由于理念与实践上的滞后，我国长期以来对决策失误问题都缺乏有效的责任追究制度，致使决策失误无人承担责任成为普遍现象。为此，党和政府高度重视决策责任追究制度建设，并在党的十八届四中全会上明确提出，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，并将重大决策责任追究的重点放在“终身追责”问题上。终身负责制原本是建筑工程领域里确保工程质量、履行合同承诺的有效追责制度，由于其追责效果明显而被移植到责任政治领域。在重大行政决策领域实行终身追责，必将对强化领导责任，减少决策失误，推进决策科学化、民主化、法制化，实现决策权的制约监督具有十分重要的意义。
要实现对重大行政决策的终身责任追究，首先要明确的问题就是终身追责的适用范围，然后再根据不同的决策责任类型构建相应的追究制度。换句话说，重大决策责任具有哪些类型？哪些决策责任适用于终身追责？如何构建决策责任分类追究制度？这些问题都有待深入研究。为此，研究首先基于类型学分析区分出重大行政决策责任的四种类型，随后对重大行政决策终身追责的适用类型进行辨析，最后提出建立重大行政决策责任分类追究制度的思路。
自2004年《全面推进依法行政实施纲要》中首次提出了“重大行政决策”的概念并要求建立健全决策责任追究制度之后，重大行政决策责任追究问题便逐渐受到实践部门的重视。然而直到现在，我国都未能制定专门针对重大行政决策责任追究的法律法规，相关要求还散落在党内规范性文件与地方政府行政法规里面，由此“形成了以党内责任追究和地方责任追究法规为主，国家层面的法律规范为辅的责任追究体系格局”[1]。通过立法现状的总体考察可知，无论是执政党的规范性文件还是政府的行政法规，对于重大行政决策责任追究问题的规定都较为抽象以至于缺乏可操作性。但毋庸置疑的是，党和政府对于重大行政决策责任追究的认识在不断深化，尤其是党的十八届四中全会更是进一步将建立重大行政决策责任追究制度的核心定位于终身追责。所谓终身责任追究，其“实质就是责任的追责时效问题”[2]。由此引发的问题是，哪些决策责任可以终身追责？很显然，解决这一难题的前提是明确责任分类。
西方学术界对于责任分类问题的关注，起源于美国“挑战者”号航天飞机失事事件。罗美泽克和达布尼克关于公共部门问责的经典性研究，正是从考察“挑战者”号航天飞机失事事件入手，探讨导致这一惨剧发生背后所隐含的决策责任问题。研究认为，解决这一难题的关键在于界定不同责任主体的决策责任，其前提是进行责任分类。为此，他们根据控制来源和控制程度两个维度，将问责分为政治问责、法律问责、等级问责和专业问责[3]。与此相对应，决策责任可分为政治责任、法律责任、行政责任和专业责任四类。这一责任分类，明确了决策责任的来源和性质，并为责任追究方式的选择提供了依据，西方学术界大多数关于决策责任追究问题的研究，基本上都使用或拓展了罗美泽克和达布尼克提出的分类模型。
然而，由于中西方问责政治生态的不同，这一分类方式虽然能够为我们提供一定的参考但是无法直接借鉴。中国学术界对于这一问题的关注，起源于“非典”事件引发的“问责风暴”。“非典”事件后，对官员的责任追究逐步走向规范化、制度化，并出台了一系列相关的法律法规，重大行政决策责任追究问题也逐渐受到重视。但是，对于重大行政决策失误应当承担的责任类型，学者们却持有不同的观点。概括来讲，大概有如下几类：
一是“三责任说”，认为行政决策责任分为政治责任、法律责任和道德责任[4]，或者分为政治责任、法律责任和纪律责任[5]；二是“四责任说”，认为行政决策责任包括刑事责任、行政责任、政治责任和道义责任[6]，或者包括政治责任、行政责任、法律责任和道德责任[7]；三是“五责任说”，认为行政决策责任包含政治责任、宪法责任、行政责任、刑事责任和道德责任[8]，或者包含政治责任、法律责任、经济责任、道义责任和刑事责任[9]。从这些分类中可以看出，学者们对于政治责任和道德责任作为行政决策责任的类型在很大程度上已经达成了共识，而对于行政责任、刑事责任、经济责任等而言，法学界的人士一般认为其在性质上都属于法律责任，都是法律责任的下位概念。但是在政治体制设计上，由于政治与行政二分，因此有必要将行政责任独立出来，由此构成了政治责任、行政责任、法律责任和道德责任四种类型，这也是多数学者认同的行政决策责任类型划分。
对于重大行政决策责任追究而言，政治责任、行政责任、法律责任和道德责任都是需要追究的责任类型。但是，当我们将终身负责制理念引入重大行政决策责任追究后，情况便发生了变化，进行责任追究要比想象中复杂，问题的关键在于如何理解终身追责。在上述决策责任类型中，政治责任、行政责任、道德责任可以终身追责，而法律责任的追究则要遵守法律的相关规定。
第一，政治责任及其追责时效。政治责任与公共权力密切相关，是公共权力的被委托者对委托者基于权力授受关系所应承担的责任。在此意义上，有学者将政治责任定义为“政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责及没有履行好职责时应承担的谴责和制裁”[10]，前者被称为积极意义的政治责任，后者被称为消极意义的政治责任。从重大行政决策责任追究的角度讲，其所指涉的政治责任显然是消极意义上的责任。在西方民主国家，决策者的政治责任主要是通过选举制度、议会制度等来实现；而在我国，行政决策的政治责任主要是通过人大制度来实现。可见，政治责任与代议制民主具有天然的逻辑关联，代议制民主因其蕴含着公共权力在公民和政府之间存在委托与被委托关系的价值理念，而成为政治责任的逻辑起点。遵照这一逻辑，政府机关及其工作人员的决策必须符合人民的意志与利益。“如果政府决策失误或行政行为有损于国家与人民利益，虽则不一定违法（甚至有时是依其自订之不合理的法规、规章办事的），不受法律追究，却要承担政治责任。”[11]根据人民与政府之间授权关系的性质，政治责任的追责时效显然具有终身性。不仅如此，政治责任还具有连带性和无因性，这就意味着，尽管造成重大决策失误的因素有很多，但是在与领导者没有直接联系的情况下，领导干部依然要对决策失误的后果承担责任。
第二，行政责任及其追责时效。在四种决策责任类型中，行政责任是最为复杂的概念，学界对此有不同的认识。在法学界的视域中，一般认为行政责任属于法律责任的下位概念，被称之为行政法律责任，其可分为外部行政责任和内部行政责任。所谓外部行政责任，是指行政机关及其公职人员因决策失误等行为而被提起行政诉讼所要承担的责任，在逻辑形式意义上，外部行政责任本质上是行政法上的救济权关系；所谓内部行政责任，是指行政机关及其公职人员因决策失误等行为而对整个行政系统内部所要承担的责任，在逻辑形式意义上，内部行政责任本质上是行政系统内部的等级权责关系。而在政治与公共行政学界看来，外部行政责任实际上是行政机关及其公职人员承担的法律责任，内部行政责任才是通常意义上所说的行政责任，此类责任是在政治与行政二分理念之下，与政治责任相对应的责任类型。从重大行政决策责任追究的角度看，法院不得通过审判程序追究决策机关及其人员的行政法律责任，换句话说，外部行政责任的追责时效应受到法律诉讼时效的限制[12]。而对于内部行政责任来讲，我国相关的法律法规仅对行政决策人员处分的办案期限作出了规定，而并未规定行政责任的追究时效，也就是说，对决策主体行政责任的追究不受追责时效的限制，行政责任的内部性也决定了终身追责是防止责任追究流于形式的重要保障。
第三，道德责任及其追责时效。西方学术界在对于决策责任的分类中，并没有单独将道德责任区分出来，这并不是说他们不关注道德责任，而是基于人性恶的假设，西方社会已经将道德责任法律化了。而在我国，虽然从专制社会起就非常重视官员的个人道德修养，但是自新中国成立以来，领导干部对道德义务的遵循却时常被贴上意识形态的标签。实际上，遵守正式规则和遵循道德规范是密切相连的，规则只有在与道德联系时才有意义，因为规则作为自然法的消极戒律，仅仅起着对某种类型的生活划定边界的作用。这就意味着，行政机关及其公职人员的行为要适合社会所要求的道德标准和规范，否则就要对自己行为的过失在道德意义上承担相应的责任。这里所说的责任，实际上“就是指虽然政府及其公务员不违法也不违宪，但如果行为明显与社会善良风俗有悖，就应承担的道德责任”[13]。道德责任与其他三种责任类型的区别在于，责任性质的主观性和责任实现的非强制性。主观性意味着，道德责任是决策主体个人内心的主观责任感，其因决策失误等行为理应负起的责任并没有客观的标准测量；非强制性意味着，道德责任在形式上表现为决策主体愧疚的心理感受以及他人对其行为的谴责，责任认定凭借的是人们的主观判断而没有强制力保证责任实现。正因如此，对重大行政决策主体道德责任的追究没有也不应设定时效限制，而是应该终身追责。
第四，法律责任及其追责时效。法律责任看似是四种决策责任类型中最为清晰的一种，但实际上，法律责任并非想象中那么简单。因为法律责任又可以分为刑事法律责任、行政法律责任和民事法律责任，其中，只有刑事法律责任和行政法律责任属于重大行政决策责任追究的范畴[14]。对于行政法律责任而言，法学界一般将其归为行政责任，是指决策主体在行政决策过程中违反了相关法律法规的明文规定所应承担的法定责任，我国《公务员法》《行政诉讼法》等对行政法律责任的追究均作了相应规定。而对于刑事法律责任而言，是指决策主体的行政决策行为违反了《刑法》的相关规定所应承担的法定责任，刑事责任是最为严重的决策责任类型之一，对其追究只能通过诉讼的方式实现。从法律规定的角度讲，不管是行政法律责任还是刑事法律责任，其责任追究都必须遵守相应的法律规范，因为法律责任“在规范意义是指不法行为所引起的请求性救济权关系或即时强制情形中的‘特权—无权利’救济权关系”[15]，是一种以法律强制力为保障的权利救济机制。因此，虽然中央明确指出，“对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”，但是，对法律责任的追究应当受到法律追诉时效的限制，不能简单规定其适用于终身追责。
在重大行政决策责任追究相关规定方面，无论是党内的规范性文件还是政府的行政法规，相关的规定都较为抽象，尤其是关于终身追责的规定比较笼统，导致责任追究困难。其重要原因在于，对重大行政决策责任类型的认识不清。其中，政治责任、行政责任和道德责任适用于终身追责，应该据此建立重大行政决策责任的分类追究制度。
第一，对于重大行政决策的政治责任追究来讲，基于决策主体与公众之间的权力授受关系，应该以是否以维护和实现公共利益为判断标准，因为“政治责任相对于法律责任而言，与政府的行为是否违法无关，而是关系到政策是否失误”[16]。在中国现行体制下，对重大行政决策主体政治责任的追究应该以全国各级人民代表大会和党的纪律检查委员会为主，发挥人大和纪委对决策主体重大行政决策失误行为的终身责任追究作用。具体而言，应当按照全国各级人民代表大会组织法规定的质询、审议、决定等程序，以及中国共产党纪律处分条例规定的党纪处分程序，建立和完善人大与纪委对重大行政决策政治责任的终身追究制度，尤其是要增强人大对重大行政决策终身责任追究的可操作性。
第二，对于重大行政决策的行政责任追究来讲，行政决策主体一旦拥有了公职人员身份，就与其所在机构产生了管理与被管理的关系，从而需要对上负责以保证科层制内部行政权力的高效运行。为此，行政决策主体理应尽职尽责做好分内之事，倘若违反了相应的行政义务，便要受到行政组织内部的谴责或制裁。在行政系统内部，对重大行政决策主体行政责任的追究应该以监察、审计等监督部门为主，发挥监察和审计部门对决策主体重大行政决策失误行为的终身责任追究作用。具体而言，应当按照我国公务员法、行政监察法等法律法规对于公务员处分责任的相关规定，建立和完善监察和审计部门对重大行政决策行政责任的终身追究制度，并根据首长负责制的原则充分发挥行政首长在重大行政决策终身责任追究中的主导作用。
第三，对于重大行政决策的道德责任追究来讲，即使行政部门及其公职人员的决策行为不违法也不违规，但是如果其行为明显与社会道德风俗有悖，也应当承担责任。道德责任的特点在于自觉性和主动性，具体表现为行政决策主体对决策责任的自觉认识和行为上的自愿选择，这就导致“长期以来人们仅仅看到了公共行政的政治职能、经济职能和社会管理职能，没有从理论上认识到公共行政的道德职能问题，因而没有找到其道德责任”[17]。为此，应该在决策过程中实现决策主体对其行为的道德自觉，使其负担起相应的道德责任。具体而言，应当基于党员或干部身份完善行政决策主体的自我控制机制，有条件的情况下，通过成立专门机构完善对重大行政决策道德责任的终身追究制度，并制定公务员道德法来加强对决策主体的道德监督。
注释：
[1] 周叶中：《论重大行政决策问责机制的构建》，《广东社会科学》2015年第2期。
[2][6] 喻少如：《论决策终身负责制的合理构造——基于行政法学视角的观察与思考》，《人民论坛·学术前沿》2014年第12期。
[3] 谷志军、梁耀东：《现代民主治理中的问责期望管理与问责动力分析》，《社会科学家》2013年第5期。
[4] 杨寅：《行政决策程序、监督与责任制度》，中国法制出版社2011年版，第169页；周实、马野：《行政决策法律责任追究机制研究》，《国家行政学院学报》2011年第1期。
[5] 陈建科：《重大决策终身责任追究制度研究》，《中共贵州省委党校学报》2014年第6期。
[7] 周叶中：《论重大行政决策问责机制的构建》，《广东社会科学》2015年第2期；郭渐强、寇晓霖：《论公共政策评估中行政决策失误责任追究制的有效实施》，《东南学术》2013年第3期。
[8] 赵付科：《论行政决策责任》，《理论探讨》2005年第1期。
[9] 张峰：《政府决策失误与责任追究——以人造景观“三峡集锦”决策失误为个案》，《理论导刊》2007年第5期。
[10] 张贤明：《政治责任与法律责任的比较分析》，《政治学研究》2000年第1期。
[11] 郭道晖：《法的时代精神》，湖南出版社1997年版，第468页。
[12][14]夏金莱：《重大行政决策终身责任追究制度研究——基于行政法学的视角》，《法学评论》2015年第4期。
[13] 郑振宇：《行政道德责任：建立责任政府的关键》，《理论与改革》2002年第6期。
[15] 余军、朱新力：《法律责任概念的形式构造》，《法学研究》2010年第4期。
[16] 王成栋：《政府责任论》，中国政法大学出版社1999年版，第80页。
[17] 张康之：《论公共行政的道德责任》，《行政论坛》2001年第1期。
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