地方政府的全面、持续、有效的治理创新是对全面改革深化阶段实现国家治理体系和治理能力现代化新战略的能动性回应，同时也体现了通过渐进性自我改革，政府的职能和行为方式从统治型到管理型，再到善治型的演化发展的总体逻辑。地方政府治理创新的实质是对治理活动中相关利益格局、传统管理路径所进行的主动性与适应性调整，必然涉及到不同区域、不同层级的政府和政府不同部门的观念和利益。地方政府治理创新要能够顺利推开、普遍推行和持续推进，就需要建构一种有利于激发地方政府竞进、持续创新的长效实施机制来加以保障。在全面深化改革阶段，地方政府的自主性和自利性特征明显加强，地方政府治理创新自我推进行为逐渐显化，这就为地方政府治理创新自我推进机制的建构提供了条件。但潜在利益冲突、原有路径惯性和现实制度环境作用所产生的“偏利性”、“前摄性”和“盲从性”又对政府治理创新自我推进机制的建立和运行提出了挑战。因此，有必要从理论和实践两方面对地方政府治理创新自我推进机制的动力、挑战与策略进行深入分析。
过往的有关地方政府治理变革的研究，侧重点放在比较分析地方政府不同改革项目、创新手法和推广效果上，很少有人去探究在这些不同内容与形式的政府革新后面的方式、途径和机制。从我国地方政府治理创新的具体实践来看，改革开放是中国经济体制转轨，提升市场经济活力的过程，也是政府权力下放，地方政府治理创新方式、治理创新实施机制与社会经济发展实行适应性调整的过程。我国地方政府自1978年改革开放以后就打破僵化的管制型模式，积极地进行管理创新。近年来，地方政府在治理创新中设计和运用的自我推进机制的范例不胜枚举，比如：四川省遂宁市中区公推公选乡镇党委书记和乡镇长机机制、天津市南开区政府行政许可服务中心“超时默许”新机制、河南省焦作市财政局“四权分离”的财政管理新机制、广西壮族自治区南宁市的“社会应急联动系统”、浙江省义乌总工会的社会化维权模式、辽宁省沈阳市委市政府的信访工作新机制、广东省中山市社会工作委员会的流动人口积分制管理，等等。这些自我推进的治理创新实施机制不仅增强了地方政府治理体系和社会治理需求的契合度，强化了地方政府的公共服务和社会治理职能，还促使治理创新理念发生重大的变化，许多有价值的创新已在全国范围内推行，开创了地方政府治理创新路径选择与机制设计的新篇章。
研究地方政府治理创新的路径和机制与研究地方政府所开展的局部的、分散的变革项目不同，它试图概括地方政府通过自我改革，以达到完善治理体系和提升治理能力的、带有整合性、全局性的方式、途径和手段，它既是地方政府治理创新的重要组成部分，也是构建我国政府现代治理体系和能力的关键。同时，地方政府治理创新路径又总是通过实施机制来展示和实现的，一定的治理创新路径选择又总是和相应的治理创新实施机制相匹配的。区分地方政府治理创新实施机制类别的方式很多。我们可以将地方政府治理创新的动力来源和实施主体作为分类标准，把地方政府治理创新的实施机制区分为外部推动的机制，自我推进的机制两大类别。
地方政府治理创新外部推动的实施机制，主要是依靠政府自身以外的政治力量、权威和压力的敦促与规范、监督和惩罚等刚性的外部约束来推动和保障政府治理创新顺利展开的方式、途径和手段。这种治理创新的实现方式和实施机制通常是以中央政府事先的改革设计为前提的，它能够为地方政府治理创新行为提供明确的制度框架、相关的策略选择以及可能产生的效能的信息，在改变地方政府治理创新策略偏好，制约地方政府治理创新行为上可以发挥积极的引导作用，从而有利于控制地方政府治理创新的方向和过程。
地方政府治理创新实施的外部推动机制的优势虽然在中央权力相对集中的政治体制下较为明显。但是，仅仅有这种实施机制并不能完全保证地方政府治理创新目标的实现，特别不能保证已有创新的巩固与持续。因为，任何创新行为的产生和完成都必须要有内外两种力量的协同作用。事实上，随着地方政府自主性的增加和自由裁量权的扩大，地方政府治理创新实施的外部推动的机制中的一系列问题就会逐步暴露出来。比如，委托-代理关系下央地政府间信息的不对称，地方政府政策执行的阻滞，创新模式的异地不适用，以及持续创新动力的缺乏，等等。当这一系列问题逐步暴露并发生作用时，地方政府治理创新的效果就会大打折扣，治理创新的预期目标和后续的持续与完善也就难以实现。
在地方政府治理创新的实施由中央政府外部推动为主逐渐转化为以地方政府自我推进为主的背景下，地方政府治理创新的展开和实施过程的变量，如创新策略、适应性调整程度和创新实施的行为、效果等等，都会受到制度规范、地方政府理性行为和创新的社会适应性等几大因素的共同影响。首先，由于各地的资源禀赋、经济社会发展程度不同，宏观的外部改革设计既不可能预先规划出符合所有地方政府治理创新的具体而统一的模式，也不能完全预见所有可能的违规意向和投机行为。其次，地方政府作为相对独立的、理性的行为者，必然根据外部制度的激励机制来设定行为预期，选择创新策略，同时有选择的借鉴其他地方政府治理创新的经验，从而最终只能选择成本最小效益最大的治理创新方式。再次，地方政府在治理创新中对制度进行适应性调整时，由于受信息限制、利益导向和路径依赖的影响，有可能阻碍某些创新性治理理念、行为和技术的学习和推广。因此，对于地方政府治理创新实施的机制应当有全面的理解，需要关注外部强制约束和内部理性行为选择两方面的因素，单纯的依靠外部推动机制的强制约束力不能长效发挥地方政府的积极性来维持和推广治理创新，甚至会增加实施治理创新的成本，降低治理创新的实效。
随着不同区域、不同层级的地方政府治理创新需求的差异化发展，地域性、多样化的治理创新诉求倒逼着地方政府逐渐成为治理创新的能动性主体，地方政府治理创新更多地表现出自我推进的特征，自我推进将成为今后相当长时期中我国地方政府治理创新的主要实施机制。但是，一方面，由于地方政府 “有强烈动机来做出机会主义行为，最大化参与政府决策过程的人的租金”[1]，地方政府官员主动推进的治理创新的关注点常与消极的、不科学的甚至是带有片面性的政绩观念和考核方式相挂钩。另一方面，随着政府机构改革的深入和政府职能的转变、社会治理中公众和社会组织自治程度的提升，以及相当部分的公共服实行外包，这在一定程度上又缩小了地方政府的管理权限和范围。由于上述两方面的原因，不少地方政府在自我推进的治理创新中，缺乏持续动力，创新投机和创新失败的现象会不断发生。如何最大限度地降低地方政府及其官员的逐利性，主动提升政府治理创新对公众治理需求的适应性，最大限度地释放政府治理创新的红利，就成为全面深化改革阶段地方政府治理创新需要解决的难题。解决这一难题的关键在于要有意识地构建长效的治理创新的自我推进机制。
埃莉诺·D·格洛尔通过分析政府创新的不同实施模式和预测相应的不同结果后得出结论：与外部动机驱使的创新相比，由内在动机产生的创新具有较高的实施容易度。[2]他认为由内在动机驱使的创新可以有效解决自实施、自维系的治理创新驱动力和持续力缺乏的问题。
地方政府治理创新自我推进机制是地方政府基于政治承诺、政府效能感和创新价值等内在动机，在理解和遵循现代治理理论和国家治理现代化战略的基础上，通过自我限制自利行为而产生的主动推进的治理创新。在我国地方政府治理创新的进程中，地方政府、市场和社会三者的利益格局和利益关系发生了显著的变化，市场和社会公众的权利意识和利益诉求不断增强，对地方政府社会治理活动和治理环境等方面不断提出挑战。因此，迫切需要地方政府在创新中完善治理体系和提升治理能力。
但是，从对现有的地方政府治理创新过程及其效能的分析中可以知道，目前地方政府的治理创新普遍缺乏主动性和持续力，这已日益成为地方政府治理创新自我推进机制在现实运行过程中无法回避的问题。[3]在现有的制度环境下，如何克服地方政府的逐利性，消极被动性、行为的短期性，以支撑地方政府主动的、持续的自我改革和创新?巴泽尔(Barzel Y.)的研究具有启发意义。他对个人产权变革中自我实施机制的动力问题做过深入的分析。巴泽尔认为维系这种自我实施机制应当是多种力量的有机合成， “任何个人权利的实施取决于三个方面：一是个人保护产权的努力，二是他人企图染指的努力，三是第三方保护该项权利的努力”。[4]
当然，个人产权方面的治理创新与地方政府的治理创新是有根本区别的。地方政府作为相对独立的公共利益主体，受官僚体制独占性和保守文化的影响，在某种程度上是抵制创新的，其自我推进机制的驱动力和持续力主要源自地方政府在现有制度框架内对治理创新潜在功利最大化的追逐，但其实施治理创新的规模和强度同样受制于多方面力量的作用：首先是地方政府为了维护政府形象和治理合法性基础的努力，其次是同级地方政府竞进提质争夺相对稀缺的发展资源的努力，再次是中央政府、社会组织和公民透过审查机制和多渠道参与媒介督促地方政府优化治理行为的努力。由此，三方作用力为地方政府治理创新自我推进机制搭建起一个以外部政策引导为推力，以区位优势提升为拉力，以治理技术创新为促力的稳定的正三角形 “三位一体”动力支撑体系。
首先，政策引导作为推力维系着地方政府治理创新方向。“改革开放以来，中央政府一方面通过财政转移支付和相关资源分配来调控地方政府的行为;另一方面通过一整套政府绩效考评制度来约束地方的决策者”。[5]可以说，国家的宏观政策是地方政府治理创新的路线图，反映国家治理体系现代化的总体发展战略，是地方政府增量式、渐进式治理创新的主要依据。当前，推进国家治理体系和治理能力现代化的宏观战略，以及一系列关于政府官员绩效考核与激励机制，正在促使地方政府对治理能力现代化、治理主体多元化、治理结构网络化形成“需求认知”，同时，对照国家治理现代化的总体战略要求，强化对地方宏观经济调控、市场监管、社会治理和公共服务方面的问题意识，正在促使地方政府形成“压力认知”。在需求认知和压力认识的基础上，推动增强地方政府对治理创新的“责任认知”，从而推动地方政府调整治理方式以提升地方政府政治权力的合法化、治理过程的合理化、治理效果的有效化。
其次，区位竞争作为拉力维系着地方政府新治理创新价值。“熊彼特和诺斯运用现代经济学的方法，得出了追逐潜在利润或相对价格变化及其密切联系的人的心智构成是制度变迁和制度创新的原生动力的结论”。[6]在旧常态中，财政改革曾为地方政府创造了巨大的逐利空间，地方政府也从“代理型政权经营者”向“谋利型政权经营者”[7]演变，官员的政治升迁压力、地方经济的发展压力等外部压力都迫切需要地方政府提升平行辖区的府际竞争效能。在新常态下，保持辖区竞争优势、增进辖区民众利益逐渐成为地方政府创新的价值取向，也成为地方政府在自我推进治理创新过程中地方政府利益、政府官员个人利益与上级政府利益、公民利益诉求的“平衡支点”。此外，面对流动的治理边界和多元的治理诉求，增强治理过程中的公众服务导向成为掌握区位发展资源的有效方式，而“政府培养自己忠诚顾客的最有效的方法是尽力将顾客成本降低为零”[8]，地方政府为了获得有限发展机会和逐利空间，开始主动反思层次繁多、手续繁琐的治理结构，自觉构建学习型政府、服务型政府和创新型政府，提升治理能力便成为提高公共治理的适应性效率的发展趋势。这些都为地方政府治理创新提供了巨大的动力，促使他们在吸收新理念、利用新技术、解决新问题等方面发挥出创新的能动性。
第三，技术创新作为促力维护着地方政府治理创新效能。正如俞可平教授所言，政府拉开了治理体系现代化改革的序幕，为其创造性地改进治理方式、提高治理效率、增强治理回应性提供了“后发优势”，也缩短了地方政府与公众之间的距离，为公众广泛的参与治理过程搭建了政民互动的平台，建立起多元治理主体之间的沟通和治理的网络关系。一方面，通过应用新技术，有效节省地方政府治理成本的同时，还可以通过政务公开、集中一站式办公、电子政务等技术手段来为树立现代化地方政府形象提供迅捷、便利的渠道。根据政府再造理论，只有工作重新设计后技术才能充分发挥作用。地方政府只有持续改进政治行政体制的民主决策、行政审批、公民问政和社会监督等治理环节，才能有效地实现政府治理与治理技术之间的“无缝对接”，进而持续强化地方政府的治理创新行为。另一方面，以网络、媒体、移动客户端组成的第三代政治传播方式，对传统的等级制的政府组织形式和管理方式提出了挑战，加快了“网络式”治理结构的生成。电子政务在治理中的广泛运用为“还权于民”，增加民主参与直接性提供了技术支撑，为公众监督政府，表达利益诉求提供了更为便捷的渠道和方式。这也从一定程度上倒逼地方政府为适应时代诉求而转变职能和治理方式。
因此，地方政府创新的自我推进机制持续发挥作用的动力主要源自地方政府自身对内外改革压力的持续适应。地方政府治理创新的自我推进不是简单的执行创新决策，而是对创新理念、方式和行为系统的变革和自我约束，通过协调均衡相关利益实现地方政府及其政府负责人和工作人员对创新实施的“自动顺从、自觉推行”,稳定的“三位一体”动力支撑体系有效整合了地方政府治理创新实施机制的主要作用力，在维系治理创新方向、维新治理创新价值、维护治理创新效能的基础上，将外部的治理创新战略目标和制度内化，在没有外部权威和制度约束的条件下，仍然能够促使治理创新按照约定的目标向前推进，三种力量之间的均衡发展不仅使地方政府治理创新的实施成为可能，还有助于保障地方政府在面临不利甚至遭遇某些风险因素的情况，仍然能够有效的实现创新的目标并不断的保持和完善创新的成果。
“制度分析的关键是考虑到制度性激励体系的不完整特性，并将其纳入分析的框架之中。”[9]从已有的实践来审视，地方政府治理创新中自我推进机制所需要的交易成本和实际产生的绩效，的确既受到地方政府对外部刚性制度执行和修改的影响，也受到官员治理理念和作风、创新意识等非正式制度的影响。不少地方政府在治理创新中程度不等的存在着“脱实务虚，文字创新;不求实效，形式创新;难获推广，孤独创新;难以持续，短命创新等治理创新实效性不强”[10]等现象。因此，要构建地方政府治理创新自我推进的长效机制，就必须正视诺斯提出的“在使统治者和他的集团租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效体制之间，存在着持久的冲突”的难题。[11]
就目前已有的关于地方政府治理创新推进过程的研究来看，虽然治理行为和治理制度是被普遍用来解析地方政府治理创新问题和风险分析的二元视角，[12][13]但具体到对地方政府治理创新自我推进机制的探究时，研究者们大都将治理行为和治理制度纳入到治理创新的利益主体和利益结构之中，关心的焦点仍然定位在能否有效解决外部推动机制产生的治理创新持续动力、道德风险，能否有效降低治理创新实施过程中的额外交易成本等问题上。尽管这些研究很有价值，但要对治理创新自我推进长效机制进行更为深入的探究，除了要考虑治理的外部因素的影响外，还必须着力对深嵌于自我推进机制内部的利益冲突、路径惯性和制度环境等方面的挑战做出分析。
一是潜在利益冲突导致的自我推进机制运用时面临的“偏利性”挑战。利益取向和个人偏好对利益主体的行动策略选择有着重大影响，地方政府治理创新的实施是不同利益集团相互作用的结果。由于地方政府“并不是像习惯上一般认为的那样总是代表社会和集体的利益而不受任何非理性的干扰”，[14]纵向府际间的信息不对称和横向府际间竞争的激烈化必然加剧府际间的利益冲突，强化地方政府自利性的价值取向，从而使地方政府的官员们在治理创新过程中常常表现出较强的“偏利性”，即规划治理创新行动方案时，选择的基点在于追逐利益的最大化。“偏利性”的直接后果是治理创新中的“短视效应”。凡见效快、实施易的治理创新项目就得到地方政府的优先推崇，而很少去考虑这些项目对政府创新的整体化、持续化和制度化的影响。加之在实际治理中，地方政府又特别看重经济和社会的稳定，因而选择的治理创新方式和内容或者趋于平稳和保守，或者是产生西尔特(Richard M.Cyert)和马奇(James G.March)所说的“冗余”创新现象，即乐于选择那些具有重复性的投入较小收益更高的创新形式。在这种“偏利性”导向下的自我推进机制，不利于地方政府治理体系的整体平衡发展，相反会滋长急功近利的情绪，甚至出现弄虚作假的现象，从而招致社会大众对地方政府治理创新道德正当性的质疑。
二是原有路径惯性导致的自我推进机制运用时面临的“前摄性”挑战。新制度经济学理论指出，过去的制度是包括政府在内的具有特定利益需求的组织赖以生存的基础，组织利益的分配受制度持久力的影响，因此组织会动用所持有的资源阻止那些威胁其生存、缩小其利益的变革。[15]当制度设计将地方政府官员的政绩考核标准主要定位于经济增长和社会稳定这类带有片面性的指标上时，具有有限理性的地方政府自然倾向根据之前的管理制度、方法和社会影响，采用平稳增量的方式制定下一步的治理创新决策和策略，从而导致创新行动设计上明显的“前摄性”。另外，地方政府治理创新实施的自我推动机制在现实运用中，不仅受当地经济发展水平和政府行政能力的制约，还受政府官员的行政行为偏好、传统行政文化和集体行动逻辑的影响。这必然导致理性的地方政府及其官员对先期治理创新实施机制的关注和在新的治理创新策略和实施机制选择上持审慎的态度，进而有可能在治理创新自我推进机制内部产生抵制创新的行为或创新不彻底的行为。
三是现实制度环境导致的自我推进机制运用时面临的“盲从性”挑战。“制度环境，是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本政治、社会和法律基础规则”。[16]新制度经济学理论将制度视为重要的信息传递工具，现实的制度环境成为地方政府计算治理创新行动方案的成本-收益预期的直接信息来源，地方政府的官员总是根据现有的制度安排产生的结果预期来决定其行为模式的。具有选择性激励作用的制度设计通过影响创新收益的分配效应，能够有效克服地方政府治理创新过程中的非合作博弈行为，并保障创新行为的持续性。然而在实际的政府治理创新活动中，考核制度和竞争压力在一定程度上激发出地方政府官员为追求任期内政绩最大化，追求治理创新外在形式和显性形像的不当行为，再加上治理创新过程中监督机制的缺失，有些地方出现创新形式化、运动化、跟风化的倾向，有些地方则出现创新“口号化、意识形态化、盆景化”[17]的恶劣现象。
地方政府作为一个自组织系统，要能够有效的、持续的实行治理创新，就应当坚持主动的“持续机构变革，同时保持其网状组织模式”[18]的核心特征。要让自我推进机制真正发挥出正向的效用并保持这种效用的持续性，就应当加强地方政府对治理创新公共性价值的认同、创新成果的制度化以及有效的创新策略的配置，在“三位一体”的动力结构之上构建起以价值认同、制度引导和策略匹配的三层次协同模式，形成治理创新自我推进的网状“反馈环”，只有这样才能真正释放自我推进机制的活力。
一是要重构价值认同，以确保自我推进机制的公共性。价值认同是确保地方政府治理创新自我推进机制长效运行的核心。地方政府变革中的“偏利性”是和公共性相违背的。政府的“偏利性”在自主权力的作用下会日益膨胀，许多地方政府在经营管理型的行政模式下曾一度坚持的“以GDP增长为核心”的政绩观、“经济增长压倒一切”的发展观，都是与公共治理的“公共性”价值相冲突的。在自我推进的治理创新中，地方政府最重要的任务之一就是要挑战那些在地方政府和官员身上存在的与新常态不相适应的错误政绩观和发展观，革除繁冗的做事风格，重构地方政府对于自身公共性的价值认同。根据爱德华(Edward W.Said)对于“自我认同”[19]的界定，应是在对“他者”界定的基础上对自我角色的认知和建构。在原有的地方政府的革新中，既有官员对治理效果预期的考量，也有地方政府对“竞争对手”夺取发展先机的疑虑，还有社会公众对地方政府治理创新效能的希冀，重构地方政府治理创新公共性价值认同，应着力重建官员伦理、绩效、府际关系和组织文化四个维度，并使之形成良性互动。重建官员伦理之维就是要强化公共治理的公共服务意识、责任意识和法治意识，通过政治宣传和自我学习的渠道，引导地方政府官员坚持 “以人为本、以民为本”行政伦理，培养官员的科学发展观和全面的政绩观。重建绩效之维就是要建构促进政治、经济、文化、社会、生态五位一体协同治理，坚持创新、协同、绿色、开放、共享五项兼顾全面发展，重在相互学习和自我调整的科学绩效管理体系。重建府际关系之维就是要进一步强调区域、府际之间既竞争又合作的价值意义，积极构建包容性发展的互联互通、协同共治的平台，发挥可持续的府际聚合优势以减少“零和博弈”的损失。重建组织文化之维就是要重视推进“政策行销”和“创新行销”[20]，倡导地方政府治理创新的公共性、创造性、共享性，培育多元化网路治理文化和创新型组织文化。
二是要重申制度活力，以推动自我推进机制的创造性。制度活力是地方政府治理创新自我推进机制长效运行的关键。在现代治理实践中，新制度主义不仅肯定制度因素的功效，而且特别强调将有效的行为规范制度化，将各类制度整合使之体系化，将将制度与责任、激励机制连锁化，让制度运转起来，活动起来，形成制度活力。美国学者拉塞尔·M·林登(Russell M.Linden)认为政府部门规章过多、零碎这一事实可能是公共部门有效改造的最大障碍，在归纳公共部门过程再造设计步骤时提出了“从一张白纸开始”的理念，这种从头来过的改革精神也是地方政府治理创新中取得公众满意度，保持治理创新创造性的最为简捷的方式，就是要对已经证明是成功的创新经验进行总结，完善，并使之制度化，不断的巩固和维持并加以传承。在此基础上，要注重制度设计的巧妙性，如塞缪尔·亨廷顿(Samuel P.Huntington)不止一次强调的，“组织和程序与其制度化水平成正比例关系”[21]，有效的制度安排具有异于制度安排的其他行为所不可能导致的最优或满意的结果。通过治理创新成果的制度化，制度的体系化和构建良好的激励结构，促使地方政府形成稳定的行为偏好，减少创新过程中“人治”因素，规范地方政府的创新责任和权力限度，从而激励、引导、保证治理创新的基本方向、操作行为和实施结果，达到维持有效的持续的治理创新的目标。
三是要重塑策略匹配，以增强自我推进机制的精准性。策略匹配是地方政府治理创新自我推进机制长效运行的保障。受自然资源状态、人力资源状况、经济社会发展程度、政策环境、社会治理需求等因素的影响，我国东部中部和西部地区发展不平衡，导致了不同区域地方政府治理创新自我推进机制运用效果的差异。虽然任何行动机制都规定了行动的主体及其相应的行动责任，但是从实际出发，采取合适的行动策略也是至关重要的。就事实上存在发展不平衡的不同区域来说，地方政府在具体区域的治理创新中虽然都需要采用自我推进机制，但保持具体的地区特点和回应具体的实践需要才是提高地方政府治理创新效能的出发点和落脚点，为保障地方政府治理创新的精准性和可持续性，在治理创新的行动策略上，就应以区位特点为基点，兼具治理现代化特征的治理创新策略定位，首先要适应当地经济、社会的发展环境和满足当地群众的治理诉求，突出当地的区位比较优势和核心竞争力。其次，在学习和复制成功的治理创新经验时，要把握其地区适用性，减少治理创新实施中的“盲从性”。
正确的设计和建构地方政府治理创新的自我推进机制是地方政府持续性适应治理创新需要，解决治理创新过程中集体行动困境的有效路径。美国著名政治学家塞缪尔·亨廷顿曾指出：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”[22]地方政府治理创新的实施的效能不在于创新的形式有多新颖，赢得的社会关注度有多高，关键在于治理创新本身是出于治理实践的需要，通过自我推进的内在机制得到实施的，从而使治理创新在持续中走向整体化和制度化。
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