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基层部门办事效率低下的劳动供给原因

此前,《东方早报·上海经济评论》刊登了钟辉勇老师的文章《基层行政部门为何效率低下》,作者从程序和责任两个方面进行了阐述,认为“一般来说,基层行政部门的低效率主要来自两个部分:一个是部门内部程序的繁琐,另一个是部门之间协调的困难”。受作者启发,笔者着重从公务人员(包括公务员、职员、雇员、聘员等实际从事政府工作的人员)劳动供给,也就是工作卖力程度的角度谈几点看法,算是对这个问题的补充。

问题一:政府部门没有持久、有效的外部压力

第一个问题就是政府部门没有持久、有效的外部压力,公务人员在这种情况下没有足够的压力去尽职尽责尽快地完成工作。政府是独一无二的,政府审批是“只此一家别无分店”,审批者是没有竞争压力的。

恰如杨宇立所言:“一般来说,政府工作人员有意掩盖问题的动机总是强于宣传成就的动机。”(杨宇立:《政府太累》,当代中国出版社2004年版,第11页)在这种情况下,尽管政府内部有威力巨大的纪检监察队伍,除了接受举报还不时地进行明察暗访,但往往限于内部使用,多数是会议使用,没有对外公开或者选择性、保护性地公开一点,对责任人起到的威慑作用相当有限。

由于不少基层政府工作人员之间的亲缘、血缘、地缘关系比较紧密,大部分人处于差序格局中的近圆心层,行政处分的板子往往高高举起、轻轻放下,最后不了了之。如此情况下,群众投诉多数被“和谐”,工作人员的外在压力很小。

地方人大、司法体系等横向问责机制局限性大,功能发挥主要取决于地方党委一把手个人取向。以“下管一级”的人事权为核心的纵向问责机制尽管能够约束地方政府职能,但由于信息不对称等因素造成了问责不足。

张五常等经济学家将“县际竞争”视为中国经济增长的重要动力,并认为“从性质与活力这两方面看,中国的地区竞争自成一家,天下独有”;“以一个天然资源相对贫乏的国家而言,中国的经济制度是人类历史上对经济增长最有效的制度”。(张五常:《中国的经济制度》,中信出版社2009年版,第143、165页)这种县际竞争确实带来了高效率,在招商引资工作中出现了一批“白加黑”、“五加二”的奋斗型官员,而且经常开会到深夜,有人称之为“夜总会”,一片热火朝天,张五常观察到1992年之前中国“南部只需几天甚至几个小时可以获得私营的商业牌照”(同上书147页)。当然,这其中也可能存在利益输送因素,即官员的“灰色收入”,不少学者进行过分析。还有一个问题就是,在“招商至上”的理念下,也可能出现监管失职等问题,“昆山模式”就是一个案例。昆山在软环境的建设上,政策环境是“老板怎么顺心怎么办”;法治环境是“老板怎么安心怎么办”;服务环境是“老板怎么开心怎么办”;人文环境是“老板怎么舒心怎么办”。(《新京报》2014年8月4日社论《昆山模式的阿喀琉斯之踵》)

但是,张五常等人观察到的只是特殊现象——经济工作,并不是政府工作的常态。县级政府热衷招商引资,并给与即将入驻本地企业的“绿色通道”、“热情服务”、“特事特办”、“直通车”。因为招商引资几乎是地方党政一把手的“第一要务”,政府督察部门眼睛盯着的就是投资商的项目,各单位领导最重视的也是那些事项,办起来自然很快,甚至不合规定的事情都可以根据领导批示或者会议纪要来办。直到今天,一次性告知办事人所有事项也没有全部实现,造成办事人员跑断肠。

对于不在上述优待范围内的普通事务,工作人员则必须“认真审核”做到“严格执法”。尽管时间过去了多年,多数人对基层政府服务的感受是那几句老话:门难进、脸难看、事难办,尽管办事人员外貌未必难看,但展示给办事人的“界面”不够友好。笔者曾在1993年拿着白条到乡政府农机站,询问上级政府给农民承诺的“爱国粮”奖励化肥什么时候可以领取,看到几个喝得满脸通红的工作人员,答复我的是一句话:“还没有到呢,等着吧”。

在自媒体时代,尽管人人都有了当记者的权力,但这种权力的实施能力因人而异,过半的人并没有让自己成为现场“无冕之王”,因为他实施这项活动是有难度的——因为不掌握技术、鼓动能力不足、影响力小等原因,促使当事人更愿意找关系办事情。事实上,不少职业记者去政府办事也是寻找内部关系,而不是监督政府部门。

或许上级知道监督不足、监督不力的问题,所以在我国的党政机关等财政供养单位经常会开展思想教育活动,目的就是给工作人员一定的思想压力,促使其反思工作中的不足,激励其增加有效劳动供给。

问题二:公务人员没有持久、有效的内在动力

第二个问题是公务人员没有持久、有效的内在动力,公务人员在这种情况下没有足够的动力去尽职尽责尽快地完成审批工作。当前的一个表现是,公务员基本没有树立起以服务对象为顾客的理念,人们走进商场酒店和走进政府部门的感受迥异。胡汝银博士(1992)曾深刻分析了传统集权体制企业中个人劳动供给行为,这里的分析也受到他的启发,只是对象不同。

这里必须要考察公务员所在机关的生态。在具体审批岗位一线工作的人员多数比较年青,普遍是35岁或者30岁以下。得出这个年龄界限的依据这主要来自于日常观察,在多个地方的办事窗口的一线工作人员在30岁以下,但也不是刚刚走出校门的学生,因为他们要接受训练后才能胜任窗口服务和审批工作,毕竟这有一定的技术难度和责任风险。这个年龄段正是谋求晋升的时期,他们的工作积极性是最高的,随着年龄增长,劳动供给的积极性处在下滑曲线上。

在公务人员队伍中,45岁以上的由于年龄偏大,精力不殆,从事具体细致的工作已经很难发挥其优势,多数不在一线审批岗位上,在后台指点年轻人倒是不错的安排。从有效劳动供给的角度看,45岁以上且不在领导岗位上的工作人员往往“叫不动”、“使不得”,但由于潜规则的存在,他们依旧在岗或者半在岗,工资待遇不受影响,至于实际的劳动付出,大约不及年轻人的五分之一,甚至十分之一,有的干脆就是喝茶、上网、玩手机。

当下的年轻人,特别是在外地谋生的青年一代面临着经济、情感等多重难题,看到老同志的“示范效应”,他们的积极性可想而知。公务人员实施的僵化工资制度不能对人产生正向激励,社会上已经有不少批评。

我国经常开展一些岗位激励,如各层级的五四青年奖章、三八红旗手等个人或者集体荣誉,用于激励青年人干事。但是这种激励的分配不是,也做不到真实地根据工作努力进行,而是根据单位级别、隶属关系等,一部分人因为评不上而气愤甚至郁闷。但是,就目前来看,这种激励正面作用大于负面。

问题三:政府工作没有透明化的流程

第三个问题是政府工作没有透明化的流程,外部人很难掌握一项审批事项进度如何,减轻了公务人员的压力。

政府部门工作流程大部分是隐性运作,随意性较强,人为因素大。甚至不少单位办事是没有规范流程的,一些画在纸上、贴在墙上的流程图多数是为了好看、应付检查、媒体宣传,真正的流程掌握在内部人手中。比如,一项申请递交到办事机关,既可以按照内部工作流程逐级审批,也可以先由领导决定后再走程序——萝卜招聘就是如此,属于玩弄程序。近年来,广东省政府筹建网上办事大厅,一些事项可以进行进度查询,比如出入境证件,这使得办事比较规范,因为有了实时的外部监督。

问题四:政府办事程序和审批材料的要求更改公布不及时

第四个问题是政府办事程序和审批材料的要求往往会更改,但政府部门没有及时公布,增加了办事人员的难度,减轻了公务人员的压力。

土政策往往比法律还管用,正所谓“县官”不如“县管”。在一些地方,为了完成某项检查工作,就可以根据地方领导的指示、会议纪要暂停一项审批,更改对审批提交材料的要求。这些消息往往没有通过网站、报纸、微博等及时对外公布,办事人员到了现场才知道自己白跑一趟,一些被曝光的僵尸政府网站可以从侧面说明这一点。企业只能耐心等待,不时打听消息。关于暂停,往往没有时间限制,完全看地方政府自己确定。这种不确定既可能增加对公务人员的激励,也可能降低对公务人员的激励,主要看这种变动是减轻了工作负担和责任,还是与之相反。

这种经常变动的审批规则,会给代理办证机构很好的市场机会。因为中介是专业办理证件的,他们消息灵通,熟悉流程,甚至可以享受“热情服务”。

问题五:公务人员素质不足

第五个问题是公务人员素质不足也在一定程度上降低了办事效率,现代化的审批手段不能发挥应有作用。

一些地方推行无纸化审批、网上审批,但一些公务人员不会使用,收到申请后先打印出来讨论、报批后再进行网上操作,如此一来,先进的系统也不能发挥出高效的作用。公民能够接触到的政府是基层政府,基层工作人员的形象代表了政府的形象,看到基层办事效率低下,人们往往斥之素质低下,基层政府公务人员素质与无纸化办公、“不休息的政府”等要求有一段距离,这在不同地方差距很大,不可一概而论。只是需要说明的是,高一级的政府工作人员未必素质高,一些领导办公桌摆着高级电脑、打印机,基本是做个样子。

改进思路

根据以上五个方面的原因,笔者提出改进思路:

第一,增加监督压力。改变人性本善论的传统逻辑,重点强化公众监督和媒体监督,对于公民反映的问题要公开处理进程、处理结果。建议在党报头版、电视新闻头条进行批评,鼓励各地实施吕日周在山西长治将点名批评刊登在《长治日报》的做法。2001年3月31日,吕日周在《长治日报》发表自己的“批示”,点名批评分管教育的副市长秦来英,被称为长治舆论监督史上的一道分水岭。

第二,增加工作激励。打破工资分配大锅饭制度,可以学习香港政府公务员管理的做法,建立多层次、多元化的薪酬调查制度,形成公务员工资可升可降的良性运行机制,真正做到既能加薪,也能冻薪甚至减薪。为奖励清廉办事,可设立廉政退休金。

第三,公开办事流程。所有办事流程对外集中公布,如有调整则以微信、短信、微博、网站等方式一个工作日内对社会公布,如果涉及面较大的可直接发送手机短信息。

第四,增加政策博弈。发动社会力量参与审批标准和流程制定。目前的政府办事流程都是政府设定的,尽管有专家的参与但缺乏充分讨论,缺少政策博弈和程序公正。一项技术性较强的审批到底需要哪些硬件、多长时间,不能政府自己说了算,而是要由业内专家,结合发达市场经济国家的做法和时限来确定,在这一点上可以改进的空间很大。

第五,建立持续改进机制。美国自2007年运用卓越绩效准则对提供公共服务的政府部门开展评奖,欧盟多个成员国则从2000年开始采用基于卓越绩效准则的《欧洲通用评估框架》对政府部门开展评奖。通过国外的研究和实践证明,运用卓越绩效模式的管理理念和方法, 能够大幅提升公共组织绩效和公共服务品质。公共服务卓越绩效模式最大的特点,是强调顾客导向和结果导向,通过树立顾客满意的服务理念、明确顾客导向的评价标准、服务对象给工作打分、引入第三方机构测评工作绩效、梳理优质高效的服务流程等,明确工作目标、细化岗位职责、规范工作流程,从内外两个方面增强公务员的使命感和责任心,制度性地防范监管风险和廉政风险,促使管理和服务水平实现质的提升。

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