金融监管在上世纪70年代晚期到80年代早期这一段时间内形成了独立的政策研究领域。在上世纪70年代时，部分发达经济体的金融监管理念由金融抑制转为金融自由化，并由国内的自由化发展到国际间的自由化。在金融自由化的理念下，财政政策、货币政策和金融监管彼此的联系逐渐减弱。随后，在上世纪80年代后期到90年代早期，发展中国家和新兴经济体也加入了这一金融自由化的过程中。1973年到1975年间的英国银行业危机，以及随后几年的拉丁美洲国家的经济危机使理论和实务界认识到建立一致的金融监管框架的重要性。此后学术界围绕若干热点论题，就金融监管的效率与效果进行了许多研究。
自从金融监管成为一项相对独立的政策后，经济学界一直在探索金融监管相对于其他经济政策的地位，以及如何使得金融监管更加有效的问题。
在金融监管理论里第一个吸引学界广泛讨论的问题是金融监管与货币政策的关系，即金融监管是否应该交由中央银行实行。这一问题的提出主要是基于以下的考虑：首先，随着中央银行和货币政策的独立性不断增强，以及金融监管政策的相对独立性不断增强，学术界自然而然地考虑是否货币政策与金融监管政策也应当交由不同的机构实行而非将权力全部交给中央银行。其次，银行业出现过的几次大问题增加了人们对中央银行实行金融监管的疑虑。第三，银行与其他金融机构间的界限越来越模糊，从而中央银行是否也应当同样负责监管这些非银行金融机构也是有疑问的。
在货币政策和金融监管政策逐渐从财政政策中独立出来之后，学术界对于金融监管是否应当从中央银行中独立出来的问题产生了争论。金融监管与制定货币政策的权力集中于中央银行的做法可能会导致潜在的利益冲突的问题，这也是中央银行在金融监管中的定位难以确定的根源。作为经济体系中的流动性提供者和最后贷款人，央行自然有防止银行发生系统性风险的责任，即有对银行体系进行宏观审慎监管的责任。但问题是中央银行是否也有对银行进行微观审慎监管，即监管单个银行业务的责任呢？
在监管实践上看，根据IMF在2013年的一项统计，在1998年到2009年间，世界范围内的金融监管改革呈现集中化和专业化的趋势，即金融监管机构越来越少，监管机构的职责越来越专业和明确。对于中央银行来说，其独立性越来越强，职责越来越集中于保持物价稳定，不再承担全部的金融监管责任，如英格兰银行、欧洲中央银行、美联储和日本银行。但是，这不意味着中央银行不再承担金融稳定性的责任，而是从宏观经济和货币政策执行的角度进行干预。实际上，在全球金融危机后，中央银行承担的金融稳定的责任反而有所增加。总体上，在全球金融危机之前，中央银行的金融监管责任越来越少，表明在监管实践中，中央银行专注于货币政策的制定和实施，同时另设专业的金融监管机构负责微观审慎监管是越来越流行的做法。
在1990年代下半叶，金融全球化和综合性金融机构的兴起促使学界开始重视讨论监管结构的问题，即应当是分业监管还是统一监管，因为与此同时影子银行体系也开始蓬勃发展，成为银行的强力竞争对手。由于这些非银行金融机构的崛起，相应的监管机构相继成立。但是同时学术界也对这种分业监管的模式是否合适产生了疑问。比如，作为传统的分业监管模式的替代模式，Taylor（1995，1996）提出了“功能性监管”的模式，即将业务监管和审慎监管分开的模式。
具体来讲，关于最优的监管架构的讨论是从1997年英国政府决定将银行监管的权力从中央银行转交给金融服务局（FSA）开始的。斯堪的纳维亚金融危机后，相关国家就对金融监管架构进行了调整，整合了不同部门的监管权力，这是西方国家的第一个统一监管的架构。当然，有学者认为，统一监管的架构适合于这些国家是因为这些国家的经济体的规模太小，不适用于分业监管。直到1997年英国政府进行了类似的监管改革，这一监管架构的问题才在全世界引起了广泛的讨论。根据对世界上102个国家或地区的统计，在1998年到2008年间，66%的国家或地区进行了统一监管的改革。在理论上讲，在金融机构间的业务界限越来越模糊的现实下，相比于分业监管，统一监管似乎是更好的选择。但是也有学者提出了不同意见。
在上世纪80年代的储贷协会危机时有学者首次注意到这一问题。例如，Kane（1989）和Randall（1993）的研究表明，监管容忍是造成储贷协会危机的主要因素之一。监管容忍即监管机构对不稳健的金融机构不进行监管干预，以期寻求其他解决办法。这往往导致问题金融机构的问题日益恶化，从而使监管机构再处理这一问题时需要付出更大的成本。造成这一现象的原因往往是监管机构受到政治干预、利益集团的压力，或者是监管机构出于自身利益的考虑。这都属于监管机构没有被正确激励，是监管治理失败的表现。
上世纪80年代储贷危机后一段时间内，金融监管治理文献的研究内容集中于针对金融监管者的激励契约、报酬安排以及可测量的监管表现指标上，并着重研究如何设计政治上独立而且有动机对问题机构进行干预的监管机构。Benston和Kaufman（1988）在其研究中提出了一种事先的资本率指标体系来决定监管机构如何对问题机构进行干预。他们称之为“结构化的早期介入和干预”。美国政府在1991年的《联邦存款保险公司促进法案》中采纳了这一建议并制订为“迅速纠正行动”。这一研究也引起了学术界关于监管机构应该“遵守规则”还是“择机行动”的争论。SEIR实际上是一种政策规则，旨在减少储户的损失，也是对监管机构的激励安排。其后，日本、韩国和墨西哥也仿效美国建立了类似的制度，也有其他国家在考虑是否建立类似的政策规则。
1994年到2003年间在诸多国家发生的金融危机使得监管治理的问题受到了前所未有的重视。主要有三个原因：首先，在1990年代发生的几次金融危机中，金融监管机构缺乏独立性被认为是使这些危机加深的主要因素之一；其次，1988年至全球金融危机爆发的这一段时间里中央银行的金融监管职责越来越少，这使金融监管机构的独立性问题变得更加重要。因为若中央银行负责金融监管，金融监管可以借中央银行的独立性从而获得自身的独立性；若金融监管机构从央行中独立出来，那么政府需要重新赋予金融监管机构独立执行监管职责的权力。最后，货币政策的相对独立能解决中央银行的激励问题；但是学术界在这段时间发现对于金融监管来说，其政策的独立性并不能完全解决监管机构的激励问题。Hupkes、Quintyn和Taylor（2005）在研究中指出不同于中央银行有明确可测量的目标如物价稳定等，金融监管机构的目标难以定义和测量。因为这个原因，基于委托代理理论设计的监管机构的激励契约必然是不完全的。而根据Majone（2005）的研究，不完全契约导致监管机构尽责程度不足，并可能有监管容忍的行为。
由于金融监管的过程中会面临诸多意外事件，并且这些事件可能会导致“监管俘获”的问题，因此政府通常不愿使监管机构有太多的独立性。从而，为了对监管机构进行有效的激励，更好的做法是为监管机构设计详细的可测量的监管指标。
2008到2009年的金融危机对金融监管理论产生了深远影响。它使所有前述的问题需要重新讨论，并导致了新议题的出现，即宏观审慎与微观审慎的分离。宏观审慎与微观审慎的分离对于中央银行在金融监管中的作用、在宏观审慎观念下监管机构的调整以及监管治理的影响都有十分重要的影响。关于宏观审慎以及相关问题的讨论方兴未艾。
根据现有文献，关于造成全球金融危机的监管架构方面的原因主要有两个方面：首先，Leijonhufvud（2009）指出美国的“多头监管”模式是造成金融危机的主要原因之一。Buiter（2008）以及英国金融服务局（FSA，2009）的研究表明，FSA与英国中央银行未能默契合作是造成北岩银行挤兑事件的原因之一。其次，受危机影响较大的国家普遍缺乏宏观审慎和系统性风险监管机构，这被认为是监管架构的重大失误。总体上说，对全球金融危机的研究表明，各国政府危机前对监管治理和监管架构的改进并没有起到预想的效果，诸如监管容忍等问题再次出现并且更加严重。
对全球金融危机的研究使监管理论和实务界开始重视宏观经济和宏观的金融发展对金融稳定性的冲击，从而使宏观审慎监管成为相对于微观审慎的独立的政策领域。宏观审慎的重要性使得各国政府开始设立专门的机构来负责系统性的稳定。目前国际间通行的做法是由中央银行负责或主要负责宏观审慎监管。由于宏观审慎作为独立的政策领域的出现，中央银行在金融监管中的角色又有了新的争论。相比于危机前，在金融危机后OECD发达经济体的中央银行在金融监管的实践中承担了更多的责任；另外，在金融危机后大部分国家的金融监管治理得到了改进。
1.以解决什么问题为导向？问题导向是改革的基本方法论，也是金融监管体制改革要坚持的基本原则。不过，应以何种问题为导向，目前仍存在争论。一种观点认为，随着综合化经营、交叉性金融的快速发展，潜在金融风险不断累积，混业经营与分业监管的矛盾越发凸显，应将解决两者之间的矛盾作为金融监管体制改革的出发点。另一种观点则认为，改革既要考虑当前金融监管体制存在的混业经营与分业监管之间的矛盾，还要有利于宏观审慎政策框架的构建和完善。若不能在监管体制改革的过程中构建和完善宏观审慎框架，便难以确保金融稳定。因此，金融监管体制改革不应仅简单讨论监管部门的合并与否，还应考虑如何构建一个宏观审慎框架。
2.宏观审慎：集中于宏观部门？宏观审慎管理通常包括形势判断、政策制定和政策执行三个环节。这三个环节是否需要集中于宏观部门，存在不同的观点。一种观点认为，需要集中于宏观部门。首先，宏观部门具有进行形势判断的能力，而其他部门缺乏这种能力。其次，若分散，可能会导致形势判断、政策制定与政策执行的不协调，不利于进行有效的宏观审慎管理。另一种观点认为，不需要集中于宏观部门。虽然宏观部门具有形势判断的优势，但并不一定具有政策执行的优势。此外，从治理的视角看，政策制定和政策执行之间的分离并不一定会损害宏观审慎管理的有效性。
3.宏观部门：央行还是财政部？无论宏观审慎管理的三个环节是否集中于宏观部门，宏观部门都是宏观审慎管理必不可少的组成部分。关于宏观部门具体指哪个部门或哪些部门，存在不同观点。一种观点认为，宏观审慎管理意义上的宏观部门就是指央行。与其他金融监管部门相比，央行履行最后贷款人职能，对整个金融体系的稳定负责，具有宏观视野。同时，央行货币政策正是宏观管理的主要工具之一，具有宏观形势判断的经验和能力。另一种观点则认为，宏观审慎管理意义上的宏观部门还包括财政部。一方面，不少经济体的宏观审慎管理框架中，财政部占据重要位置。另一方面，财政部是最后兜底人，也关注金融体系的稳定。因此，在宏观审慎框架中，财政部也应占据一席之位。
4.货币政策与金融监管是否需要分离？货币政策与金融监管是金融稳定政策的重要组成部分，但对两项职能是否可以分离并分属于央行和监管当局，存在不同的观点。一种观点认为，两者需要分离，这也正是上一轮金融监管体制改革的逻辑起点。首先，货币政策与监管政策之间存在利益冲突，比如对商业银行利益的关注有可能影响货币政策的制定和实施。其次，两者合一后，机构的职能将更加复杂，难以进行绩效评估。另一种观点认为，两者不需要分离。首先，在货币政策与监管政策协调不力的情况下，两者的分离会催生大量的金融风险。其次，货币政策当局与监管当局分离可能带来的问题可以通过提高央行政策透明度和完善治理的方式来解决。因此，货币政策当局可以具备主要的金融监管职能。
5.协调不力还是专业性不够？金融监管体制改革之所以成为时下讨论的热点，直接原因是近年来存在的金融乱象，特别是2015年上半年股市泡沫的产生、破灭及救市不力。不过，关于金融乱象的原因存在不同观点。一种观点认为，原因在于协调不力。比如，在货币政策边际放松的情况下，与股市相关的监管政策应着力于降低杠杆率，如提高融资融券门槛，降低杠杆率，以确保货币政策放松对股市影响的中性。又如，大量银行资金进入股市，证券监管部门清理场外杠杆不力，都与协调不力息息相关。因此，金融监管体制改革的重点在于做实协调机制。另一种观点认为，原因在于专业性不够。比如，融资融券的相关政策设计得不合理。又如，面对HOMS系统的“阅后即焚”功能，监管部门的原有的非现场监管措施趋于无效。因此，应结合技术、金融发展态势，大力加强监管能力建设。
6.协调不力：体制因素还是非体制因素？协调不力是当前金融监管体制弊端的重要体现。不过，关于协调不力的主要原因则有不同观点。一种观点认为，体制性因素是当前金融监管协调机制难以有效运行的主要因素，因为同级之间很难协调。另一种观点则认为，体制性因素可能并不是主要因素，事在人为。毕竟，当前也存在同级协调却运行良好的协调机制，比如发展改革委、财政部和央行之间的协调机制。
7.监管架构调整时机？关于监管架构调整是否因选择合适时机，是否受制于外部的金融环境，存在不同观点。一种观点认为，由于很难建立有效的监管协调机制，因此迫切需要尽早进行监管架构调整，否则金融风险的累积会越来越多，甚至诱发系统性金融风险。另一种观点则认为，在当前金融风险形势下，暂不宜进行监管架构调整，否则会加大金融风险。一方面，从上一轮监管架构调整的经验看，监管调整会带来一年左右的空当期，会导致大量的监管真空存在，反而导致金融风险不能有效防范或处置。另一方面，从目前的情况看，似乎已经可以看到监管部门因可能存在的监管架构调整而出现的“懒政”、“怠政”苗头。
8.国际经验及其适用性？全球金融危机后，不少经济体都进行了金融监管架构调整。但是，对于如何借鉴国际经验，如何评判国际经验对于中国的适用性，存在不同观点。一种观点认为，存在金融监管的最佳实践，借鉴国际经验时，应主要关注国际经验所反映的全球趋势。另一种观点则认为，不同经济体的经济、金融、政治环境不同，需要关注国际经验的适用性。一是要注重大国与小国的区别。一般而言，小国采用统一监管模式，而大国采用监管协调模式。因为，对于大国而言，若采取统一监管模式，部门太大，内部协调成本太高。英国虽然回归统一监管模式，但英国不属于大国，因此英国经验不适用于中国。二是在借鉴国际经验时，要关注其监管架构调整的深层次原因。比如，英国监管架构制度的调整并不完全是，甚至并不主要是经济因素作用的结果，政党轮换是一个关键因素。
系统性风险，从根源上总是来源于体制机制设计上的偏差，从而产生系统性同方向的行为累积。为实现宏观上的平衡性，防止不负责任行为的累积，需要设立出另一套机制，从相反方向纠正权责利的内在不一致性。
金融领域至少存在以下平衡机制。一是有限责任制、高杠杆与审慎监管要求（资本充足率）。有限责任制是为了鼓励企业家的冒险精神而在立法上对权责利的一种破坏。股东仅以出资额为限对公司承担有限责任，一旦公司的损失超过资本金（含留存收益）后，损失责任转嫁给债权人等。现代金融企业一般都引入有限责任制，但金融机构往往高杠杆经营，具有较大概率处于“破产”边缘，权责利的对应关系时常处于不一致边缘。为此，在宏观上就需要监测并管理金融机构的资本（吸收最终风险）能力。
二是部分准备金制（期限转换）。银行等金融机构并不对短期债务持有100%的现金准备，各国普遍采取部分准备金制。这就要求当金融机构出现短期流动性风险时，宏观上要有流动性救助机制，日常则要求对金融机构的流动性状况进行监测和管理。
三是社会安全网的存在破坏了微观主体的权责利一致性。国家往往会从维护社会稳定出发，为中小储户提供额外的隐性或显性担保，甚至出现“大而不能倒”的现象。这会改变储户以及金融机构的行为，需要设计合理的风险救助体系（清偿能力）。享受这种安全网的机构获得了额外的信用增级，有必要承担为中小储户提供基本金融服务的义务，或者需要提前为此付费。
金融体系可细分为直接融资和间接融资。直接融资和间接融资承担风险的逻辑不完全相同。在间接融资体系下，金融机构以自己的信用为基础发行或创设债券，并根据自己的判断投资或创设金融资产，风险先是由金融机构汇集，并通过制度安排（各类风险准备、留存收益、不同种类的股东和不同优先级的债权人）转嫁给公司股东和债权人。
在间接融资体系下，金融机构这个功能主体消散掉了，所有功能模块通过市场交易（契约）实现，市场化分工程度更高。既可以从负债方（资金池）创设（资产管理、财富管理），也可以从资产方（资产池）创设（资产证券化），两者之间的连接，通过设计结构化交易结构实现。风险由投资者根据契约直接承担。
可见，不论在哪种组织模式下，以下四点是保证金融体系稳健运行的关键：（1）确保投资者（债权、股权或者提供夹层融资者）是具有与其投资标的相一致的专业判断能力和风险承受能力的合格投资者。（2）管理者具有充分的、持续的专业能力。（3）值得信任的市场组织者。（4）交易过程的公开、公平、公正。
为保证金融体系的稳健运行，需在管理上关注：（1）微观主体（间接融资体系下的金融机构，直接融资体系下承担管理和组织角色的机构）的审慎性，包括资本金、流动性、专业能力等。为增加灵活性，可分领域分业务通过牌照的方式实现。（2）市场行为监管。以信息透明为重点保证市场交易（含销售）过程的公开、公平、公正，防止市场欺诈、市场操纵和内幕交易等。（3）合格投资者的管理。
除此之外，一般市场的反垄断和确保社会公平的诉求在金融领域也普遍存在。由于金融体系对于投资者实施资格管理且存在规模和范围经济，反垄断的重点在于平衡市场力量。如中小投资者和消费者保护。部分金融供给具有准财政功能，金融通过支持实体经济具有较为明显的加剧财富分配差距的不良后果，因此也需要实现包容性发展，包括政策性金融机构（业务）和普惠型金融机构（业务）的发展。
由此可见，在监管框架上，“三层四支柱”的金融风险管理模式较为理想：金融风险监管由基础层、日常监管层和系统性风险防控层三层构成，每一层的风险管理管理不同层次的风险，按照同一层次的风险点和工具的特征，都进一步细分四个支柱。
（1）基础层：微观金融主体的风险管理体系（资本金、公司治理、风控体系、行业自律）。
（2）日常监管层：微观审慎、市场行为、中小投资者和消费者保护、包容性发展。
（3）系统性风险防控层:宏观审慎、流动性救助、清偿能力恢复、金融危机处置。
注：
国务院发展研究中心“我国金融监管架构重构研究”课题组报告执笔人：陈道富、朱鸿鸣、白皓，刊发时有删节。课题负责人：张承惠。课题协调人：陈道富。课题组成员：王刚、朱鸿鸣、朱俊生、张丽平、彭一然、宋毅成、郑醒尘、任浩聪、雷薇、白皓。
