日前，新结构经济学专题研讨会在北京大学举行。这一理论的提出者是北京大学国家发展研究院名誉院长、世界银行前首席经济学家林毅夫教授。何为“新结构经济学”？“要素禀赋”是这一分析框架的起点，“有效的市场”和“有为的政府”被视为产业结构变迁过程中两大不可或缺的要素。但是，要准确把握这一理论的精髓，还需要从其提出的背景、核心思想、政策含义等方面来全面把握。
新结构经济学提出的背景
任何一种新学说的提出，必定是出于对现有理论框架的不够满意。因此，在讨论什么是新结构经济学这一问题之前，我们有必要先简要回顾一下发展经济学的前两波大的思潮以及相应产业政策带来的效果。
发展经济学的开端是在“二战”之后，当时的主要目的是帮助许多独立后的殖民地或半殖民地国家开展国家建设。此时出现了第一波发展经济学思潮——结构主义（structuralism）。基于发达国家走过的路径，结构主义给发展中国家开出的药方是：发展现代化以及资本、技术密集型产业。但结果如何呢？——那些采纳了进口替代政策的国家在经历了一段时间由大规模投资拉动的高增长后，大部分遭遇了经济危机，甚至长时间的增长停滞。面对这种令人沮丧的结果，当时的主流经济学家将其归咎于市场失灵，因此，相应的政策建议是政府应积极调配资源，通过进口替代政策大力发展大规模的现代化工业。但是，事后来看，经济学界对于第一波发展经济学指导思想的评价是“普遍失败”（Krueger and Tuncer，1982）。
上世纪80年代，发展经济学迎来了第二波思潮——新自由主义（neo-liberalism）。这一思想诞生的背景是：发达国家市场机制完善，同时政府干预较少；相比之下，发展中国家存在普遍的政府干预，同时寻租盛行、腐败猖獗、资源配置低效。为了缩小发展中国家和发达国家的收入差距，新自由主义给出的建议是建立完善的市场机制，而1989年提出的“华盛顿共识”中倡导的“私有化、市场化和自由化”可以看作这一思潮的具体政策建议。尽管新自由主义的出发动机是好的，逻辑上也没有明显破绽，但事实却依旧残酷——采纳这些建议的国家大多遭遇了经济停滞或是金融危机，而发展中国家和发达国家的收入差距并没有像预想得那样缩小，反而是进一步扩大了。
现实提供了另一种选择。从上世纪60年代起，亚洲的经济发展可以用“风景这边独好”来概括——尤其是“亚洲四小龙”的发展。不同于以往发展经济学推崇的进口替代政策，亚洲新兴经济体凭借出口导向的发展战略，充分利用自身的劳动力资源优势，走出了一条劳动密集型的小规模产业路径，并逐步向大规模、资本密集型的产业发展。
一边是遵循传统发展理论发展面临的失败，另一边却是“亚洲四小龙”另辟蹊径取得的成功，在此背景下，新结构经济学作为对以往发展经济学的扬弃，试图在结构经济学的范式框架中给出结构经济学的新的基础理论。
新结构经济学的核心思想
“新结构经济学”的理论框架由三大基石组成：1）“要素禀赋”。在新古典理性选择的范式下，新结构经济学从禀赋结构约束出发，将最优产业结构内生化，考察经济增长过程中的各种结构变化过程；2）“有效的市场”。市场在新结构经济学中的作用是保证一个准确的价格机制，以实现最优资源配置结构；3）“有为的政府”。政府在产业结构变迁中应做到因势利导——帮助企业克服外部性及协调问题。下面我们一一加以讨论：
新结构经济学的分析起点是一个经济体的要素禀赋，包括可得的劳动力、资本和自然资源，这是不以人意志为转移的结构性约束。要素禀赋确定了一个国家潜在的比较优势，并内生决定了一个最优的产业结构。该国企业只有发展符合自身比较优势的产业才能在国际上具有竞争力，企业也才具有“自生能力”。以往发展中国家推动资本密集型行业的失败，可以看作是违背自身比较优势、盲目模仿发达国家产业结构发展的后果。
需要指出的是，对于一个给定的经济体，其要素禀赋并不是一成不变的。相反，随着资本的积累，要素禀赋结构会不断发生变化，相应的，最优产业结构也会随之演变。发展中国家可以通过技术模仿获得后发优势，加快产业升级和结构变迁，而这一过程又会反过来促进禀赋结构的变化，后者的变化将进一步启动产业升级和结构变迁，这是一个动态的过程。
但是，如何保证发展中国家沿着符合比较优势的路径发展呢？这就需要一个正确的价格体系。原因在于当要素的相对价格不发生扭曲时，企业在利润最大化的目标下会自行进入符合比较优势的行业。但是，这样一个能准确反映要素稀缺程度的价格体系，只有在完全竞争市场下才可能存在，而这一点很多发展中国家还做不到，因此，政府有必要在改善市场环境、保证产品及要素市场的有效竞争等方面发挥积极作用。
除了“有效的市场”外，在经济发展过程中，“有为的政府”也必不可缺，原因主要有两点：一是经济发展是一个动态的过程，随着要素积累，比较优势会不断变化，资源会从现有技术和产业配置到更高技术、附加值的产业中去。在此过程中，总要有“第一个吃螃蟹的人”。但对于这样的“试错者”而言，其失败的成本和成功的收益是不对称的；但从社会的角度来看，无论失败、成功，“第一个吃螃蟹的人”都能给后来进入者以有用信息。因此，政府需要给“第一个吃螃蟹的人”一定激励，才会有人愿意去冒这个风险；第二点，“第一个吃螃蟹的人”成功与否，并不完全由自身能力决定，而是依赖于多种配套的制度安排，例如相适应的金融、法制、知识产权保护等制度安排。此外，随着技术创新、产业升级，资本密集度和规模经济的提高，市场的范围和交易的价值会不断扩大，交通、电力、港口等硬的基础设施和法律、法规等软的制度环境，也必须随之不断完善，这些完善显然超出第一个吃螃蟹的企业家的能力之所及。这些软硬件环境的改善，都需要一个“有为的政府”来统筹协调，或是由政府自己直接提供相应的服务。只有这样，技术创新和产业升级才能顺利进行。
与“旧”结构经济学的异同
相较于“旧”结构经济学，新结构经济学主要在以下几方面与传统的结构经济学存在看法上的分歧：首先是对发展中国家的政府干预建议不同。尽管“新”、“旧”两种结构经济学都肯定政府应在产业结构变迁过程中发挥积极作用，但在具体方式上，两者建议截然不同：传统的结构经济学认为发展中国家政府应通过直接的行政手段或是价格扭曲，推动资本密集型工业的发展。但新结构经济学强调市场在资源配置中的决定性作用，同时认为政府要做的就是因势利导——帮助企业解决在产业升级过程中遇到的外部性及协调问题。
其次，针对发展中国家在推动资本密集型产业过程中遇到的种种困境，两类结构经济学对其根源也有不同见解：传统结构经济学认为这主要是由于市场失灵造成的，而市场失灵的来源又可能是垄断力量的存在、要素流动的障碍或是劳动力对价格信号反应的滞后等。但从新结构经济学的角度出发，发展中国家之所以难以推动资本密集型行业的发展，其本质原因在于这违背了发展中国家自身的比较优势，而比较优势又是由要素禀赋所内生决定的。
第三点主要差异，体现在对国家的划分方式上：以往结构经济学倾向于以“二分法”来划分国家，即：“低收入的外围国家”和“高收入的中心国家”；不同于这种离散的二分法，新结构经济学将各国置于一张连续频谱上，将经济发展视为一个连续过程，而每个遵循自身比较优势的国家都能够调整到对应阶段内的最优经济结构。
最后，在经济管理的工具上，双方也给出了不同药方：旧结构经济学倾向于政府干预，具体形式可以是广义的贸易保护、金融抑制、国企扶持等；但新结构经济学则将“进口替代”视为符合发展中国家比较优势的产业政策。
结构主义建议政府优先发展资本密集型的现代化产业，这一指导思想最终带来了大面积的经济停滞。从新结构经济学的角度出发，导致这一结果的原因在于这些所鼓励的产业相对于本国的发展水平、要素禀赋来说太过超前，不符合这些国家的比较优势。
实际上，不仅是发展中国家如此，包括发达国家在内，世界上几乎所有的国家政府都采用了某种形式的产业政策来推动经济发展，但大多数政府都失败了。究其原因，都是因为政府的产业政策支持了违背本国比较优势的产业：在发展中国家，多是为了赶超目的而去支持过于先进的产业；而在发达国家，则主要出于就业考虑而去支持失掉比较优势的产业。
当产业政策与一国比较优势背道而驰时，不可避免地，政府就必须保护那些重点扶持行业中的企业，具体形式可能是：允许垄断经营、压低利率、高估本币或是限制原材料价格等。伴随这些扭曲政策而来的会是一系列恶果，包括：资金、外汇、原材料短缺。同时，政府指令式的干预模式还会造成资源错配、寻租腐败猖獗，这都将进一步恶化收入分配格局。
因此，从新结构经济学的角度来看，产业政策的失败大多都是因为违背了一国的比较优势，而随之而来一系列社会、经济问题的产生，都可以看作政府为了维持本不具有自生能力企业生存，而不得不实行人为干预所造成的扭曲。
新结构经济学对于中国未来发展的意义
第一波发展经济学思潮——结构主义，已经用失败的教训告诉了我们，发展中国家不能脱离自身的要素禀赋结构，在增长动力机制和产业选择上盲目模仿发达国家产业发展模式。作为发展中国家，中国必须实事求是地面对与发达国际的技术差距，认识到在某些禀赋结构具备比较优势的领域通过前沿创新驱动实现弯道超车是可能的。但是，想过多依赖前沿创新来实现经济增长至少短期内是不现实的，更可行的是要推动要素结构变迁。
新结构经济学给中国未来发展的第二点重要启示是——经济结构转型需要“有效市场”和“有为政府”的协同发力，两者缺一不可。如果仅仅依靠市场自发演化，产业升级速度会比较缓慢，效率可能比较低。较之于处于技术前沿边界的发达国家，发展中国家政府能够更加“有为”的重要原因是，发展中国家存在一个较为清晰的产业升级图景。这表明，政府具有一定的认知能力能够做增长甄别，同时通过解决外部性和协调等问题对产业升级起到因势利导的作用。随着经济发展，技术逼近前沿边界，政府对未来产业发展的方向和路径的认知能力会大大降低，政府在产业发展中引导作用也随之失效。
第三、应该认识到中国经济结构转型是一个动态的过程。不同阶段对应的要素禀赋不同，相应的最优产业结构也会随之变化，因此，各地政府应以动态的眼光看待产业结构变迁——某一时点上最优的产业结构并不总是最优的。
针对中国经济进入“新常态”的现状，如何推动产业从中低端向中高端，以及进一步向高端升级，实现可持续增长，这是当前迫切需要回答的问题。在新结构经济学的分析框架下，此时应该是在“有效的市场”环境中发挥“有为的政府”的作用的时候。依据现有产业与国际技术前沿差距，中国目前的产业可分为五种。对于这些产业，政府所应发挥的因势利导作用也各异。
第一种是追赶型产业，代表性产业包括汽车、高端装备业、高端材料等。在这类产业上，中国现有技术、附加值，都明显低于发达国家同类产业水平，处于追赶阶段。
对于追赶型产业，新结构经济学给出的建议是：各地政府和金融机构可以在资金融通和外汇获取上对所在地的合适企业予以支持，并鼓励优质企业到海外并购同类产业中拥有先进技术的企业，作为技术创新、产业升级的来源。即使没有合适的并购机会，各地政府也可以在其他方面提供便利，例如，设立海外研发中心，直接利用海外高端人才资源推动技术创新。
第二类是领先型产业，代表性产业包括白色家电、高铁、造船等。这类产业的特点是产品、技术已经接近国际技术前沿，下一步发展必须依靠自主研发。而自主研发又可以分为两类：一是新产品、新技术的“开发”；二是相应“基础科研的突破”。对于前者，企业可以通过申请专利自己负责，无需政府过多干预。但对于后者，基础可以的投入、风险都很大，并且产品多属于公共品范畴，对于这类自主研发，中央和地方政府可以用财政拨款设立科研基金，支持所在地领先型产业的企业与科研院校协作进行基础科研，支持企业开发新产品、新技术。中央和地方政府也可以以资金支持相关行业的企业组成共用技术研发平台，攻关突破共用技术瓶颈，在此突破的基础上再各自开发新产品、新技术，以实现规模效应。
第三种是退出型产业。这类产业又可以分为两种，一类是丧失比较优势的产业，另一类是在中国还有比较优势，但是产能有富余的产业。前者的代表产业是劳动力密集型的出口加工业，对于此类产业，新结构经济学建议其中一部分企业可以通过品牌、研发，升级到微笑曲线两端。退出型的第二类产业包括钢筋、水泥、平板玻璃、电解铝等建材行业，这些行业技术、设备都处于领先水平，但是，目前存在明显产能过剩。对于这些产业，政府可以做的是鼓励相关企业以直接投资的方式将产能转移到“一带一路”沿线、基建投资需求大的发展中国家，以消化中国过剩产能，也满足其他发展中国家消费需求，实现双赢局面。
第四种是“弯道超车型”产业，代表产业是通讯、信息类产业。此类产业特征是人力资本要求高、研发周期短。中国在这类产业上拥有国内市场规模达、科技人才储备多等优势，因此，政府可以在提供创新孵化基地、完善产权保护、制定优惠的人才、税收政策等方面助推弯道超车产业的发展。
第五种是战略型产业，代表产业包括大飞机、航天、超级计算机等。这类企业通常是资本密集型、研发周期长、投入要求大。从新结构经济学强调的要素禀赋条件来看，中国在此类产业中不具备比较优势，因此，在不存在政府补贴的情况下，完全依靠市场的话这些产业很难发展起来。但考虑到这些产业事关国防安全，因此以往政府的做法就是通过对各种要素价格的扭曲和直接配置来实现针对性补贴。但正如新结构经济学强调的另一要义——“有效的市场”，只有让市场在资源配置中发挥决定性作用，要素价格的人为扭曲才会被消除，因此今后可以改为由财政直接拨款来补贴这类企业。
学界对“新结构经济学”的商榷意见
迄今为止，“新结构经济学”已经在学界及社会上引发了强烈反响，但是，其中也不乏质疑声。争论主要集中在以下三点：第一，对于“有为政府”的看法。“新结构经济学”强调政府应在克服外部性、协调投资、甄别潜力产业等方面发挥因势利导的作用，这背后隐含的假设是政府是“无私的”，不偏向于任何利益集团，并且在知识收集、信息处理上具备较强能力。但事实是，政府治理能力低下，腐败、寻租猖獗，这类问题恰恰是很多发展中国家政府面临的问题。基于此，有学者认为，“新结构经济学”对于政府能力的设想过于理想化了；第二，如何看待“制度”这一要素。“制度”究竟应该被视为某种外生禀赋，还是与经济发展阶段休戚相关的内生变量？这一问题在新结构经济学中也没有得到清楚回答；第三，新结构经济学还面临诸多有关执行细节方面的质疑。例如：如何在制度层面保证政府的产业政策不被少数利益集团所左右？此外，新结构经济学反复强调要素禀赋动态变化，这就要求最优产业结构随之演变，但是，调整的具体时点如何选择？要知道，任何一次大的产业结构调整都是伴随着劳动力跨行业、跨部门转移成本的，这个过程可能造成短期内严重的失业问题。如果将整个要素禀赋的演化过程视为一张连续频谱，政府究竟应在何时推动产业结构调整，或是确定新的扶持产业？
客观来说，上述这些质疑是所有经济政策都需要应对的，并不仅仅针对于“新结构经济学”。但是，厘清这些问题，无论是对“新结构经济学”本身，还是发展中国家的产业政策讨论，都是至关重要的。
