自中央提出科学发展观以来，国家高度重视文化建设。从2005年11月中办国办下发《关于进一步加强农村文化建设的意见》[1]，2011年党的十七届六中全会专门通过《深化文化体制改革决定》，提出发展公益性文化事业的文化建设任务，到今年1月中办国办印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，同时颁布《国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020年）》，系统、明确地提出构建现代公共文化服务体系的指导思想、基本原则、主要目标，具体内容[2]。随着公共文化服务建设目标的不断明确，建设内容日益清晰，国家的投入也明显增加。据文化部发表的文化发展统计公报公布，2012年全国文化事业费480.10亿元，比上年增加87.48亿元，增长22.3%；全国人均文化事业费35.46元，比上年增加6.32元，增长21.7%[3]。到2014年全年全国文化事业费已经达到583.44亿元，比上年增加52.95亿元，增长10.0%；全国人均文化事业费42.65元，比上年增加3.66元，增长9.4%[4]。
根据中央文件精神，2010年文化部和财政部联合开展了国家公共文化服务体系示范区（项目）的创建工作，各个省级政府也开展了省级公共文化服务体系示范区（项目）的创建工作。现在这项项目已经进入验收阶段。作为公共文化服务体系建设标志的文化“三馆一站”（文化馆、图书馆、博物馆、镇综合文化站）建设完成，通过验收，即可宣告公共文化服务体系的建设任务完成。但是这些综合文化服务中心冷清的场景更让我记忆深刻。一个疑问油然而生，提供了达标的公共文化服务设施，是不是就完成了提供公共文化服务的任务？如果回答是否定的，问题又出在什么地方？
回顾已有的关于公共服务、公共文化服务的研究成果，多数是从建设服务型政府的视角，或从社会治理的视角进行的研究，相关成果对于回答我的问题帮助不够直接。当我查阅工商管理领域有关服务和服务质量的研究成果后，感觉受到很大启发。所以本题的研究，主要是借鉴工商管理中营销理论有关服务和服务质量评价的理论展开的。
一、公共服务区别于公共物品的最显著特征是其具有非实体性
在西方经济学中，一般没有对公共物品和公共服务进行区分。“通常将不具备消费或使用的竞争性的商品叫做公共物品”[1]。在专门研究公共服务的学者中，区分公共物品和公共服务的成果也不多。他们认为公共物品和公共服务不过是一个问题的两个方面。如果一定要说两者的区别，那也不过是“公共供给过程的不同阶段”。即“首先供给的是公共物品，之后通过公共物品功能的实现，供给了公共服务”[2]。大概就是受这样的认识到影响，我们现在对公共服务供给的评价与对公共物品供给的评价几乎没有区别。评价公共物品供给标准是量化的数字，评价公共服务也几乎没有区别。
其实，公共服务和公共物品是有区别的，区别还很明显。在讨论公共服务和公共物品的区别时，完全可以借助关于服务的一般特征理论。关于什么是服务已有学者进行了十分深入的研究。著名的印度学者尼密·乔杜里（Nimit Chowdhary）指出，“服务是那些满足顾客需求的可识别的、本质上无形的活动”[3]。在这个定义里有三个关键词，即“满足顾客需求”、“可识别”和“本质上无形”。比如提供咨询，这是典型的服务。在提供咨询的服务活动过程中，没有发生提供物品那样的所有权转移，但是顾客仍然可以满意而归。咨询活动是完全可识别的，但又是无形的。进而他提出与制造业的产品相比，服务有五个基本特征，这就是，服务具有无形性、不一致性、不可分离性、不可存储性和顾客参与[4]。
这些特征在公共文化服务中也是同样存在的。比如从《国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020年）》（以下简称《指导标准》）中可以看到，国家基本公共文化服务的内容包括，读书看报、收听广播、观看电视、观赏电影、送地方戏、设施开放、文体活动等[5]。这些公共文化服务内容有一个共同点显著特征，这就是非实体性。即这些公共服务的提供不完全取决于有形物品的使用，即使使用了有形物品，服务供给中也不产生所有权的转移。比如演地方戏，可以不要正式的舞台等演出场地，即使有正式的演出场地，服务的供给也不是以所有权的交换为实际内容的。同样的情况会发生在所有的公共文化服务项目上。比如，读书看报项目，提供了书报，读者看客接受服务，并不改变书报的所有权；收听广播项目，在实现了公益广播全覆盖的地方，听众收听广播，也不会改变广播站（广播电台）的所有权。因为对于服务来说，书报、广播站（广播电台）、广播喇叭、收音机等，实际只是服务的载体。如此就会引出一个问题，即我们提供公共文化服务，到底是提供服务的生产工具、服务的载体，还是提供服务？
公共文化服务具有无形性。国家基本公共文化服务指导标准中列示的基本服务项目是，读书看报、收听广播、观看电视、观赏电影、送地方戏、设施开放、文体活动（见表1）。这些项目都是无形的。但是这些服务又不能凭空实现，它们有赖于必要的实现条件，甚至是必要的场景、氛围。比如提供读书看报的服务，需要有读书看报点场所，哪怕是阅报栏。提供收听广播的服务，需要有广播台（站），广播设备（喇叭）等等。但是需要明确的是，具备服务的条件与服务的实现不是一个概念。就好比建好了图书馆或农家书屋，村村都架起了广播喇叭，不等于这项服务就到位了。因为，如果图书馆没有人去，农家书屋里没有适合农民阅读的书报，广播喇叭不响，或不能提供听众需要的广播内容，这项服务还是不能实现。公共文化服务具有不一致性。这个不一致，既表现在服务端供给方，也表现在服务端需求方。从供给方看，实际很难提供完全一致的公共文化服务。正因为服务是无形的，所以很难像有形的物品一样用统一的标准度量，能够统一标准的只是提供服务所需具备的条件，或称服务载体。比如公共图书馆（室）的人均藏书量，广播电视的节目套数等。从需求方看，众人对公共文化服务的需求也不可能是一致的。一个显而易见的事实是，即便全国所有地区都按照国家标准，建立了公共图书馆（室），开办了足够数量的广电节目，也不等于所有公共图书馆（室）的管理水平一致，不同地域的群众收听收看广电节目的质量相同。当然，也不会等于每一个去到公共图书馆（室）的读者，都能找到适合自己的读物，每一个广播电视的收听收看者，总可以找到自己满意的节目。
公共文化服务具有不可分离性。这里的不可分离是指服务的提供和消费是同时发生的，二者是不可分离的。读者要到公共图书馆（室）才能阅读，听众、观众要广播电视播放节目时才能收听收看，放电影要有观众才算提供了电影服务，凡此等等，不一而足。这显然与道路、桥梁等其他有形的公共物品供给是不同的。有形的公共物品供给，比如道路、桥梁建成，这项公共物品的供给就完成了，公共物品的供给完成，不需要消费者同时到场。
公共文化服务具有不可存储性。由于服务是无形的、是提供和消费同时发生的，所以是不可存储的。在公共图书馆（室）阅读感觉很美好，但无法存储。所谓的存储只是美好的记忆或感觉，回忆起来并不能增加自己的阅读量。同样，广播电视节目即便被存储设备存储下来了，也只是存储了广播电视节目，而不是存储了服务。公共图书馆（室）空置的座位，没有被打开的电视机、收音机是无法被存储的。这就表明公共文化服务是不可存储的。
公共文化服务需要顾客参与。由于服务具有不可分离性，而且也不可存储，所以必须有顾客、即服务对象的参与。很简单的道理，公共图书馆（室）里没有读者怎么提供读书看报的服务？广播电视节目没有听众观众，怎么提供收听广播、观看电视的服务？
研究公共文化服务非实体性的这些特征有重要的意义。忽视了服务的特征，把公共服务等同于公共物品，是把提供公共文化服务的条件、服务设施，等同于提供公共文化服务的关键原因，从而也是公共文化服务的投入绩效不高的关键原因。
服务的非实体性基本特征会造成服务评价的特殊困难。服务本身是无形的，对服务质量进行评价自然更困难。对实体性产品评价我们可以确定统一质量标准，评价可以在此基础上开展，但是对非实体性的服务又如何确定标准，如何进行评价呢？平衡计分卡的创始人罗伯特·卡普兰（Robert S.Kaplan）曾提出一个十分经典的命题，“如果你不能描述，你就无法管理”。对服务的评价也必须从对服务质量的描述开始。上世纪70年代末，国外关于服务质量的研究发展起来。其中，泽萨摩尔（V.A.Zeithaml）帕苏拉曼（A.Parasuraman）和贝里（L.L.Berry）建立的服务质量模型SERVQUAL（Service Quality）[6]影响最大（见图1）。这个服务质量模型为我们研究公共文化服务评价提供了重要的借鉴。
图1 “期望-感知”服务质量模型
SERVQUAL模型依据全面质量管理（Total Quality Management，TQM）理论提出，其核心观点是认为：服务质量实际是顾客感知的服务质量与顾客期望的服务质量之间的差距。据此，他们建立了“期望-感知”服务质量模型，即服务质量得分=实际感受得分-期望分数。
在这个服务质量模型中所谓“可靠性、反应性、保障性、移情性、有形性”[7]，是指影响顾客感知服务质量因素的五个方面的特性。由于顾客的服务体验、即感知，是纯主观的，所以会受到各种因素的影响，这些因素难以逐一指出，但是它们的特性是可能描述的。即可靠性特性是指服务供给者具有稳定的完成服务承诺的能力，即顾客总可以以同样的方式，无差错地获得服务。反应性是指服务供给者随时可以为顾客提供及时、有效的服务。保障性指服务人员具备友好的态度和胜任工作的能力。移情性指服务人员能够因人而异地提供服务，即总能满足顾客个性化的需求。最后，有形性是指具备服务的实体性设施、设备，还有服务人员等。
这个服务质量模型揭示了一个容易被我们忽视的事实，即服务质量由于受到这五个方面特性的影响，而且，顾客对这些质量特性的感知，一定是在接受服务的过程中体验到的，所以，顾客对服务质量是否满意，实际取决于顾客将感知的服务（Perceived Service，PS）与期望的服务（Expectation Service，ES）的比较。也就是当感知的服务超出期望的服务，顾客会感到非常满意，甚至惊喜；当感知的服务等于期望的服务，顾客会感到满意；感知的服务低于期望的服务，顾客会感到不满意，或认为不能接受（见图2）。
公共文化服务的评价原理也完全相同。即公共文化服务评价的真正标准在每一位体验服务的顾客心里。如果他的服务体验感知超出了体验前的期望，那么他会很满意。如果基本达到了他的预期，他也会接受。只是如果他的体验感知低于之前的期望，那么他就会感到失望，甚至不满。也就是说，公共文化服务供给者提高顾客的满意率的实质，就是要尽可能使顾客感知的服务超过其期望的服务。而期望的服务完全的个性的、随机的，很难掌控，很难预期。在现实中，也不可能去了解每一位顾客期望的服务和针对性的做工作，那么，就剩了另一个选择，即尽可能完善感知的服务的影响因素，通过能够发挥正向影响功用的因素，影响顾客感知的服务，实现感知的服务超过其期望的服务，从而实现提高公共文化服务质量的目的。这便是现在中办、国办颁发的《国家基本公共文化服务指导标准》，以及地方政府颁发实施的地方基本公共文化服务标准的真实功用。
可见，现行公共文化服务评价的标准不是对服务的评价标准，而是对可以影响顾客公共文化服务感知的那些因素的物质载体进行的评价。
通过分析公共文化服务的特征，公共文化服务质量评价的原理，可以得出这样的认识，各地在实施《指导标准》的过程中，需要将《指导标准》中对“物”的评价转换为对“事”的评价。即将有关实现公共文化服务的物质性条件评价，转换为对顾客实际体验的“服务”的评价。这样的转换可以通过增加对公共文化服务体验者的评价实行，而且公共文化服务实施的评价，应该在利益相关方中开展，即应增加公共文化服务体验者评价所占权重。
（一）增加体验服务的顾客规模、数量的评价
服务具有无形性的特征，评价的时候不容易进行描述性的评价，但是可以利用服务不可分离性和顾客参与等特征，通过评价参与服务的顾客等指标，间接评价服务的供给状况。现在《指导标准》中，对服务项目的评价标准实际是对提供这些服务的必要条件、或服务形式的评价，并没有评价服务的标准（见表1）。比如对服务项目“读书看报”的评价标准是“公共图书馆（室）、文化馆（站）和村（社区）综合文化服务中心（含农家书屋）等配备图书、报刊和电子书刊，并免费提供借阅服务。在城镇主要街道、公共场所、居民小区等人流密集地点设置阅报栏或电子阅报屏，提供时政、“三农”、科普、文化、生活等方面的信息服务”。同样，对服务项目“收听广播”的评价标准是“为全民提供突发事件应急广播服务。通过直播卫星提供不少于17套广播节目，通过无线模拟提供不少于6套广播节目，通过数字音频提供不少于15套广播节目”等等。显然这里评价的都不是“读书看报”、“收听广播”等服务，而是在评价设施、环境，或条件，而有没有条件体验服务，和是否有顾客体验服务显然不是一个概念，所以这样的评价标准并不能真实反映服务供给状况。
增加体验服务的顾客规模、数量的评价标准，通过评价体验服务的顾客规模、数量，可以间接评价服务供给实际。比如评价“读书看报”服务，增加评价去公共图书馆（室）、文化馆（站）和村（社区）综合文化服务中心的顾客数量；评价图书、报刊的借阅量、借阅率；评价阅报栏、电子阅报屏里报纸或新闻信息的更新状况等。评价“观赏电影”、“送地方戏”等，都可以增加到场人数的标准。同理，评价“读书看报”、“收听广播”等服务项目，也还需要评价服务的可识别性，即增加阅报栏或电子阅报屏报刊、信息的更新状况；广播设备的可用性；评价电视、广播的收视收听效果；以及电视、广播节目的收视收听率等等。增加这些类型的标准，会更接近服务供给的事实。
（二）增加顾客体验服务满意度的评价
服务的质量归根结底取决于顾客的主观感知，即对服务的评价。服务质量实质是顾客感知的服务与期望的服务之比。所以，单纯评价服务供给的设备完好率，并不能真实反映顾客体验的服务质量，甚至增加了体验服务者的规模、数量的评价，也未必能真实反映服务质量。比如图书报刊不少，但是顾客找不到自己中意的阅读材料；广播电视节目很多，信号质量也很好，但是没有顾客期望看到的节目，显然也不能算这项服务质量高。电影放映、地方戏演出的情况也一样。另外，如果体验服务不是顾客自愿去的，评价体验服务的顾客数量，也不一定能反映真实的服务质量状况。比如中小学生被组织去看电影，那么体验观赏电影服务的人数很多，但是这样的电影上座率替代服务质量就未必准确。这就需要专门进行服务满意度调查才能真实反映服务质量。对可以用满意度评价的项目，增加公共文化服务满意度的评价，而不单纯是进行《指导标准》内容的评价就成为必然。
另外，需要特别指出的是，在进行服务满意度评价时，应该在公共文化服务的直接利益相关者范围内收集评价信息，没有体验公共文化服务者不应该获得评价资格。曾经有过的“万人评”模式，不合适用于对公共文化服务的满意度评价。“万人评”模式更多的是一种特定历史时期出现的政治评价方式，而不是科学的技术评价方式[8]。
（三）增加对创新服务项目的评价
由于服务还具有“不一致”和“不可存储”的特性，即不能保证每次服务的体验结果一致，同时也不能保证同样的服务让所有的体验者满意。同时，服务又是无形的、不可存储的。所以现在《指导标准》评价公共文化服务的不准确性，还会表现在全国统一的《指导标准》，如公共文化服务的图书数量、报刊种类、广播或电视节目套数、电影放映场数等等，不能显示“个性化”的需求。由于是公共文化服务，所以这里的所谓“个性化”需求，不是指个人的文化需求，主要是指不同地域、不同民族农民的文化需求。关于农民的文化需求会不同于城镇居民的文化需求，这一点《指导标准》已经考虑到了。在《指导标准》中有关于农民文化供给的专门内容，比如，在“观赏电影”项目中，对“为农村群众提供数字电影放映服务”标准是设置，还有多项服务中都专门有县以下，或乡镇、村文化服务设施的要求。但是，文化是对“精神财富”的特指[9]，而地域、民族会对精神的形成产生重要的影响，所以，公共文化服务需求会比较明显的以地域或民族为单位，表现出“不一致”的特性。重视这些不一致特性的存在，并且允许这些不一致的服务需求，以不一致的供给加以满足，这就需要允许服务项目的创新，所以在评价标准中增加创新性的标准应该可行。允许、甚至鼓励地方政府结合本地区的民间传统、民族习俗特点，创新出符合当地群众公共文化的服务项目，并纳入财政投入的范围，应该是文化建设的题中应有之义。
注释：
[1]中办国办.关于进一步加强农村文化建设的意见[EB/OL].（2005年11月7日），http://news.xinhuanet.com/politics/2005-12/11/content_3906616.htm.
[2]中办、国办.关于加快构建现代公共文化服务体系的意见[EB/OL].（2015年01月14日），http://cpc.people.com.cn/n/2015/0114/c64387-26386334.html.
[3]中华人民共和国文化部.2012年文化发展统计公报[EB/OL].http://zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201404/W020140421388597656885.pdf.
[4]中华人民共和国文化部.2012年文化发展统计公报[EB/OL].http://zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201505/W020150525608812349181.pdf.
参考文献：
[1]高鸿业.西方经济学（上册微观部分）[M].中国经济出版社，1998：427.
[2]石国亮等.国外公共服务理论与实践[M].中国言实出版社，2011：14.
[3][印]尼密·乔杜里.服务管理[M].盛伟忠，马可云等译.上海财经大学出版社，2007：7.
[4][印]尼密·乔杜里.服务管理[M].盛伟忠，马可云等译.上海财经大学出版社，2007：12-16.
[5]中办、国办.国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020年）[EB/OL].http://legal.people.com.cn/n/2015/0115/c188502-26387690.html.
[6][7]V.A.Zeithaml，A.Parasuraman，L.L.Berry.Delivering Quality Service:Balancing Customer Perceptions and Expectations[M].New York，The Free Press，1990.pp.15-33.
[8]周志忍.论政府绩效评估中主观客观指标的合理平衡[J].行政论坛，2015，（5）：37-44.
