“信用是一种契约精神，是市场经济的基石。社会信用体系则是市场经济的重要制度安排，是以相对完善的信用法律、法规体系为基础，以建立和完善信用信息共享机制为核心；以信用服务市场的培育和形成为动力；以政府强有力的信用监管作保障的国家治理机制。它的核心作用在于，记录社会主体的信用状况，揭示社会主体的信用优劣，警示社会主体的信用风险，并整合全社会力量褒扬诚信、惩戒失信”。[1]本文基于笔者的调查研究①探讨我国现阶段社会信用体系建设中遇到的难点重点问题，并进一步提出解决这些问题的应对措施。
学术界对于什么是社会信用体系，究竟解决什么问题一直有着不同的看法和争论。随着2014年《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》的颁布，这一争论逐步得以明晰，其指出，社会信用体系建设既要解决社会主义市场经济问题，更要推动社会综合治理的发展。信用资本可以作为一种手段使人们能够自由地参与社会资源配置，这实际上体现了一种社会公平。
然而，目前来看，推进我国社会信用体系建设的重点和难点问题仍然较多，主要包括以下五个方面：
（一）立法层面：尚无一部全国性的信用法律法规。我国尚无一部全国性的信用法律法规对信用信息的归集和管理等进行明确规定。在信用信息归集过程中，因缺少信用上位法的规定或受行业法律法规的限制，各地区、各部门往往不愿意或不能向信用平台提供信用信息。比如：我国现有的法律体系中，没有一部法律或法规为信用活动提供直接的依据。如何界定有效的信用数据边界和开发采集程序权责，如何保障各部门开放共享数据，如何培育信用市场主体，如何规范信用中介机构与信用管理活动，如何界定和保护组织与自然人征信中涉及到的隐私和秘密等，都急需法律保障。再比如，征信立法工作同样滞后。尽管我国在《合同法》、《民法通则》和《反不正当竞争法》中规定了诚信守法的法律原则，在《刑法》中规定了对诈骗等犯罪行为的处罚，但缺少与信用制度直接相关的立法，实际操作中大都按照部门规章来运行，立法层次还不够高，很多不诚信行为如何认证没有明确的法律法规规定，极大地制约了征信活动的开展。
（二）制度层面：部门壁垒与中央地方“条块”分割。推动落实《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》需要一系列具体制度的安排作为支撑。然而，目前我国社会信用体系建设中还存在诸多操作层面制度缺失的问题。比如，如何处理好“条块”关系（主要表现为部省关系）是其中一个涉及面较广甚至可以说具有全局性的问题。目前来看，中央与地方关系不明确，制度上难以有效衔接。中央垂直管理的单位，业务系统由国家部委统一开发建设，对省级单位不提供数据开放接口，信息无法归集至省级信用平台。再比如，“从实际情况看，各级部门掌握的社会成员信用信息，大多在本系统、本行业内部封闭运行，数据流动性差，对其他部门和信用平台的开放程度较低，存在明显的部门壁垒现象，社会效益得不到充分发挥”。[2]
（三）信息层面：信用信息标准和平台建设严重滞后。在信用信息标准建设上，由于国家还没有制定统一的信用信息采集、归集和分类管理标准，由各地区、各部门先行建设信用平台和出台相关标准，导致各地区、各行业的信用信息采集和信用平台建设标准各不相同，给地区间、行业间信用信息共享，以及国家信用平台归集地方信用信息带来很大困难。在信用平台建设上，信息的采集、整理、储存等方面，行业分割、区域分割十分严重。其存在的核心问题是完整统一的社会服务需求和数据分散、行业垄断和地方割据的供给格局之间的矛盾。
（四）市场层面：信用服务市场和机构发展缓慢。目前来看，我国社会信用的服务组织体系不够健全，正如《社会信用体系建设规划纲要》（2014-2020年）所指出的，“没有形成公共信用服务机构和社会信用服务机构互为补充、信用信息基础服务和增值服务相辅相成的多层次、全方位的信用服务组织体系” 。信用服务市场存在供需矛盾严重的现象。特别是在供给方面突出表现为：缺少高质量的数据，信息分散、封闭和垄断并存的局面，造成信息资源的割裂与浪费，严重制约了信用服务市场的发展；信用服务机构结构失衡，政府相关征信机构势力强大，商业征信机构发展落后，信用信息征集和共享机制难以真正形成，各类信用中介机构很难得到企业和个人消费者的信用数据，难以开展商业化、社会化和公正、独立的信用管理及相关服务；信用服务产品单一，数量较少，且主要是一些低端产品，没有一个增值的信用产品体系，信用产品的认可度和信用度也比较低，认可度不高。
(五)意识层面：社会的信用观念和契约责任意识淡薄。事实上，从历史上来看，诚实守信一直是中华民族传统文化的重要内容和伦理规范。比如，儒家经典《论语》中就有30多处提到“信”字。然而，我们仍然无法回避目前我国社会层面面临的较为严重的信用意识缺失现象。“讲信用为荣、不讲信用为耻”的社会氛围还远未形成，失信文化强势蔓延，社会信用意识不强，社会信用观念淡薄的现象普遍存在。我国公民诚信意识养成的主要路径局限于宣传诱导的说教层面。事实证明，这一路径的作用是极为有限的，效果也不够理想。此外，由于我国长期以来市场机制发育不健全,信用经济发育缓慢,再加之法治化的制约环境薄弱，从而导致整个社会的信用观念和契约责任意识都相对淡薄,社会主体也普遍缺乏守信意识和信用道德理念。
（一）积极发挥政府作用，塑造政府自身诚信。政府信用是建立社会信用体系的必要前提，没有政府自身诚信，政府就会与市场和社会形成紧张，甚至冲突的关系。因此，首先必须要积极发挥政府作用，塑造政府自身诚信。在社会信用体系的发展初期，需要政府充分发挥制度供给，政策推动和权益保护三方面的功能。[3]同时，还需要加快转变政府职能，明晰政府权力清单、责任清单和负面清单，加大政务信息公开力度，以及确保行政权力法制化运作。基于特殊的国情和市场经济发育水平，我国社会信用体系建设不可能完全依靠市场的推动来完成，政府主导、市场主体参与将是其基本的实现路径，也是最为便捷、可靠的实现路径。然而，社会信用体系建设是一个庞大复杂的系统工程，随着体系建设工作的持续深入，涉及面越来越广、任务越来越重、工作量越来越大，设立专门负责信用体系建设工作的管理机构和工作机构显得非常有必要，更有利于充分谋划推进社会信用体系建设工作。然而，目前，只有部分省区设立了工作机构（信用中心）和管理机构（信用建设管理处），大部分省区主要由主管机构的业务处室兼信用建设的工作职能和管理职能，导致推动力度和效果受到一定制约。建议国家在社会信用体系建设机构设立和人员编制上予以支持。
（二）构建社会信用法律法规体系。“不对称信息理论”揭示了人类在面对“内生性”和“外生性”两种不对称信息状态时，必然会导致市场秩序的紊乱，效率的低下，深刻影响人类社会的正常生活。构建社会信用法律法规体系的主要目的就是要解决这种信息不对称的状态，建立制度化的信息传递机制。因此，完备的法律法规是社会信用健康发展的根本。针对我国目前法律层面的现实困难，应当将为立法创造条件和推动立法纳入国家社会信用体系建设主管部门和部际联席会议的重要工作任务，结合社会信用制度建设中信用信息开放、信用产品使用、市场信用监管及信用服务机构监管等各方面工作开展的实际需要，进一步加强立法规划、组织、协调和研究工作，提出法律框架，明确重要事项，打好基础，强力推进立法进程。国家层面应加快推进信用立法工作，使信用信息采集、归集、交换、共享，以及信息安全和信息主体权益保护等有法可依。同时，在相关立法过程中还必须要注意协调好多元主体之间的利益关系，立法进程中必须突出强调程序的科学化和民主化，应当采用立法听证会、座谈会和论证会等相关方式，确保各相关利益主体能够充分表达意见。[4]最后，建立健全信用法律法规体系，也可以对失信行为进行明确界定，同时从法律上明确监管责任，确保信用执法有法可依。
（三）搭建信用体系运转平台。搭建平台必须要规划设计全国统一的社会信用信息共享交换平台，打破部门和行业壁垒，破解条块分割的局面。首先要明确平台建设的总体定位，明确提供三种信息基础服务：建设覆盖全部信用主体的全国统一的基础信用数据库，通过各级窗口面向社会提供基础服务；建设信用基础数据库，依法强制为各级政府部门基于信用信息开展市场监管提供公共基础数据服务；提供公共的技术支撑，支持政务部门间开展共享交换和协同互通。
其次，信用信息标准的制定应综合考虑采集的可操作性和信用信息应用的需求。信用标准体系的总体构架应包括“信用基础标准分体系、信用信息技术标准分体系、信用产品标准分体系、信用服务标准分体系和信用管理标准分体系”等五个部分。[5]准确定义好信用信息标准，是社会信用体系建设的重要基础工作，要从核心指标起步，从可明确标准的指标起步。只有明确标准，才能使各个部门准确定位需要共享的信用信息目录，使信源单位消除信息共享的顾虑，使信用信息的归集和使用逐步纳入正轨。
再次，平台建设方面需要统筹协调，共建共享。出台统一的建设标准、统一的信息归集目录等，使地方平台建设与国家平台建设相互衔接，国家平台提供统一的基础服务，行业平台提供专业的行业服务，区域平台提供综合性的区域服务，形成三位一体的格局，为实现全国公共信用信息的交换共享打下良好的基础。“在信息整合过程中，要充分利用协同理论，从宏观层面或纵向来看，国家各有关部门的信用信息要实现共享;从区域层面或横向来看，地方政府主导建立的信用信息系统要不断向全国范围拓展融合”。[6]建议国家部委依托国家各项重大信息化工程，统一信用信息数据标准，整合行业内信用信息资源，与国家信用平台互联互通，并通过省级部门实现与省级信用平台对接。
（四）发展信用服务市场。信用是市场经济高效运行的润滑剂，既有市场属性、又有公共产品属性，必须发挥好政府和市场的双重作用，加快征信服务市场的发展，推动社会信用产业多元化发展。一是强化扶持政策。把信用服务产业纳入国家重点扶持的产业目录；建立开放公共信用信息的资格审查制度，依托公共信用信息平台，向符合开放条件、信誉良好的信用服务机构开通公共信用信息获取渠道。二是优化产业结构。支持信用咨询、信用评估、信用担保和信用保险等信用服务业发展，形成信用产业集聚效益。三是政府要带头把信用信息应用嵌入行政管理和公共服务各领域，并向市场和社会购买信用服务。政府要通过公开信用信息、购买信用服务、引导市场主体应用信用产品、营造公平竞争环境等方式，大力培育和发展信用服务机构，支持信用服务机构开发、创新信用产品，为社会提供专业信用服务。完善信用服务市场监管体系，提升信用服务行业市场公信力和社会影响力。从长期来看，围绕信用市场需求，提供多层次多元化的信用产品和信用服务，必须依靠独立的第三方信用服务企业。这类企业主要包括企业信用信息公司、信用评级公司、信用评估公司、信用咨询管理公司、信用担保公司、信用保险、商业保理等等。要把信用服务业作为现代服务业的重要组成部分，列入各级服务业引导资金的支持领域，大力培育发展。四是大力发展信用需求市场。通过强化需求市场来倒逼供给层面的改革，以实现需求促进供给机构在出台政策，发展市场，收集信息等方面的紧迫性。五是培养信用体系建设专业人才。建立信用管理职业培训与专业考评制度，推广信用管理职业资格培训。六是加大与国际征信机构的合作，积极参与国际的一些评级和一些标准的制定，扩大话语权。
（五）健全失信惩戒机制。失信惩戒是社会信用体系建设的重要保障，是建设信用体系提高社会治理能力和创新经济社会管理手段的根本途径。失信惩罚机制更具有针对性和可操作性,它是维系现有信用关系的准则和信用缺失治理的核心。完善失信惩戒机制需要一系列的措施作为支撑。比如，需要建立失信测评机制，合理测量失信程度；建立责任追究机制，通过加大失信行为的失信成本，使失信者意识到失信成本要远远高于失信收益，使其不敢失信，更不想失信；建立守信激励机制，鼓励守信诚信的行为。[7]在建设失信惩戒机制中特别要重视联合惩戒标准的制定，实现多部门跨区域的失信惩罚活动。然而，在实际当中实施联合惩戒缺乏相关依据和统一的惩戒标准，联合惩戒存在一定的法律风险。建议国家制定相对统一的联合惩戒制度和惩戒标准。
此外，还需要落实信用统一代码制度。研究制定公民统一社会信用代码管理办法。对公民社会信用代码的法律地位、涵盖范围、管理主体、编码规则、变更更正、推广应用以及法律责任等，做出明确规定，并向社会公布。[8]把统一社会信用代码作为法人信用记录的唯一信用标识；把身份证号作为个人信用记录的唯一标示。探索建立全国公民社会信用代码信息管理系统，统一管理维护和应用服务。最后，还要增加信用体验。充分利用大数据、云计算等手段探索扩展公共信用信息平台的互动功能，开发信用监督取证功能，帮助社会公众实时有效采集上传图片、音频、视频等全媒体的信用举报信息，完善社会公众监督。
（六）强化诚信文化建设。加强诚信文化建设，重点在于营造诚实守信的社会信用意识。加强诚信文化建设，既是社会主义核心价值体系建设的重要内容，又是引领社会成员诚信自律、提升社会成员道德素养的重要途径。目前来讲，诚信教育和诚信文化的建设中存在的问题具有社会的普遍性，涉及到多个领域，需要用新的综合性的解决思路。[9]一是要有强制性，加强诚信教育和诚信文化建设，首先要完善法治，提高惩戒的力度。不能光靠道德规范的约束，要强化黑名单制度，统一标准。在推进法治社会的大背景下，建设和完善社会信用体制，切实落实信用监督和信用处罚机制。通过这一体制来规范人们的信用行为，形成信用习惯，最终养成信用意识，使诚实守信成为中国公民素质的构成部分。[10]二是发挥典型的示范引领作用。通过树立典型，实行公民和企业信用积分制，以有形的正能量和鲜活的价值观感召全社会。三是发挥媒体的正面引导和宣传作用。比如积极配合“信用中国”网站建设，筹划开展“信用地方周”活动，集中展示本地近年来社会信用体系建设工作成就，宣传诚信典型，曝光失信黑名单。四是重塑现代诚信理念，增强全民信用意识。大力普及信用知识，开展诚信主题活动，营造“守信者荣、失信者耻、无信者忧”的氛围，使诚信意识深植人心，形成全民自觉遵纪守法、诚实守信的良好社会风尚。[11]
参考文献
[1]《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，国发〔2014〕21号.
[2]谭桔华.我国社会信用体系建设存在的问题与对策探讨[J].湖南行政学院学报,2014,4.
[3]周悦丽.我国政府在社会信用体系建设中的功能与定位分析[J].国家行政学院学报,2008,4.
[4]洪玫.信用制度是社会诚信体系建设的核心[J].党政论坛，2014,12.
[5]陈玉忠，钱玉，尹彦.社会信用体系建设与标准化[J].世界标准化与质量管理，2006,12.
[6]张卫，成婧.协同治理:中国社会信用体系建设的模式选择[J].南京社会科学，2012，11.
[7]范柏乃，龙海波.我国地方政府失信形成机理与惩罚机制研究[J].浙江大学学报，2009，6.
[8]李霰菲.当前社会诚信缺失的若干思考[J].理论导报，2015，2.
[9]单玉华，陶然欣.论社会信用体系建设中的诚信意识养成[J].社科纵横，2015，7.
[10]周艳希.我国社会信用体系建设中的矛盾与对策[J].广东行政学院学报，2009，3.
[11]吴晶妹.社会信用体系建设是时代所需[J].征信，2015，2.
注：
[基金项目] 国家行政学院院级科研课题“公共政策执行中的梗阻问题研究”（项目编号：15ZBYB003）。
