2013年5月14日至15日，习近平总书记在天津考察时强调：“就业是民生之本，解决就业问题根本要靠发展。”党的十八届三中全会提出“完善城镇化健康发展体制机制，推进农业转移人口市民化。”新型城镇化进程中地方治理的重心是解决就业问题，保障和改善民生。近年来，厦门市翔安区在学习贯彻党的十八大及十八届三中全会精神以及落实《美丽厦门战略规划》的过程中，大力开展被征地农民和海域退养渔民转产就业工作，积极探索一条将转产就业与基层治理有机结合的路子，取得阶段性的成效并形成了一定的经验，对于新型城镇化进程中地方的转产就业及民生改善与基层治理具有标本的意义。
翔安区是厦门市最年轻的行政区，于2003年10月正式挂牌设立。该区地处海峡西岸经济区最前沿，是厦门市海岸线最长的行政区，三面环海，沿线靠海为生、以渔为业的社区众多。建区十余年以来，翔安由农村向城镇快速转型。适应工业化和城镇化的需要，全区共征地9.9万亩，海域退养13.3万亩，涉及90个村（居），33个社区涉及海域退养和57个村（居）涉及被征地，共6.8万户、21.3万人，约占全区112个村（居）和27.3万户籍人口的4/5；涉及征地征海的村（居）的劳动年龄人口为12.9万人，占全区15万劳动年龄人口的86%。被征地农民和海域退养渔民是城镇化进程中备受关注的特殊群体，他们为翔安经济社会发展作出了重要贡献。转产再就业，牵动着千家万户农渔民家庭的生活。如何有效破解农渔民“转产难”和“就业难”问题，让农渔民公平分享改革发展成果，是翔安区推进新型城镇化以及实现城乡发展一体化无法回避的重大挑战。
2013年7月，厦门市出台了《美丽厦门战略规划》，被征地农民和退养渔民的帮扶被列入这一规划之中。借助“美丽厦门共同缔造”这一契机，同年9月，翔安区制定了《翔安区贯彻〈美丽厦门战略规划〉推进被征地农民和海域退养渔民转产就业工作试点方案》，在全市率先开展转产就业试点工作，全面推进“收入倍增行动”，着力创新体制机制，实施民生“15条”政策。这些政策内容基本上实现农渔民基本生活保障的全覆盖。
翔安区委区政府还将大嶝街道作为转产就业试点街道，培育双沪社区和创业街典型点，同时把马巷镇琼头社区、新店镇欧厝社区作为推广点。在总结试点经验基础上，2014年3月在全区特别是33个沿海社区全面推进被征地农民和海域退养渔民转产就业工作；同年5月翔安区出台《全面开展被征地农民和海域退养渔民转产就业工作的方案》，提出转产就业路线图和时间表，将转产就业与全面深化改革、推进治理现代化有机结合起来，推动转产就业从民生政策创新向基层治理创新的转变。
目前，翔安区的转产就业正在全面有序开展。该区在短时间内，因地制宜地实现了农渔民就近、就地就业和创业，政策成效显著，基本完成了预期目标。农渔民人口压力向人口红利转化，初步实现“少有所学”、“青有所创”、“壮有所立”和“老有所养”。通过拓宽企业正规就业、灵活就业、公益性岗位就业、创业带动就业以及基地带动就业等五大就业渠道。截至2014年10月，已实现转移农村劳动力13946人，其中2013年试点期间共转移7298人，超额完成2013年7000人的年度目标；2014年1-10月转移6648人，已完成2014年7000人目标的94.9%；保障性就业补贴实现了“保基本、广覆盖、可持续”，农渔民社会保障服务体系不断完善；传统农业渔业向现代都市型农渔业转型升级；基层社会治理创新取得重要进展，全区转产就业形成了良性运行的制度化治理体系。
转产就业的核心是农渔民的民生保障问题。翔安区以保障和改善民生为切入点，推动改革的政策设计与试点探索的有机结合，注重民生政策设计的系统性、整体性和协同性，通过民生问题的解决和民生的改善，促进基层治理创新，力求为农渔民幸福安康提供一整套更全面而有效的政策与治理机制，体现了从传统管理模式向现代治理模式的转型。
（一）多元主体共治机制
习近平总书记指出：“提高改革决策的科学性，很重要的一条就是要广泛听取群众意见和建议，及时总结群众创造的新鲜经验，充分调动群众推进改革的积极性、主动性、创造性，把最广大人民智慧和力量凝聚到改革上来，同人民一道把改革推向前进”。翔安区在开展转产就业工作中，引入“共同缔造”理念，坚持走群众路线，按照“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”的“五共”原则，创新社会治理体制，推进基层治理主体多元化，加强党委领导，发挥政府主导作用，充分调动群众和社会各界积极参与转产就业，探索一条“让群众快乐就业，让参与铸就和谐”的新路子。
——有效发挥基层党组织作用。推进区域化党建，成立社区“大党总支”，设立“党代表服务站”，组建“社区党员义工队”，发挥基层党组织、群团组织、社区“两委”班子在转产就业中的先锋模范作用，为农渔民提供信息咨询、政策解释、就业辅导和创业指导等服务。
——注重发挥市场力量在转产就业中的重要催化作用，挖掘民间社会资本，培育和发展多元化的转产就业服务主体，政企联动促进公益性就业。成立全市首个家政公司，由区国企成立家政、物业等劳务派遣公司，将招商企业的用地数与解决本地劳动力人数挂钩，增设公益性岗位。同时，探索“政府+市场+农户”农村集体发展用地开发模式。
——创新社会动员机制，发挥各种专业性组织的积极作用，把农渔民有效组织起来。在农村社区，成立“乡贤理事会”、“老人协会”、“巾帼志愿服务队”等微自治组织，鼓励和支持农渔民、社会和企业各方面积极参与转产就业试点工作和基层社会治理。
——组织开展青年创业联盟活动，成立全市首个镇级青年创业促进会“马巷青年创业促进会”等，促进变补血为造血，引导农渔民以创业带动就业。
目前，翔安区初步形成了以社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区治理体系，让基层党组织、市场和社会的活力有效释放。
（二）精细化治理机制
转产就业工作涉及经济社会和生态环境等多方面，是一项系统化的民生幸福工程。翔安区采纳系统思维，精细化治理，从城乡区域协调发展角度整体谋划，注重从城区开发到生态建设，再到农渔民基本权利保障问题等方面做好转产就业顶层设计和整体规划，按照先试点、再总结经验推广，分阶段、渐进式开展转产就业工作，并根据环境变化，不断完善转产就业政策体系。在转产就业政策制定、就业培训、岗位设置、项目引进上充分考虑渔民特点和本地特色，加强不同方面政策配套和衔接，推进转产就业与社会保障、和美家园、社会治理和产业转型等方面的对接与协同推进，使相关政策措施产生共振效应，达到整体治理效果。
——根据农渔民实际情况，按学龄阶段、就业阶段、创业阶段、老龄阶段等不同阶段，从就业创业、社会保障、教育培训、医疗保险和生态环境等多方面完善和落实扶持政策，制定差别化的基本公共服务体系，确保政策公平性。注重发挥转产就业社会保障政策的托底功能，加大扶贫解困力度，推进基本公共服务均等化、标准化和精细化。重视农渔民转产就业信息数据库的建立，以农渔民家庭信息为基础，建立转产就业大数据管理系统，推进转产就业治理信息化。
——充分尊重农渔民利益诉求，主动回应社会关切，从农渔民关注焦点、生产生活难点寻找转产就业治理创新切入点，开创了群众参与、社会协同、互动合作的治理新模式，实现基层政府职能转变的标志性跨越。创建“92580就业我帮您”、转产就业便民服务台、转产就业基地、创业者之家、教育基金会、巾帼志愿服务队、党员义工队、文化生活园、公共纳凉点、社区网格化等精细化服务品牌，为农渔民创造良好了发展环境。
——注重因地制宜、分类施策，注重发展传统优势产业，引进灵活就业项目，实现转产就业管道多样化、形式多元化。
（三）跨部门协商联动机制
顺利推进转产就业，需要各级政府分工协同，多部门整体联动。为此，翔安区成立区“保障和改善民生工作领导小组”（简称“领导小组”），由区委书记任组长，区其他领导、镇（街）、区各主要职能部门及区国企的负责人为小组成员，从组织机构上确保转产就业政策有领导抓，有专人管。领导小组办公室加挂“翔安区收入倍增行动办公室”，办公室主任由区委副书记担任，相关部门负责人担任副主任。
一是以领导小组为依托建立转产就业职能分工与协作机制。领导小组办公室下设五个工作组：政策完善创新组、资金保障助学助困组、就业创业社保组、发展用地保障组、综合宣传报道组。各工作组指定专人担任联络员，跟踪落实本小组负责的相关工作。领导小组的人员构成使得区党政决策层可以直接对区直各部门和各镇（街）落实转产就业政策进行调控和督查，形成政策设计和政策执行合力，协调各个部门来督查和防止各部门在落实政策过程中的不一致行为和偏差。
二是以领导小组为依托的周例会已成为制度化、常规化的集体协商与共识决策机制。领导小组为转产就业政策制定和执行创造了新的组织安排和问责方式，其实现机制是通过“周例会”制度来达成政策共识。周例会制度构成政策落实督查过程的一项基本制度保障，主要发挥统筹协调、实施督办的功能，协调解决转产就业政策落实中的重要问题，确保转产就业项目任务如期完成。区委书记、区委副书记和分管副区长通常参加周例会，会议主要内容可以大致归为两部分，第一部分为各有关部门汇报和讨论前一阶段转产就业工作的进展和所发现的问题，第二部分为确定解决上述问题的政策方案。重点协调需要跨部门合作解决的难题，并明确下一阶段转产就业工作的重点和要求。周例会与走访调研和实地考察等方式相结合，促进了区、镇（街）上下良性互动，有助于部门间信息沟通，促进政策学习与动态治理。
（四）责任分级治理机制
翔安区建立了转产就业责任分级治理机制，将转产就业年度目标任务逐级进行数量化分解，合理确定区、镇（街）相关部门责任分工，并与年度绩效考核挂钩。各部门各镇（街）根据《关于进一步改善和保障民生工作的实施意见》中的职责分工要求，负责全区转产就业决策部署的具体落实，确保转产就业目标责任落实到部门、落实到人。
一是明确责任部门和协办部门。各部门的政策制定和行政管理责任围绕转产就业聚焦。区人力资源和社会保障局牵头负责推进政策落实，各有关部门履行职责，建立目标式跟踪落实的责任制度。出台《关于建立区、镇领导挂钩联系转产就业工作推广点制度的通知》，按照区镇（街）分工、责任传导、协调各方、上下联动的原则，每名区级领导挂钩联系一个转产就业推广点，并相应配备一名镇（街）领导和一名具体责任人，负责对转产就业落实情况的督查，形成齐抓共管的工作格局。
二是构建责任传导机制和动态督查机制。翔安区、镇（街）两级转产就业工作责任分级治理的实质是将原本过度集中的权力资源进行相对分散的配置，通过明确转产就业政策落实多元主体的权责利进行均衡的分工，整合各方资源，上下协调联动，分解落实政策目标和任务，层层传导责任和压力，形成横向协调一致、纵向贯穿到底的推动政策落实的工作合力，实现对各部门各镇街落实转产就业政策的全过程、动态化督查与问责。通过政策落实督查和问责，不断调整和完善转产就业政策，优化组织资源、人力资源、财政资源和信息资源配置。
（五）政策落实督查“第三方评估”机制
智库或思想库的参与是国家及地方治理的题中之义。2015年1月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提出：“建立健全政策评估制度。加强对政策执行情况、实施效果和社会影响的评估。探索政府内部评估与智库第三方评估相结合的政策评估模式，增强评估结果的客观性和科学性”。在民生政策落实督查中引入独立的第三方评估，是翔安区转产就业治理方式的一个创新举措。2014年3月，翔安区人力资源和社会保障局与厦门大学公共政策研究院联合成立《翔安区被征地农民和海域退养渔民转产就业治理创新》课题组，委托课题组跟踪转产就业政策落实情况，就转产就业等民生保障政策效果展开评估，以便与自查和督查情况进行对比分析，用第三方评估促进政府管理方式改革创新，通过加强外部监督，更好地推动政策落实。厦门大学公共政策研究院作为独立的第三方对翔安区转产就业试点及推广工作开展了近半年的调研及评估研究，2014年底所形成的课题调研报告《翔安区转产就业政策评估与治理创新研究》得到了厦门市政府的主管部门和国内公共管理与公共政策领域的专家学者的高度肯定。
在问卷设计和实地调研过程中，课题组成员与区人力资源和社会保障局、就业管理中心、各镇（街）党政负责人以及已经退养和还未退养的农渔民多次开展深度交流和研究探讨，充分采纳农渔民、社会组织、企业和政府各方主体意见，不断修正完善政策评估方法，减少了错误信息判断，增加了政策评估结果的真实性、客观性和公信力。
课题组通过深度访谈、问卷调查和部门座谈会、小组讨论、个案分析等多种方式，获取和充分掌握第一手数据资料，形成转产就业政策执行情况和落实效果文献库和数据库。运用前后对照研究法，对海域退养前后、转产就业前后农渔民就业的产业分布、五大渠道人数分布、培训人数、培训生活补贴、加工业补贴发放、就业巩固率、养老保险参保情况、困难家庭养老补助发放、家庭收入变化以及农渔民对转产就业政策的满意度和认同度进行客观评价，客观真实地分析政策实施前后的变化情况，找准问题症结，并为下一步政策延续或调整提出合理化建议。这为翔安区转产就业以及民生改善与基层治理提供了智力上的有效支持，起到了积极的推动作用。
翔安区转产就业治理创新实践，抓住了经济、政治、文化、社会和生态五大建设的汇聚点，这种创新应被看作是以有序推进农渔民人口市民化为切入口、对新型城镇化进程中民生改善与基层治理模式的有益探索。以地方治理创新来解读和看待转产就业问题，可以比较容易理解中国新型城镇化进程中政府与市场、社会关系的基本特征以及如何更好发挥市场作用、社会作用和政府作用，也更能够从整体上把握新型城镇化的发展路径。
翔安区转产就业所面临的主要问题为未来地方治理创新提供了可以探讨的空间。在由农村向城市转型发展过程中，如何通过治理创新来保障和改善民生，翔安区转产就业政策创新实践启示在于：
一是地方及基层治理的重心是就业及民生问题的解决。翔安区通过推进民生领域制度创新，促进公共资源向基层延伸、向基层覆盖、向弱势群体倾斜，让基层民众共同分享制度创新带来的增值收益，促进社会公平正义，通过人民生活改善协调好基层政府与民众之间的关系，巩固基层治理的合法性基础，提升基层治理能力。
二是加快培育多元化创新主体，创造多方参与、协同创新的基层治理生态环境，促使基层政府、市场、社会和民众等多元创新主体的创造能量充分释放。翔安的经验是鼓励和引导市场力量、社会资本和社会组织参与基层公共服务提供和基础设施建设；在转产就业以及民生改善与基层治理中引入第三方机构的参与，发挥智库或思想库在公共决策与公共事务治理中的作用；为农渔民建立组织化的社会参与机制，引导农业转移人口有序参政议政和参与基层社会治理，充分依靠群众的智慧，充分发挥人民群众首创精神。
三是关注转产就业以及民生保障政策系统的优化与持续改进。不同年龄、性别、文化程度和职业的民众对就业以及民生改善的利益诉求存在差异，因此要充分调查掌握民众利益诉求的共性和个性，进而在政策设计过程中注重分类施策，增强民生政策的针对性和有效性，最大限度预防政策偏差和制度供给错位、缺位以及越位问题。
在推进国家及地方治理现代化的大背景下，翔安区转产就业政策与治理创新实践提供了一个关于民生改善与基层治理创新的鲜活样本，为当前新型城镇化背景下地方治理现代化提供了新的经验。当然，翔安区转产就业以及民生改善与基层治理创新实践所取得的只是阶段性的进展，还有诸多的问题没有解决，未来还会面临许多重大挑战，改革、发展与治理任重而道远。从全国的范围来看，翔安区转产就业政策创新实践的阶段性成果及经验具有标本意义,值得从地方治理现代化角度进行跟踪研究与深入解剖。
注：
教师丁煜、严金海、林东海、洪海松，研究生吴冠生、郭建群、李鹭菁、张鸿、陈琳、杨雅真、翁扬翠、张婷、赵超越、邱艳萍、李晓萍、陈梦竹、章国宝，2012级和2013级行政管理专业的部分本科生参与了翔安区被征地农民和海域退养渔民转产就业治理创新项目的调研，吴冠生还为本文的写作提供了一些新资料。他们对本文的完成有所贡献，特此说明并致谢！
基金项目：“厦门大学哲学社会科学繁荣计划”之“公共服务质量研究中心”建设项目；国家自然科学基金项目“公共服务质量持续改进机制的研究”（编号：71273218）；厦门市翔安区调研课题“被征地农民和海域退养渔民转产就业治理创新”
