近年来，伴随着民办高校的迅速发展，民办高校在我国高等教育和社会发展中的地位与作用愈来愈为人们所认识，有关民办高校社会责任的研究引起了一些学者的关注。总体而言，相关研究成果主要集中在三个方面：民办高校社会责任的范畴与内容、履责的必要性与重要性以及履责的途径等①。在民办高校如何履行社会责任方面，虽有研究涉及民办高校如何构建社会责任的自动促进与自我实施机制，但是，由于民办高等教育产品具有鲜明的“外部性”，市场机制推进民办高校社会责任的动力不足，因此，民办高校社会责任的履行，不仅要有“自律”机制，还需要政府与社会的“他律”机制。尤其是在我国高等教育市场机制发育尚不成熟、民办高校发展仍处于初级阶段的大背景下，政府在民办高校社会责任推进中的角色与作为，更值得关注。
高校社会责任是指“高校通过教学、研究和向社会延伸的职能活动，旨在不断追求卓越、增进公共利益、引领社会进步的大学职责”[1]。伴随着知识经济快速增长，高校与社会的关系日益密切，社会对大学的期望值日益提高，高校需要承担的社会责任范围不断扩大，而高校所应承担的社会责任主要集中在人才培养、科学研究和社会服务三大领域。在某种意义上，这三大功能的发挥本质上就是社会责任的履行[2]。
作为高等教育事业的重要组成部分，民办高校毫无疑问要承载时代赋予高校的公益责任、教育责任、学术责任、服务并引领社会的责任等；但是，另一方面，我们还要看到，我国民办高校办学模式的特殊性对其社会责任履行的影响。与美、日等国私立大学捐资办学模式不同，我国绝大多数民办高校是由社会力量投资兴办的。而“投资”具有“逐利”性质。这种追求投资经济效益的办学模式，决定了我国民办高校除了应当肩负起公办高校所应肩负的公益责任、教育责任、学术责任、服务并引领社会的责任之外，还应当承担对债权人及股东的责任。值得强调的是，民办高校不仅仅要对投资者、股东的利益负责，更重要的是要承担起对包括学生、教职员工、国家和政府等在内的其他利益相关方的责任[3]，民办高校应在投资回报和肩负的社会责任之间保持一种平衡，最大限度地增进其利益相关者的整体利益。
根据民办高校社会责任所涉及的利益相关者的价值指向，结合中国国情和民办高校实际，当前我国民办高校履行社会责任要重点把握好以下7个维度的要求：①公益责任，民办高校要坚持办学公益性，坚持依法办学诚实守信；②国家使命，民办高校要传承人类文化，提高服务国家经济社会的水平，服务并引领社会发展；③学生利益，民办高校有责任提高教育质量与办学水平，促进学生健康成长，维护广大学生的切身利益；④经济责任，民办高校必须通过完善管理体制、优化资源配置，不断提升办学效益，保障投资者利益，实现学校自身可持续发展；⑤员工权益，主要是指关爱员工，维护教职工合法权益，促进教职工的可持续发展；⑥安全责任，即民办高校有责任维护校园稳定，确保广大师生的生命安全；⑦社会责任，即参与社会公益事业，保护和增进社会公益利益。总之，民办高校社会责任是民办高校对利益相关方责任的综合体，并以最大限度地增进其利益相关者整体利益为原则。
1.推进民办高校社会责任是实现民办高等教育持续健康发展的基础与前提。履行社会责任是我国高等学校合法性存在与持续健康发展的基石。作为高等教育的组成部分，民办高校在其产生与发展过程中离不开对其自身合法性的诉求。民办高校的合法性有两个重要方面：一是政治合法性，即国家对民办高校的承认；二是社会合法性，即民众对民办高校的认可。也就是说，民办高校要想获得充分的合法性，既要对国家和政府负责，依法办学，使自身的教学活动符合国家政治规范；同时，还要对社会民众负责，获得广大民众认可。只有最大限度地增进利益相关者整体利益，切实履行社会责任，民办高校才能获得政府的保护、社会的认可、民众的支持，才能实现持续健康发展。
2.政府具有推进民办高校社会责任落实的优势与能力。与个人、企业、社团及其他社会组织相比，政府拥有各类重要社会资源，且具有合法的强制力以及高度权威性。因此，在纠正市场失灵方面，政府具有其他社会组织所无法比拟的优势，它能够通过行使征税权、处罚权、禁止权以及降低交易成本等手段较有力地纠正市场失灵[4]。就民办高校社会责任推进而言，政府有能力通过法规政策规范和约束民办高校办学行为，使其承担相应的社会责任；有能力通过经济、评估等手段引导民办高校履行社会责任；有能力通过监管等方式惩罚社会责任履行状况较差的学校。当然，政府的介入与干预也是有限度的，它必须建立在尊重和维护民办高校办学自主权的基础之上。
3.完全市场机制不足以推进民办高校自愿承担社会责任。与公办高校相比，民办高校的经营具有更鲜明的市场特征，能较好地利用教育市场进行资源配置与经营。但“市场不是理想的，存在着市场失灵。”[5]就社会责任履行而言，由于民办高校与其利益相关者追求的利益不完全相同，市场机制在推进民办高校承担社会责任方面的动力不足。尤其是在当前我国教育市场机制尚不成熟、社会参与机制不甚完善的背景下，政府的介入就更为必要。
目前，我国一些民办高校为了投资者自身利益盲目追求短期经济效益，忽视、淡化了利益相关者整体利益，民办高校办学公益性与社会责任遭到忽视与过分削弱。突出地表现在3个方面：①教育公益价值观念的消解。公益责任是民办高校最基本的社会责任，公益办学是民办高等教育最核心的价值理念。但是，相当部分民办高校举办者把办学校与办企业等同起来，甚至将办学作为营利性行为来运作，以期通过办学获取丰厚的投资收益。个别民办高校甚至通过现金或关联交易方式将办学结余非法转移到校外，致使办学资产严重不足，影响学校教育教学活动的正常开展。②诚信缺失，虚假招生宣传普遍。诚信招生、依法办学，应是高等学校履行社会责任的基本底线。但是，许多民办高校为了抢夺更多生源，获得较好的经济效益，置诚信办学原则于不顾，大肆进行虚假欺骗招生，或随意夸大学校办学条件，骗取学生信任。这些虚假欺骗行为，极大侵害了广大人民群众的根本利益。③资源投入严重不足，教学质量名不副实。受营利导向的驱使，一些民办高校盲目追求学校规模，忽视教育资源投入与教育服务管理，教育质量名不副实[6]。上述种种表现使我国民办高等教育正在遭受信任危机，民办高校发展进入“一种举步维艰的高原期”[7]。显然，要纠正当前民办高校市场“失灵”现象，就不能完全依靠民办高校的自觉自主，政府的介入就显得更为重要与迫切。政府的适度干预，不仅是政府履行高等教育管理职责、保障社会公共利益的需要，更是促进民办高等教育持续健康发展的现实需要。
（一）角色定位
如前所述，推进民办高校履行社会责任，政府干预不可或缺，但政府干预也必须是适度而有效的。只有将适度的政府干预与学校自治结合起来，才能够有效地推进民办高校社会责任的实现。而要实现两者的最佳结合，需明确政府职能，切实解决政府职能的缺位、越位和错位的问题。从应然的角度看，当前政府在民办高校社会责任推进中应努力扮演好创设者、宣传者、资助者、监管者和服务者的角色。
1.创设者。法规制度是影响民办高校行为、决定资源配置与经济绩效的最重要的环境变量。要推进民办高校履行社会责任，离不开健全的法规制度保障。在日本，为有效保障私立大学的公共性及其社会责任的履行，政府充分履行了制度创设者的职能，构建了以《教育基本法》和《学校教育法》为基础、以《私立学校法》为核心、《私立学校法施行令》等各种实施规则为辅助的私立高等教育立法体系。这一层次分明、条文完备的法规体系，促进了日本政府依法治教、私立高校依法办学，同时，也为有效推进私立高校履行社会责任提供了强有力的法律保障。反观中国，现阶段影响民办教育发展的原因很多，但“民办教育发展的动力和前景最终取决于由法律和政策等因素所营造的制度环境”[8]。因此，在推进民办高校履行社会责任进程中，政府应借鉴发达国家“法律行政”的经验，扮演好法规制度创设者的角色，构建完备的民办高等教育法律法规，为民办高校社会责任的履行提供强有力的法规制度保障。
2.宣传者。受“官尊民卑”传统心态的影响，不仅民众对民办高等教育的认可度低，相当部分家长及学生把入读民办高校当作是“无奈的选择”；同时部分政府官员对民办高等教育的认识还比较模糊，民办高校亦因此遭受体制性的排斥与歧视，难以享受公办高校同等的“国民待遇”，一定程度上制约了民办高校的发展。因此，在推进民办高校社会责任中，政府要积极发挥舆论引导作用，通过各种形式对民办高校的地位、价值及其社会责任进行广泛宣传和教育，引导观念变革，为民办高校社会责任的履行与健康发展营造良好的舆情环境。
3.资助者。政府的财政资助对推进民办高校履行社会责任具有非常重要的意义。公共财政资助不仅有助于减轻民办高校的经费压力，改善办学条件，提升教育质量；而且，政府还可通过财政资助向民办高等教育活动渗透自己的意见，加强对民办高校办学活动的监督，有效推进民办高校更好地履行社会责任。基于此，世界发达国家均十分重视对民办高校的财政资助。日本是私立高校财政资助制度最为完善的国家。从20世纪70年代开始，政府就相继制定了《日本私学振兴财团法》《私立学校振兴助成法》《日本私立学校振兴援助法实行令》《私立大学等经常费补助金分配基准》等系列配套法规制度，对私立大学的资助做出了具体细致的规定。日本私立高校因此获得了大量的政府财政援助金，极大地提高和改善学校办学条件，为私立大学更好履责提供了强有力的基础。更重要的是，日本政府以公费资助为交换条件，加强了对私立高校的监督和管理，巧妙地利用财政资助这一手段将国家意志渗透到私立高等教育活动之中，有效地推进了私立大学社会责任的履行。鉴于此，在推进民办高校履行社会责任进程中，我国政府应借鉴日本政府的做法，积极发挥财政资助者的职能，构建完备的、可操作性强的民办高校公共财政资助制度，积极运用财政拨款、税收、融资优惠及购买服务等财政手段，激励和促进民办高校主动承担社会责任，使那些自愿承担社会责任的民办高校获得应有的“回报”。
4.监管者。民办高校社会责任的履行，“仅靠‘服务者自觉’和‘消费者警觉’远远不够，……还必须有赖于强有力且符合逻辑的外部监督机制”[9]。因此，为防止和纠正市场失灵，有效推进民办高校履行社会责任，政府还必须扮演好市场监管者的角色，构建全方位、多层次的监督体系。在这一方面，日本的经验值得我们借鉴。日本是在教育上实行中央集权制的典型代表。为有效推进私立大学更好履行社会责任，日本高等教育局下设私学部专门负责对私立高等教育的行政监督检查，如建立“学校法人管理检查委员制度”，每年对私立学校的管理运行状况进行一定数量的调查，并作必要的指导、建议工作，发现违法或不当行为，及时采取停发国家经费补助等强制和制裁措施。除政府监督之外，日本政府还注意发挥“大学基准协会”、私立学校联合会等民间中介组织的职能，充分发挥它们在信息传递和沟通、咨询监督和评价、教育质量评估等方面的作用。有鉴于此，我国政府应充分发挥市场监管者的职能，构建全方位、多层次的监督体系，积极引进多元监督主体，创新监管方式，促使民办高校更好地履行社会责任。
5.服务者。政府还应积极扮演好服务者的角色。服务型政府是政府行政改革的方向与使命。在推进民办高校社会责任中，政府还要利用自身的资源优势，通过加强信息管理、规范制度建设、搭建合作平台、协调部门关系、培育中介组织等方式，为民办高校提供良好的公共服务。
（二）政策选择
1.完善相关法律法规，以法制推进民办高校社会责任。健全的法规制度是推进民办高校履行社会责任的根本保障。近年来，我国相继颁布了《民办教育促进法》（2002年）、《民办教育促进法实施条例》（2004年）和《民办高等学校办学管理若干管理条例》（2007年）等。这些法规制度对规范民办高校办学行为、推进民办高校履行社会责任具有积极意义，但不可否认，仍存在着许多制度缺陷。尤其是现行法规对诸如民办学校的法律主体地位、产权制度、合理回报、财税政策、职工权益保障、会计制度等一系列重大问题，缺乏清晰而可操作的规定。此外，《高等教育法》和《民办教育促进法》也未把强化高校社会责任理念列入总则条款。虽然《高等教育法》第五条规定了高校所应承担的职能，但是没有进一步明确职能与社会责任的关系，这在一定程度上影响了高校责任的履行。当前，政府应发挥制度创设者的作用，加快相关法律体系建设，构建一套以“民办高校法”为核心、以相关部门法为补充的完整的民办高等教育法律体系，使民办高校在办学过程中有法可依。同时，要重视各种法律之间的衔接配套与协调一致，加大执法监管力度，严惩违法违规行为，增强民办高校履责的自觉性。
2.强化舆论导向，积极引导民办高校更好地履行社会责任。美誉度对民办高校办学活动有着重大影响。在目前民办高校社会认可度依然较低的情况下，政府应积极发挥舆论的作用，引导观念变革，为民办高校社会责任的履行营造良好的舆情环境。首先，政府相关部门应充分认识到民办高等教育发展的重要意义及其政府责任，要带头革除对民办教育的错误观念和歧视陋习，进而以观念的转变促行为的转变，变政策歧视、严格管制为政策支持与财政资助，真正落实民办教育的国民待遇政策。其次，政府要主动承担引导、调控民办高等教育社会舆论导向的重任，积极营造推进民办高校社会责任的氛围。政府要利用自身在宣传媒体方面的优势，积极宣传民办高等教育的地位与作用、成就与贡献、趋势和前景，呼吁全社会关心民办高校。同时，要加强对民办高校社会责任意识的宣传，促使学校将社会责任的理念融入办学活动中。
3.切实转变政府职能，为民办高校社会责任履行提供更好的公共服务。不断推进政府由全能型政府模式逐步向有限型政府、责任型政府和服务型政府迈进，这是我国政府改革的方向与使命。就推进民办高校社会责任而言，政府当务之急，一是要破除视民办高校为公共管理“另类”的偏见和歧视，公平对待公办、民办高校，为促进民办高校承担社会责任起到表率作用。如，落实民办高校“国民待遇”政策，使民办高校能享受公办高校同等的税收、用地等优惠政策；对民办高校学生一视同仁，确保民办高校学生在享受国家奖助学金、公务员录用等方面的无歧视对待；公平对待民办高校教师，确保他们在职务晋升、社会保障等方面享受与公办高校教师同等待遇。二是转变管理模式，减少不必要的直接干预。要综合应用立法、规划、拨款、政策引导、信息服务等手段，引导民办高等教育发展；要切实落实民办高校办学自主权，尤其是将诸如专业学位设置、招生考试等办学权尽早归还给学校，引导学校办出特色，使之更好地履行社会责任。三是政府部门要与教育部门统筹协调。充分发挥政府收集信息的优势，加强对民办高等教育发展的宏观规划，为民办高等教育持续健康发展提供导向；加强教育行政部门与税收、人事、土地等职能部门间的沟通协调，减少交易成本。总之，在推进民办高校社会责任中，政府应转变职能，积极履行政府责任，打造责任型、服务型政府，为民办高校社会责任履行提供良好的公共服务。
4.完善公共财政资助制度，激励民办高校积极承担社会责任。民办高校的公益责任、教育责任等社会责任的实现，离不开政府公共财政资助。作为准公共产品，民办高等教育如果没有国家公共财政资助而仅仅依靠学费、银行贷款等融资渠道，必将导致民办高校为了维持生存和发展而不得不牺牲高等教育的公益性和办学质量，片面追求低成本办学。因此，在推进民办高校社会责任中，政府不能无视民办高校的公共利益和对融资发展的渴求，应积极将民办高校纳入国家公共财政资助的框架，通过财政拨款以及税收、融资优惠或设立专门的“民办高校社会责任奖”等方式，引导和激励民办高校主动承担社会责任。当然，对于公共财政性投入，政府必须进行严格管理与绩效跟踪评价，确保民办高校履行自身社会责任。
5.构建全方位监督体系，推进民办高校社会责任。加强监管是推进民办高校社会责任的重要保障。政府的当务之急，是要克服原有单一化的政府监督模式，引进多元监督主体，形成政府、教职工、公众、新闻媒体和非政府组织参与的多层次、多渠道、全方位的社会责任监督推进体系，推进民办高校社会责任。一是要强化对民办高校的政府约束机制，提升政府监管的有效性。政府要根据“公益性”原则对两类性质的民办高校实施分类监管机制，通过经济手段、法律手段、评估手段及必要的行政手段对民办高校履责情况进行全面的监管，做到既不损害民办高校的自主性，又能推进民办高校承担社会责任。二是重视发挥民办教育协会等中介组织的作用，强化第三方监督。要充分创造条件，大力培育和发展民办教育协会等中介组织，使其在协助行政管理、规范市场秩序、加强行业自律、提供信息服务、制定同业守则等方面发挥作用，使社会中介组织，逐渐成为民办高校履行社会责任的主要推动力量。三是完善信息披露制度，强化公众的监管。依照2010年9月颁布的《高校信息公开实施办法》，结合民办高校发展现状，积极探索符合我国国情的民办高校社会责任的审计监督制度，研究出台操作性强、指标体系简要清晰的民办高校社会责任信息披露标准，鼓励或要求民办高校在规范框架下定期向社会发布社会责任报告，进而使信息披露制度成为社会公众参与高等教育治理、推进民办高校社会责任的重要途径。四是要引导民办高校完善自身治理结构，加强民办高校内部约束。由于缺乏对“公益强制性”的法律规定，我国民办高校的组织很大程度上听任办学者自行决定，形成事实上由“出资人控制”的治理体制。这种治理模式逐利性过强，几乎忽视了其他方面的发展，进而使民办高等教育在社会民众中公信力下降，生存空间变得愈来愈窄。这一问题的解决也需要政府的统筹规范。
为推进民办高校社会责任的落实，政府应指导和规范民办高校的法人治理结构，从准入制度入手对民办高校董事会或监事会的成员组成、产生办法和议事规则等做出“公益强制性”的规定[10]。如在董事任职资格上，可从立法上限制有利益关系的人员在董事会中所占的比重；在民办高校内部监督机制方面，通过建立监事会，监督学校管理者的管理行为；在学校章程的制定方面，教育职能部门可制定具有社会责任内容的章程样本，供民办高校参考。总之，政府要通过立法、监督、财政资助等方式，引导民办高校按照非营利性组织要求完善内部治理结构，从制度上引导民办高校承担社会责任。
注释：
①近年来，有关民办高校社会责任的研究成果具代表性的主要有：陈文联.利益相关者视野中民办高校的责任[J].国家教育行政学院学报，2011（04）；李钊.对社会负责：民办高校必须牢记的使命[J].中国高等教育，2008（02）；文建奇.全球化视角下民办高校的社会责任透视[J].湖南社会科学，2011（09）；马思伟.民办高校道德责任[D].衡阳：南华大学，2011；于洪霜，陈波.论我国民办高校的社会责任[J].传承，2011（18）.
参考文献：
[1] 康乐.大学的社会责任及其履行模式[J].中国高等教育，2012（24）.
[2] 杨兴林.关于现代大学社会责任的再审视[J].江苏高教，2009（01）.
[3] 陈文联.利益相关者视野中民办高校的责任[J].国家教育行政学院学报，2011（04）.
[4] [美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨.政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色[M].郑秉文，译.北京：中国物资出版社，1998：74.
[5] [美]保罗.A.萨缪尔森，威廉·D·诺德豪斯.经济学[M].萧琛，译.北京：首都经济贸易大学出版社，1997：20.
[6] 杨炜长.防范教育质量风险：民办高等教育快速发展中的迫切需要[J].中国高教研究，2010（08）.
[7] 王庆如，司晓宏.民办高校发展面临的“高原现象”探析[J].高等教育研究，2011（11）.
[8] 黄藤，阎光才.民办教育引论[M].北京：中国社会科学出版社，2003：215.
[9] 柯佑祥.民办高校定位、特色与发展研究[M].武汉：华中科技大学出版，2013：28.
[10] 陈文联.对构建民办高校法人共同治理结构的现实思考[J].国家教育行政学院学报，2009（04）.
