前言
在城镇化的进程中，农村土地制度改革是一道绕不过的"坎"，只有迈过才能柳暗花明。针对现行农地制度的一系列弊端，私有化虽很有效且很省力，"国际接轨"即行，但风险也很大，最大的风险就是成为改旗易帜的第一道多米诺骨牌；一提"国有化"，批评者就会以国有企业为参照物来鞭挞，企业改革从"国企"改为"混企"再改为"民企"，你农地改革却从"集体"改为"国家"，这不是改革走"回头路"吗？其实不然，在农村集体经济组织和国企，所有权的"主体缺位"和"主体越位"屡禁不止，成了一切妖魔鬼怪觊觎的"唐僧肉"，二者何其相像乃尔！而农地中国特色的国有化，正是走出这一困境的"帕累托改进"。
2015年11月2日，新华社发布由中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》，确定"深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实行三权分置"。舆论认为，"三权分置"的实施是一次"帕累托改进"。
习近平总书记在谈到环境保护问题时曾深情地说："我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。"由于目前农村土地制度事实上存在的缺陷，一些农民既没有要绿水青山的动力，又没有要绿水青山的实力，守着污水荒山盼金山银山。农地的全面深化改革，迫在眉睫。
以意大利经济学家帕累托命名的"帕累托改进"，即最理想的改革应该是必有人受益，但却无人受损。在"帕累托改进"中，由于没有哪个人的利益会因改革而降低，即改革成本为零，所以不需要有人来承担改革成本。改革开放之初，邓小平同志也曾论及这种改革理念。如果从我国基本国情出发，在各种利益的搏弈中，最符合"帕累托改进"的农村土地制度改革方案，恐怕还是非农村土地国有化莫属。
本文试图通过对农村集体土地的来龙去脉、维持现状或私有化或国有化的利弊比较、具体操作的难易程度以及实现"四个全面"的制度优势等方面阐述这一观点。
中华人民共和国成立后，按照"耕者有其田、居者有其屋"的原则，一开始土地制度实行的不是公有制而是劳动者私有制。1947年9月13日中共中央全国土地会议通过的《中国土地法大纲》第十一条明确规定："分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利"。之后1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过、同月30日中央人民政府公布施行的《土地改革法》也有类似规定。中国共产党认为，封建土地所有制是造成农民贫穷和农业生产落后的总根源，把封建剥削的土地所有制改变为农民的土地所有制，是中国新民主主义革命的历史任务和基本纲领之一。1952年底，我国的土地改革基本完成，"占农村人口92.1%的贫农、中农，占有全部耕地的91.4%；原来占农村人口7.9%的地主富农，只占耕地的8.6%。在中国延续两千多年的封建土地所有制被彻底废除，"耕者有其田"的理想在共产党领导下变成了现实，长期被束缚的农村生产力获得了历史性的大解放。"（《中国共产党党史》第二卷上册，中共党史出版社2011年版）
中国大陆农村土地的集体所有制，开始于1953年的农业合作化运动，到1956年底，加入农业生产合作社的社员总户数已达全国农户总数的96.3%，"基本上完成农业方面的半社会主义的合作化"（毛泽东）。农业合作化的完成，使农村土地由农民个体所有转为集体所有，土地的个体私有制被改造成集体公有制，解决了农村土地公有制的问题。显然，按照当时的观点，农村土地的集体所有制，仍然是半社会主义性质的公有制。
毛泽东当时认为，以生产队为基本核算单位，即以相当于初级社规模的经营分配形式，已经是坚持集体所有制和社会主义道路不能再退的界限了。如果再退，就是主张走资本主义道路。生产队，是指中国社会主义农业经济中的一种组织形式。在农村，它是劳动群众集体所有制的合作经济，实行独立核算、自负盈亏。生产队作为一种政经合一的组织，具体存在的时间为1958年至1984年。实行家庭联产承包责任制以后随着人民公社解体，绝大多数地区按照生产队辖域直接过渡到村集体组织，当然，作为农民主要生产资料的相应土地也归村集体所有。因此，历史上的农村集体所有制是具有"集中生产，统一经营，统一核算和分配"的鲜明特征的，土地只是其中主要的生产资料而已。
通俗地说，就是通过农业生产合作化的农业社会主义改造，农村由个体所有制变为集体所有制，即农民个体的生老病死、衣食住行从由自己"包"下来变为让集体"包"下来，在"不劳动者不得食"的原则下按劳分配。
在这种理念指导下，从1958年开始的农村公社化运动，农业集体化程度达到顶峰，农业生产却跌到低谷。在当时的生产力条件下，要把公社内的农民生老病死、衣食住行"包"下来，这样的"共产风"不仅没有将农民刮进共产主义，反而差一点刮进了"原始社会"。
农村改革开放伊始，接受了这种教训，在不改变农村土地所有权的前提下，大胆"分田到户"、"包干到户"，实行家庭联产承包责任制，农民生产积极性像火山一样喷发了出来，很快就初步解决了中国人的温饱问题，三十多年过去农村始终没有发生土地兼并和由此引起的两极分化问题（现在村集体经济组织内的两极分化现象主要不是由土地兼并问题引起的），显然，这就得益于农村土地的公有制，得益于农村土地所有权和经营（生产）权的分开，这在过去的体制下是不可思议的，也证明改革带来的制度红利是十分巨大的。
城市土地国有制是我国现行宪法即1982年宪法所确立的一项基本制度，宪法第十条第一款规定："城市的土地属于国家所有"。
从1953年至1966年，通过对农业、手工业、资本主义工商业的三大改造和对出租私有房屋的社会主义改造，逐步使城市土地基本国有化。"三大改造"和"私房改造"不仅使我国城市国有土地从数量上转化为绝对优势，而且使人们的社会观念发生了历史性的转变。"聚财购地，添置房产"已不再是广大市民追逐奋斗的目标，以房产或地产谋取收益的活动也逐渐收敛匿迹。
和农村的社会主义改造建立了农村土地集体所有的公有制一样，城市的社会主义改造建立了城市土地国有的公有制，也在某种意义上，市民的生老病死、衣食住行从由自己"包"下来变为让国家"包"下来，粮、棉、肉、油短缺就发粮票、布票、肉票、油票调节，城市居民小时后免费接受义务教育，长大后只要符合条件就由国家分配工作。可见，当时的城乡差别、工农差别比现在大得多。
后来，城市工作岗位少，年轻人多，怎么办？动员城市知识青年"上山下乡"，到农村这个广阔天地"接受贫下中农的再教育"。城里人从具有社会主义性质的城市到具有半社会主义性质的农村，所以又叫"下放"，这一特例，证明了以"包"下来为特征的公有制在当时的生产力条件下并不是可持续发展的公有制实现形式。
城市土地国有化从1966年文革开始，到1982年《宪法》正式宣布"城市的土地属于国家所有"，经历了事实完成和法律固定两个阶段。1967年11月4日《国家房管局、财政部、税务总局答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》中曾明确指出："对土地国有化问题，中央在1956年已有原则指示，到十年后的今天提出要把土地收归国有不是太早而是太晚了。
"关于城市土地国有化具体过程中的是是非非，就像英国君主立宪制的是是非非一样，是历史的遗产，至少现在完全没有再纠缠的必要。改革开放后，特别是住房制度改革后，随着土地私有制在我国退出历史舞台后久违的"聚财购地，添置房产"现象又开始成为中国人的奋斗目标，由于财产的多元化和土地的不可买卖而改成了"聚财购房，添置资产"，房产成了大多数中国人首选的优良资产，这得归功于城市国有土地的生产经营权、使用权等适应经济发展需要的一些权种和所有权的分离，使地权的内容不断丰富、完整。
1988年七届人大在通过的《宪法》修正案中确定了"土地使用权可以依法转让"的制度，改变土地无偿无限期使用为有偿有限期使用，并逐步建立土地使用权交易市场，运用市场机制，促进土地的合理配置和充分、合理、有效的利用。1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确提出了土地使用权可以"出让、转让、出租、抵押"。该条例在第三条规定了境内外依规定取得土地使用权的人可以进行土地开发、利用、经营。这里的"开发权"、"经营权"的提出，又突破了使用和流通领域，进入了土地的生产领域。
至此，土地的完整经济属性首次以法律形式表现出来，尽管诸多权种的提法还缺乏明确的界定，各权种的权能还有待进一步做出具体规范，但和农村集体土地不同的是，城市国有土地的"产权清晰"已形成社会共识，城市国有土地的制度红利有目共睹，所以，老百姓叫城市商品房为"大产权房"，有钱时敢于大胆添置并乐此不疲。
中国内地城市土地国有化的历程并不漫长，虽然磕磕碰碰是难免的，但并没有出现过惊涛骇浪，而且在发展过程中不断完善，不仅国家在土地增值时享受到了制度红利，大多数城市市民和在城里购房的农村人也在土地增值时享受到了制度红利，显然，改革开放后的城市土地国有制并非如反对者形容的那么可怕，更不是什么"洪水猛兽"，为农村集体土地的深化改革提供了一个选项。
私有制是人类社会的必经阶段。它不是万能的，但也不是万恶的。私有制是人类生产力发展初级阶段的产物，在相当长的历史阶段内，它不仅是促进生产力发展的因素，但同时也是束缚生产力和阻碍生产力发展的因素。历史上让人匪夷所思的是生产力水平的提高，往往得益于摧残生产力的战争，交战各方为了在资源角逐中取胜，必须改进武器，战后马放南山、刀枪入库，战斗力就变成了生产力，这就是人类社会从石器时代进入青铜器时代，又由青铜器时代进入铁器时代的主要动力。
资本主义私有制在解放生产力、发展生产力上的巨大作用远远超过同是私有制的奴隶社会和封建社会，土地私有制在其中所起的作用也是微乎其微的，甚至对以生产的社会化为特征的资本主义社会生产力的发展还有点碍手碍脚，否则，老牌资本主义英国也不会发生"羊吃人"的"圈地运动"了。
因此，资本主义国家的土地私有制，它的合法性是历史形成的，是任何一个执政党无法选择的执政基础，是不可以变为公有制的，而不是因为土地私有制比公有制优越。当然，中国现阶段的土地公有制，是中国共产党通过新民主主义革命夺取政权后，用社会主义改造的手段形成的，是以马克思主义为指导思想的中国共产党的必然选择，当然也是中国共产党的执政基础。
公平正义、共同富裕的"大同世界"，是人类社会几千年来一代又一代志士仁人为之不懈奋斗的目标，多少人抛头颅、洒热血也在所不惜，这也是人民群众向往的美好生活。就象科学家追求绝对零度和光速一样，虽永无止境但永不停步，由此带来的累累硕果惠及人类；马克思预言的共产主义社会，似乎遥不可及，但人类对美好生活的追求，也一样虽永无止境但永不停步，在不断接近理想社会的同时，生活的福祉也不断惠及人类自己。
例如，社会保障体系在性质上更接近于社会主义，是过去毛泽东等共和国开创者孜孜以求的将社会成员的生老病死在一定水平上"包"下来的社会愿景；股市实质上是生产资料社会占有的一种实现形式，也是社会主义的东西，是以社会化大生产为特征的资本主义发展到一定程度的必然产物，如今形如赌场的股市，是由资本的逐利性和贪婪性造成的资本市场的异化，在未来股市的漫长历史中这仅仅是过渡阶段，是社会主义"黎明前的黑暗"。土地和空气、阳光、水等资源一样，资源共享是人类赖以生存和发展的必要条件，社会占有即公有制，对人类利大于弊。
二、维持现状或私有化或国有化的利弊比较
农村集体土地制度改革必须坚持"土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损"三条底线，这是中央定的三条"高压线"，触碰这三条"高压线"的任何一条，这样的改革都不是"帕累托改进"，因为总有人受损，不是农民就是国家。
十八大报告指出，要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。这清楚的表明，在征地这一各方利益的搏弈中，天平的砝码必须向农民（弱势方）倾斜。怎样才能保证农民的合法权益不受侵犯？就必须改革现行的征地制度。
但改革开放三十多年来，国家的"两块地"，一块是城市国有土地，在使用权的转移过程中，是比较平稳、较少争议的，而另一块农村集体土地，却是问题不少、争议不断的？显然，主要原因是城市土地的所有权是清晰的，任何人侵犯这个所有权是要付出代价的，无论这个人地位多高、权力多大；而农村土地的所有权名义上是清晰的实际上却是模糊的，村长个人、村委会若干人都敢侵犯，只要不发生群体性事件，他们就可能以极小的代价换来极大的利益，他们的胆量就来自法律赋予他们对这块地的话语权，因为他们是既拥有土地所有权又拥有土地处置权的特殊群体，侵犯集体其他成员的利益只是举手之劳。
因此，任何一次或大或小的农地制度改革，都不可避免地要涉及到相关法律法规的修订。故只有在法律上只要不断完善而无须朝令夕改的农地制度改革，才是真正意义上的"帕累托改进"。尽管农村集体土地制度的缺陷早已形成社会共识，但在比较各种改革方案的优劣时，仍有充当参照物的必要。
一是土地的产权归属难以清晰界定。离开了清楚界定并得到良好执行的产权制度，人们必定争相攫取稀缺的经济资源和机会（"巴泽尔困境"），因此，土地所有权和处置权"主体缺位"和"主体越位"的现象不可避免，挑战"农民利益不受损"这条底线的现象司空见惯，农村滋生"小官大贪"的土壤不易铲除；
二是农地的"两极分化"将随着城镇化的发展而蔓延，土地荒废和闲置、耕地不断流失等挑战"耕地红线不突破"这一底线的风险可能增大，农村各类人群要求参与合理分配和主张权利平等的呼声越来越高，社会矛盾随时可能激化；
三是农村土地和城市土地的双轨制，无法克服法律中征地体制的二律背反问题，同一国土上的两套法律体系，增大了杜绝土地腐败的难度；四是农民的财产权受集体土地的法律限制，不能在流转中获得最大的收益。
通俗地说，农村土地所有问题的根源有二，一是集体财产如何分配？而这个问题又一直是人类社会的难题，不要说几百人、上千人的村集体，就是兄弟两个分家，"集体家产"的合理分配也是一件颇伤脑筋的事，也需要找一个既有权威（长辈）、又公正（无利益瓜葛）的人如娘舅来主持。第二个就是集体财产分配到户后如何流转？如农民的房产只能在集体成员之间交易。如果城市的房产只能在本居委会或本街道内部交易，试问房价还有多少上升的空间呢？由于第一个问题涉及到所有制（底线），第二个问题涉及到农民失地后无法生存怎么办（底线），因此，农地改革就成了改革的"深水区"，迟迟不能破解。
我国土地制度实行双规制，对城市"国有土地"和农村"集体土地"实行不同的政策管理。对"国有土地"相对放开，买卖、转让、交易相对自由；对"集体土地"则从严管理，禁止买卖，有限制的流转，顶层设计当然有其全方位、深层次的考虑！
厉以宁教授认为，中国农村的改革现在主要是农村土地的确权，过去很多年很多人提出农业要再合作化，在土地没有确权的情况下，合作化是假的，不是真的。农民不安心啊，只有在土地确权以后情况就不一样了。农业问题专家陈锡文认为，中国"土地人均只有一亩三分八，小私有是非常快就会分化的，很小的私有制规模，这点土地只能维护温饱，刚过温饱，所以不能有任何风险，遭遇一点风险就得卖地卖房子。一旦农民无家可归，流离失所，只有两种选择，一种选择就是政府你必须管，第二种选择就是农民把地卖掉了，那就进城了。进城就两种办法，要不政府管起来，要不他自己有就业，有好的机会，否则这个社会就毁了，就是贫民窟，大城市的贫民窟就一定会造成非常大的社会问题。"每年的春运，就是浩浩荡荡的农民工从城市回农村过年，又从农村回城市务工。一旦遇上2008年类似的金融危机，浩浩荡荡的农民工因农地流转回不去了，全呆在城市了，这个后果确实让人不寒而栗。
前车之覆，后车之鉴。长达几个世纪的圈地运动构成了英国原始积累全部过程的基础，英国在圈地运动中跨入了资本主义时代。列宁认为："原始积累就是强使劳动者同生产资料分离，把农民从土地上赶走，霸占村社土地，实行殖民制度、国债制度、保护关税制度等等。原始积累在一极造成自由的无产者，在另一极造成货币所有者即资本家。"
可见，土地私有制并不能避免"羊吃人"的圈地运动。
华生教授曾诘问："如果土地私有和自由流转就可以解决农民进城落户问题，世界上土地私有的发展中国家还会有那么多贫民窟吗？"因此，土地要确权但不能私有，土地要流转但不能产生"贫民窟"，这就是农地改革的基本方向。
对土地私有制的崇拜者来说，了解一下发达资本主义国家的土地制度似乎很有必要。英国、英联邦国家和地区的土地虽然在法律上都属于英王（国家）所有，但拥有永久业权的土地持有人实际上就是该土地的拥有者。因此，英国是一个土地私有制国家。在英国土地权利受法律保护且可以自由交易，然而，土地所有者并不能随意对土地进行开发，1947年英国《城乡规划法》规定一切土地的发展权，即变更土地用途的权利归国家所有，完成了"土地发展权国有化"。
美国土地流转过程中，通常都是土地使用权、经营权的有偿转让，一般不涉及土地的所有权。法国还通过一些法律上的规定来保护土地，促进土地的流转。如私有农地一定要用于农业、不准弃耕、劣耕和在耕地上搞建筑；土地转让不准分割，只准整体继承或出让；设置土地事务所和土地银行等相关机构促进土地的有效管理和流转。
日本与中国在农业生产组织结构方面有许多相似之处。如分散经营、规模狭小、人多地少，等等。日本实行的是小农私有制，许多农民不愿意彻底放弃土地和农业。土地对于他们来说，不仅仅是生产资料，更是一种资产，这是造成日本土地流转缓慢局面的主要原因。我国在农地流转的顶层设计中，这也是一个不容忽视的因素。在日本农地流转制度的发展过程中，政府通过行政、立法等手段，培育了良好的农地流转的政策和法制环境，也为农地流转创造了良好的市场氛围，另外，农民合作组织的产生和发展也发挥了其作为农地流转市场中介的作用。这里，绝无丝毫赞美土地私有制的意思，而是为了更充分地证明我国农地国有化的可行性。
华生教授认为"问题是农地入市，暴涨的只是城郊的土地，而广大农村地区的土地就是不值钱的。……而我们进城打工，迁徙到城市的农民工群体大多数都是来自中西部农村地区，他们老家的土地是廉价的，永远都不值钱。"他也提出了"城镇化转型必须从土地制度入手"的改革思路。但他在回答："当前城镇化的症结在于农村人口可以自由流动，但土地却不可自由流动，因而出现了农地入市、集体土地自由流转等建议，从而让农民原先占用的乡村土地和他们需要落户的城市非农土地完成一个转化，以此降低农民的进城成本"时认为"关于这种思路，最低端的建议就是土地私有化。"如果农地改革，既包含了土地私有化的各种长处，又避免了土地私有化可能产生的危害，最高端的选项就是土地国有化。
国外的产权形式主要分为两种：一种是永久业权，另一种为租借权。英国"普天之下，莫非王土"，土地所有权属于英王（国家），但土地持有者拥有的使用权等是永久业权，流转后转移的也是永久业权，因此，英国是土地私有制的国家；中国农村土地国有化后"普天之下，莫非国土"，流转前农民拥有的土地（耕地、建设用地、宅基地）是国家划拨的，使用权也是永久业权，可继承、可流转、可交易，但交易流转后，使用权就不再是永久业权，而是有法定年限的业权，土地增值的收益不是持有者独享，而是全民共享，因此，中国是土地公有制的国家，这就是中英土地的本质区别。
改革开放前，城市居民"居者有其屋"是建立在极低水平上的，三代同堂蜗居在十几平方的陋室里是普遍现象；改革开放特别是住房制度改革后，通过公房改革、经济适用房等等政策，城市居民"居者有其屋"的水平不断提高，不同程度享受到了城市土地国有的制度红利，居民住宅"国有划拨"的土地性质，并不妨碍国家划拨的城市住宅成为事实上的永久业权，中国城市土地独特的所有权和使用权分离的特色，吸纳了土地私有制的几乎一切长处。
土地"国有划拨"性质的住宅买卖后，必须交纳一定的土地出让金，买方拥有的使用年限一般为70年，这和划拨的无偿、无限期使用是不同的，这也是区别土地私有制的不同之处，但这恰恰是具有中国特色土地制度的优越性所在，让土地制度的一部分红利惠及全民，是符合"共同富裕"的理念的。周其仁教授认为"城市居民拥有的清晰的土地使用权与合法的流转权，能有效地帮助他们分享城市化人口积聚带来的土地收益增值。"农村土地国有化后，农村住宅的价值将会逐步体现，城乡住宅的差距也会逐渐减少。
水往低处流，地分三六九。现在的土地等级，一般不是按土地的肥沃程度划分的（产粮区除外），而是按土地所处的位置即地段划分的。房地产开发商的理念永远是地段、地段、还是地段。上等地是经济发达的北、上、广、深等大城市郊区的土地，是开发商眼中的"金山"；中等地是经济发展较快的中小城市郊区的土地，是开发商眼中的"银山"；下等地是经济欠发达或远离城市的中国绝大多数农村土地，是开发商眼中的"垃圾"。
多年来这种理念也早已深深嵌入农民的脑中，主张农地私有化的人当然深谙这一国情，突破耕地红线自然是首当其冲的任务，并且特意将耕地红线和农民利益不受损这两条改革底线对立起来，以突出"为民请命"的形象。试问，即使不考虑国家的粮食安全问题，大城市郊区三千万一幢的别墅"搬到"偏远乡村只值三十万，这究竟能给生活在穷乡僻壤的农民带来多大的长远利益呢？
实行家庭联产承包责任制是1949年以后中国土地制度的第三次大变革。1986年，全国人大通过的《民法通则》确认了农民的土地承包经营权，1993年，中共中央指出："在原来的耕地承包期到期之后，再延长三十年"。农村集体经济组织和村委会等作为农村集体土地的发包方，将集体土地授予村民经营（被称作中国农村的第二轮土地承包），2008年的十七届三中全会，又将原来的土地承包经营权长期不变，调整为"长久不变"。农村土地国有化将是中国土地制度的第四次大变革，不仅农民的土地承包经营权由"长久不变"升格为国有划拨的"耕地"的永久业权，而且农民的"宅基地"使用权也同时升格为国有划拨的永久业权，农村建设用地升格为国有划拨的"建设用地"后，农民事实上成了拥有这块地"永久业权"的共同权利人。这样，"归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅"的土地制度水到渠成，农民的财产权实至名归，无论是独资、合资还是转让、托管，完全按农民自己的意愿处置，农民成了社会主义市场经济的独立主体，可以无障碍地融入城乡经济一体化。
农村土地国有化不是与中央唱反调，因为没有改变土地的公有制性质；也不是唱高调，因为土地由半社会主义性质的集体所有变为社会主义的国家所有，是符合现在中国国情的。过去由合作社变为人民公社，就是不符合当时国情的高调，1958年中共中央关于在农村建立人民公社的决议中明确表示，人民公社带有全民所有制成分，并且这种成分"将在不断发展中继续增长，逐渐代替集体所有制"，而当时的国情是实行计划经济，农民的"三块地"必须将农民的生老病死、衣食住行统统"包"下来，在这一框架下，生产队的经营模式就已举步维艰，扩大到人民公社当然是寸步难行了。现在的国情是实行市场经济，农民的生老病死、衣食住行并不仅仅维系在农村"三块地"上，非农收入超过农业收入的农民家庭越来越多（国家主要产粮区除外），社会保障体系正逐渐覆盖农村，在这样的国情下，农村土地国有化不仅可行，而且势在必行。
三、五点难题
党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党即"四个全面"的战略布局。小康社会、深化改革、依法治国、从严治党的出发点和落脚点都在农村，农村的"四个全面"实现之时，就是全国的"四个全面"实现之日。立足农村实际、总结农村经验、针对农村难题，不难发现诸多"三农"问题的深层次原因和农村现行土地制度存在扯不断理还乱的关系，如果顺利完成农村土地国有化，就能为解决"三农"问题化难为易提供制度保证。
难题一：小官大贪，农村"苍蝇"屡拍不绝的问题。
如果实行土地国有，就使土地所有权由"集体经济组织"转移到国家，使得村集体不再具备土地所有权人的性质，为彻底解决普遍存在的乡村治理结构紊乱和村集体权责失衡问题找到了治本的办法。
十四届三中全会把现代企业制度的基本特征概括为"产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学"十六个字，而现在的农村集体经济组织的主要问题恰恰是"产权不清，混水摸鱼；权责模糊，唯利是图；政经不分，权力寻租；管理混乱，社会无序。"如果农村"三块地"国有化，和城市土地一样所有权和使用权等其他权利分离，就为在农村建立"产权清晰，水清无鱼；权责明确，各司其职；政经分开，公平正义；管理科学，社会有序"的现代农村基层组织、形成城乡一体化的社会主义市场经济体系打破了制度壁垒。产权清晰，水至清则无鱼；产权不清，才能混水摸鱼。农村的产权清晰了，村委会选举中，怀揣"当官不发财，请我也不来"不良动机参选的动力小了，"人民的好村官"当选的机会就大了，当选村官后，以公权力谋私的空间减小了，为人民服务的空间就增大了，农村实现"四个全面"才能迈出化难为易的第一步。
难题二："小产权房"问题。
"小产权房"是现行农村土地制度衍生的一大难题，存量不易处置，增量不易杜绝，只要不占用耕地，就没有突破中央定的"三条底线"，游移在违法和不违法的特殊空间，不是"法不责众"，而是众对法无所适从，主要根源也在农村集体土地的"产权不清"，这一问题化难为易的最佳途径就是农地国有化。
农地国有化后，只要不存在安全隐患，"小产权房"的存量就按城市划拨性质的住宅处置，交易时买方要交法定的国有土地出让金，才能成为土地使用权70年"大产权房"，作为买方的"违法"成本；依法追究"小产权房""始作俑者"即相关村干部的经济、法律责任，作为卖方的"违法"成本。农地国有化后，"小产权房"的增量还有产生的可能吗？已经买卖的农民住宅问题在农村宅基地国有后即可迎刃而解。
难题三：农村人才"只出不进"，外来人口不能落户，经济社会结构优化存在制度上的壁垒。
古代官员的"告老还乡"、外来人口可以异地落户等制度有利于形成农村从人才资源流出到人才资源流入的良性循环，对带动农村经济、文化的交流和发展也会起到一定的作用。
而在城镇化加快推进，城乡差距不断扩大的今天，让退休干部回家乡过日子，已经没有了所需的物质基础和社会基础，没有祖屋的无乡可回，有祖屋的因无法得到可以耕作的土地，无法过上"既耕亦已种，时还读我书"、"欢言酌春酒，摘我园中蔬"（陶渊明）般的晚年生活而有乡不回；外来人口无法在异地农村买房，就无法落户扎根，这些都导致农村社会结构无法从根本上改善，难以有效抑制农村宗法势力的日益强大，增加了农村实现"四个全面"的难度。
宗法势力的存在不利于法治社会的建设，法治社会的最大特点是在法律和人情发生冲突时，社会不会以牺牲法律原则为代价，当事人敬畏法律，习惯于有事找律师，公开解决冲突；宗法社会的最大特点是在法律和人情发生冲突时，社会往往会以牺牲法律原则为代价，当事人敬畏特权，习惯于有事找关系，暗中摆平冲突。宗法势力的存在不利于公民社会的建设，宗法势力在祖宗和祖国的认同感上，祖宗强于祖国；在人治和法治的效力上，人治大于法治；在任人唯亲和任人唯贤的作风上，任人唯亲重于任人唯贤；在公共事务管理的效率上，任命制高于选举制。寻根溯源，农村基层民主选举的许多问题也皆出于此。宗法势力之所以能将群众组织起来的根本原因在于能够获得利益。在经济总量一定的利益分配中，总体力量强大的群体往往可以获得更多的利益份额。
因此，农村宗法社会结构也只有随着自然经济结构的瓦解才能最终瓦解，对此，农地的国有化就能起到釜底抽薪的作用。联合国《公民权利和政治权利国际公约》规定了公民有迁徙和选择住所的自由，人口自由迁徙，不仅减少了血缘、亲缘、地缘上的"近亲繁殖"，而且减少了文化、思想、观念上的"近亲繁殖"，是实现社会现代化的必由之路，现行的农地制度是人口自由迁徙的最大障碍。人们现在只关注外来人口在大城市落户难，无法实现权利平等，殊不知外来人口在农村落户更难，更无法实现权利平等。废除"农业户口"与"非农业户口"的界限，消除依附在户籍关系上的特定的社会经济利益，最大限度地削弱户籍制度的限制性功能，最终形成中国公民在境内享有同等待遇的统一户口管理制度，这样的户籍管理制度改革任重道远，农地国有化是不可或缺的关键一步。
难题四：农村土地抛荒、肆意侵占耕地等现象，在农地国有化后，虽然不会消失，但会普遍减少。
现在的农村土地抛荒，一种是已包到户的耕地，由于种粮投入大（各类生产资料的成本和人工），收入少，不如外出打工合算，当然耕地也不易转租；另一种本身就是荒山劣地，改良土壤更似"肉包子打狗"，谈何积极性？因此，农地抛荒，荒的不是所有权，而是使用权。而在城市郊区，农地抛荒就是一种变相的囤地，权利人目的是坐等征地时升值。因此，囤地实质上囤的不是所有权而是使用权，这和城市开发商囤地一样，囤的不是国有土地的所有权而是使用权，目的是为了在土地使用权大幅增值时转让以赚取差价。和土地私有制的资本主义国家一样，农地国有化后，也应该以更严厉的法规制止囤地，甚至可以收回划拨土地的使用权，在土地市场出让、出租给需要者。肆意侵占耕地往往是为了改变土地性质，如违法建筑，就是将耕地擅自改变为建设用地，这在土地集体所有制下是屡禁不止的，但在土地国有化后，这种现象将会从根本上得到扭转。
难题五：激烈的土地兼并和可怕的"贫民窟"现象，这是农地制度改革顶层设计最关注的问题之一。
有人说，农地国有化，是中国特色的"私有制"，和土地私有化一样可能造成激烈的土地兼并，农民变卖良田，可能成为城市流民，出现"贫民窟"，会导致大量的有钱人进入农村收购耕地、宅基地，农村将成为城市富人的乐园。如果不是政府支持，在中国发生"圈地运动"式的激烈的土地兼并可能性极小，正因为人多地少，农民对土地历来是十分珍惜的，无论是耕地还是宅基地，变卖的人总是极少数。如果发生天灾人祸，让农民流离失所并非负责任的政府所为，这一点我们应该有充分的制度自信；如果农民在城市发展顺利，变卖农村资产到城市生活或者如果农民在外地农村事业有成，变卖农村资产到外地农村安家，这不都是政府乐见其成的吗？城市不是貔貅，总不能只进不出；农村不是煤窑，总不能只出不进。
农地国有化能让城乡部分有需求的人流动起来，让资源在市场经济条件下优化配置，为万众创业、大众创新提供制度优势，政府何乐不为？大城市的农村郊区，寸土寸金，多数农民舍不得"卖"；中小城市的农村郊区，寸土寸银，多数农民也舍不得"卖"，这些地区农地的国有化，土地增值潜力无限，试问谁有能力、谁有胆量、谁有机会进行"土地兼并"？远离城市的农村土地，"三块地"哪一块也不值钱，如果能够吸引城市有钱人来"收购"耕地、宅基地，让耕地不荒芜，让宅基地变值钱，让建设用地按规划发展起来，这是求之不得、各方共赢的理想境界，当然，让城市富人在农村侵占耕地、建立泰国、印度等土地私有制国家常见的大型私人庄园，这在农村土地国有化后绝无可能！
因此，在农地国有化后，城市的"贫民窟"不仅不会大量涌现，相反，随着社会的日益老龄化，老年人流向宜居的农村、年轻人流向宜居的城市，有效缓解遍布城乡的各种社会压力，才能让社会活力竞相喷发出来！闫刚平同志在担任山西交城县县长时在《农村集体土地国有化是完善我国土地制度的必然选择》一文中写道："调整农村土地集体所有制为国家所有制有利于促进农村土地的市场化、商品化；有利于实现农村剩余劳动力的自由、有效转移；有利于国内外资本向农村的投入；有利于土地资源的科学利用和我国工业化与城市化的发展。农村土地国有化不是对农民利益的剥夺，而是农民、国家和集体的共赢。"毕竟是国家"三农"一线的亲历者，在长期的农村工作实践中才能得出如此真知灼见。
马克思和恩格斯提出的什么是社会主义、怎样建立社会主义这一跨时代命题，是与时俱进的，不同的时代有不同的解答，任何解答都有其局限性，生搬硬套是不科学的，全盘否定也是不科学的。就像牛顿经典力学和爱因斯坦的广义相对论以及玻尔的量子力学，是既充满争议又不断完善的科学体系，从列宁、斯大林、毛泽东到邓小平等社会主义实践者，在不同的时代，从不同的角度破解了一个又一个什么是社会主义、怎样建设社会主义的难题，各自取得了举世瞩目的成就，当然也可能留下了无法弥补的失误，也形成了一个既充满争议又不断完善的社会主义体系，在这个问题上，赫鲁晓夫开了全盘否定的历史先河，戈尔巴乔夫在破解什么是社会主义、怎样建设社会主义这个难题时，在理论和实践上深深陷入泥沼而无力自拔，不得不宣布无解，走上了改旗易帜的不归路。赫鲁晓夫和戈尔巴乔夫遗憾地留下了破解社会主义难题的败笔。在破解什么是社会主义、怎样建设社会主义的难题上，邓小平不愧是个解题高手，将公有制的长处和私有制的长处巧妙地揉合在一起，将资本主义的优越性和社会主义的优越性巧妙的共同纳入中国特色社会主义体系，不断地摸着石头过了一条又一条深深的河，农地国有化正是这一特色的延续。
