城镇化(urbanization，也称“城市化”)是指非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的历史过程。城镇化是我国改革开放以来最显性的社会变迁过程，是教育改革与发展的大背景，给各级各类教育带来挑战也带来机遇。本文从城镇化的本质、我国城镇化的独特性、我国城镇化进程中存在的突出问题等视角，力求系统论述我国城镇化对于教育的目标定位、体系结构、空间布局、制度安排等提出的挑战，以及教育如何主动适应并积极促进我国城镇化进程。
教育只是手段，其目的是促进人的发展与社会发展。此处所说的目标“重构”，不是否定原来的目标，而是增强目标的针对性，阐明在城镇化特别是在新型城镇化背景下，人的发展与社会发展所应有的特别内涵与界定。根据世界城镇化发展普遍规律，我国仍处于城镇化30%～70%的快速发展区间，但延续过去传统粗放的城镇化模式，会带来产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等诸多风险。随着我国农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高，主要依靠劳动力廉价供给推动城镇化快速发展的模式不可持续；随着资源环境瓶颈制约日益加剧，主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不可持续；随着户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显，主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。随着内外部环境和条件的深刻变化，城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段。[1]我国城镇化发展由速度型向质量型转型势在必行，必须走新型城镇化道路。
新型城镇化要求重构教育目标。教育目标要反映出城镇化变迁对教育的特殊要求、要展现出教育对于城镇化变迁的主动适应与积极应对。在新型城镇化视角下，教育促进人的发展，核心使命就是促进人的城镇化、促进农村转移人口的市民化；而教育促进社会发展，核心任务就是促进社会融合、政治民主、经济发展。当然，教育促进社会发展，也是通过促进人的发展去间接实现的。
“人的城镇化”是新型城镇化的核心，“人的城镇化重视人的权利、人的福利、人的主体性，以人的全面发展为出发点和最终归宿”[2]。城镇化的第一目标和核心任务是从过去突出“物”的城镇化向今天突出“人”的城镇化的战略转变。[3]《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出推进城镇化的首要原则是“以人为本，公平共享”，具体要求是：“以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。”[4]
“人的城镇化”与“农业转移人口市民化”同义，从字面上看，是指把农村人“变成城镇人”、“变成市民”，使农村人与城镇人、市民一样，没有差别。具体而言，人的城镇化包括四个方面：职业由次属的、非正规劳动力市场上的农民工，变成首属的、正规劳动力市场上的非农产业工人；社会身份由农民工变成市民，没有户籍造成的身份分割；[5]与城镇居民在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面，享有同样的基本公共服务；具有市民素质，具备现代市民的生活方式、人格特征和综合素养。
当前，人的城镇化处于低水平状态，不均衡是指农业转移人口尽管工作在城镇，尽管也享有一定的基本公共服务(如义务教育)，但是他们的职业往往是收入低的低端行业，他们不能与城镇居民享有同样的、整体性的公共服务，他们的平均受教育年限、文化素养与城镇居民相比偏低。
与人的城镇化的四个维度以及存在的问题相对应，教育对于人的城镇化表现在通过提供优质公平的、具有针对性的各级各类教育，使农村转移人口具备现代市民的生活方式、人格特征和综合素养，提升他们的就业能力，从而使他们提高就业质量，增加经济收入，改善居住条件，最后真正融入城镇生活和城市社会。农业转移人口都是带着对于美好生活的向往从乡村走向城镇的，他们希冀在城镇获得更多的机会、更好的发展。教育是他们实现城镇美好生活梦想的基石。
严格讲来，人的城镇化的四个维度中，只有第四个维度，即使农村转移人口“具有市民素质，具备现代市民的生活方式、人格特征和综合素养”，是从“教育目标”层面即从“培养什么样的人”的层面来论述人的城镇化的，它揭示了人的城镇化的本质内涵。
进一步讲，人的城镇化、市民化，其实质是人的现代化，要求教育造就现代人，增进人的现代性，增强人的主体性(积极性、主动性和创造性)，培养全面发展的现代公民。[6]在人口流动的城镇化背景下，农村教育目标“离农”还是“为农”的争论已经丧失实际意义。消解农村教育“离农”和“为农”悖论的逻辑前提是进行城乡一体化建设和确立系统化思维方式。走出“离农”和“为农”逻辑困境后，农村教育的价值选择应该定位在为城乡共同发展服务上，[7]定位在培养合格公民而不是局限在培养“新型农民”上。
(二)教育通过提升农村转移人口适应城镇生活的能力和城镇居民的包容性素养，促进农村转移人口与城镇人口的社会融合
目前农民工已成为我国产业工人的主体，受城乡分割的户籍制度影响，截止到2013年底被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，难以融入城市社会。[8]农民工与市民的社会距离不断扩大，城市内部的社会空间分化与阶层分化加剧，中国的“新城市贫困”已经形成。在城镇化进程中，我国传统的城乡二元结构还未破除，新的“城市内部二元结构”已经成型甚至固化，积累的深层次矛盾逐步显现，给经济社会发展带来诸多风险隐患，甚至有可能引发社会危机和政治危机。城镇内部的二元矛盾和社会分化将超过传统的城乡分化、区域分化，成为困扰我国城镇化进程的关键问题。
导致城市内部社会距离扩大、社会分化加剧的根本原因是二元体制，但农村转移人口的教育水平和综合素养相对较低也是重要原因。教育对促进社会融合的作用在于：一是通过教育提升农村转移人口的综合素质，使其形成城镇生活方式，提高就业能力，提升经济地位和社会地位，缩小与城镇人口的社会距离，促进经济融合和文化融合；二是通过教育改变某些城镇居民(包括一些中小学生)对于农村转移人口的认识，增进包容性，为建设包容性城市奠定基础。教育在推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会方面，应该发挥更大作用。
(三)教育通过培养农村转移人口的民主参与能力，促进政治发展
我国城镇化进程中，涉及农村土地征用、城镇规划、基本公共服务提供、社区建设与管理等公共事务时难免会有多方利益冲突，必须通过一定的制度安排，完善治理结构，提升治理水平，让各方利益相关者特别是农村转移人口通过民主参与机制充分表达利益诉求，并在此基础上有效整合以达成利益共识，提高决策的科学化、民主化水平，有序和谐地推进城镇化进程。
政治民主化、治理现代化必须与新型城镇化同步推进。重点是完善农业转移人口社会参与机制，农村转移人口的教育，不论是农民工的职业培训还是农民工子女的基础教育和职业教育，都应该把培养民主参与能力作为培养目标。在教育实施中，通过课程建设、管理民主和教学民主，以民主的手段培养各类受教育者的民主素养。
(四)教育通过培养技能型人才，加快产业结构转型升级，促进经济发展
产业集聚是城镇化的首要特征。城镇化是经济发展水平及其结构等内在因素的外在表现，推进中国城镇化的发展，决不像有人想象的那样，只要废除户籍制度、放开城门即可。城镇化的基本动力在于经济结构的变化。积极调整经济结构，促进产业结构的优化升级是推进城镇化发展的根本出路。前者是后者发展程度的决定因素而不是相反。[9]无产业根基的城镇化是违反规律的城镇化。
在全球经济再平衡和产业格局再调整的背景下，全球供给结构和需求结构正在发生深刻的变化，国际市场竞争更加激烈，我国面临产业转型升级的挑战巨大。当前，我国城镇化存在的一个突出问题是，城镇化进程与产业发展不同步，产业发展滞后于城镇扩张、滞后于土地城镇化。城镇化缺乏产业支撑，使得“产”、“城”分离、土地城镇化快于人口城镇化，就业转移和人口集聚难以实现，城镇化发展后继乏力，甚至出现了“空城”、“鬼城”等现象。因此，促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城镇化进程与产业结构转型升级相统一，成为新型城镇化的重要内容和基本要求，而制约我国产业结构转型升级的一个关键因素是技能型人才不足。
在城镇化背景下，教育促进产业结构转型升级的关键是培养数量充足、结构合理、质量良好的技能型人才，特别是做好农村转移人口的职业培训和继续教育，把农民工大国变为技工大国、技能大国。
教育体系是一个国家各级各类教育相互联系、相互衔接所构成的整体结构，主要包括教育层级结构(学前教育、初等教育、中等教育、高等教育)、教育类型结构(普通教育、职业教育)、课程学科结构(专业设置结构、课程结构)。[10]新型城镇化背景下人和社会的发展对于教育体系的结构性调整提出了挑战。
(一)完善针对农民工随迁子女的现代教育体系，进一步增强城镇教育体系的开放性
当前，针对农村转移人口的教育，有两个突出问题需要解决：一是在流入地农民工随迁子女进入“非义务教育”体系的机会问题；二是农民工职业技能培训的职业教育与继续教育体系的健全问题。
“两为主”政策的实施，保障了农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育。对未能在公办学校就学的，采取政府购买服务等方式，也保障了农民工随迁子女在普惠性民办学校接受义务教育的权利，但这只是解决了农民工随迁子女在流入地接受义务教育的问题。尽管2012年国务院办公厅转发教育部等四部委《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》之后，各省都先后出台了随迁子女升学考试方案，规定了农民工随迁子女可以在流入地参加异地中考和高考，但许多地区设置了相当严苛的条件，而且一些地区的普通中等教育和普通高等教育并没有完全开放。流入地政府为农民工随迁子女所提供的是断裂的、不完整的教育体系，教育机会并不公平，不利于他们的终身学习和持续发展。
为推进教育公平，更好地促进入的全面发展，需要为农民工随迁子女建构与城镇居民同样结构完整、上下贯通、种类齐全的教育体系，重点完善教育的层级与类型结构，让他们在义务教育之外，在流入地有同等的进入学前教育、普通高中教育、普通高等教育的机会。至于教育投入如何解决、教育成本如何分担，是第二个层次的问题。地方政府不能因为有财政困难和压力，就回避此问题。
(二)健全农民工职业技能培训的职业教育和继续教育体系，满足农民工终身学习的需求
职业技能培训是帮助农村转移人口提升人力资本、提高就业创业能力、实现有质量就业、促进社会融合的有效手段。进入21世纪以来，政府对农民工职业技能培训非常重视，很多政府部门都承担农民工职业技能培训任务，但多头管理、统筹力度不够的问题比较突出，各部门教育资源相互之间不整合、不融通。民办培训机构和企业由于缺乏明确的制度规范和激励机制，对农民工培训参与不足。
农民工职业技能培训具有较强的外部性，政府要充分发挥主导作用，将农民工职业技能培训纳入国家职业教育和继续教育体系之中，整合职业教育和培训资源，为职业技能培训全面提供政府补贴，逐步建构现代职业教育和新生代农民工终身教育的“立交桥”，推进中高职衔接，鼓励高等学校、各类职业院校和培训机构积极开展职业教育和技能培训，推进职业技能实训基地建设。强化企业开展农民工岗位技能培训责任，足额提取并合理使用职工教育培训经费。在终身学习的大背景下探讨企业、培训机构、职业学校间学习成果互认与积累的实现途径，鼓励农民工在不同学习地点获得的知识与技能进行有效转化和衔接，为他们多样化成才提供选择。
(三)调整职业教育、高等教育、继续教育的专业设置，完善教育体系的课程学科结构
城镇化必须以产业发展为支撑。通过职业教育、高等教育、继续教育的“课程学科结构”即“专业结构”的调整优化，以此适应和促进“产业结构”的转型升级，是教育促进城镇化发展的重要战略选择。
城镇化进程中，我国产业结构调整一是改造提升传统产业和加快发展服务业。这要求改造提升传统产业，淘汰落后产能，壮大先进制造业和节能环保、新一代信息技术、生物、新能源、新材料等战略性新兴产业。二是加快发展服务业是产业结构优化升级的主攻方向。城镇化与服务业发展密切相关，服务业是就业的最大容纳器。城镇化过程中的人口集聚、生活方式的变革、生活水平的提高，都会扩大生活性服务需求；生产要素的优化配置、三次产业的联动、社会分工的细化，也会扩大生产性服务需求。因此，要适应制造业转型升级要求，推动生产性服务业专业化、市场化、社会化发展，引导生产性服务业在中心城市、制造业密集区域集聚；适应居民消费需求多样化，提升生活性服务业水平，扩大服务供给，提高服务质量，推动特大城市和大城市形成以服务经济为主的产业结构。[11]
教育体系之专业结构调整是通过增减专业种类和数量、调整专业比例和布局、创建专业品牌和特色，不断满足产业结构需要的优化过程。根据我国产业结构转型升级的上述客观要求，在专业设置中，要重点加强先进制造业、生产性服务业和生活性服务业的比重，2012年修订颁布的《普通高等学校本科专业目录》、2010年修订颁布的《中等职业学校专业目录》以及高职高专教育的专业目录都需要进一步修订。
城镇化进程中的人口集聚、产业集聚，使人口与产业的空间布局发生重大变化，这必然导致教育空间布局的变化，也对教育空间布局的优化提出了要求。
(一)人口向城镇集聚，要求优化城镇内部的学校空间布局，增加教育用地，重点解决城镇学校班额过大问题
随着城镇化的快速发展，大量农村人口和学龄儿童转移到城镇，一方面给城镇教育带来了巨大的压力，城镇学校生源不断膨胀，班级规模不断扩大；另一方面农村人口和学龄儿童不断减少，农村“小规模学校”、“微型班级”大量出现。城乡学校办学规模呈现出“城镇大班化、乡村空校化”的两极分化态势，我国基础教育进入了大规模学校与小规模学校并存的时代。[12]
城镇班额过大，会增加因材施教难度，很难推进分组教学、探究教学、合作学习，影响教学质量的提升。我国中小学平均班额远远高于发达国家水平。2010年我国小学和初中平均班额分别为38人和52.9人，而OECD国家则分别为21人和23人，我国小学和初中平均班额分别是OECD国家平均值的1.8倍和2.3倍，[13]这说明我国中小学班额之大已经到了非常严重的地步，我们的“普九”是低水平的。大班额的局面必须改变，班额应该逐渐降低。要做到这一点，需要在城镇新建更多的学校，而这就需要更多的教育用地。
面向未来，应该根据城镇人口发展趋势，做好城镇整体规划，留出相对充足的教育用地，疏解已有的大班额并考虑将来的教育人口增减状况，确定各级各类教育特别是中小学和幼儿园的用地需求与建设规划。在城镇规划建设中，不论是旧城区改造、城乡结合部改造，还是新城新区规划建设，既要整体控制建设用地规模，又要适度超前考虑学校建设用地规模，加快城市核心区优质教育资源向城乡结合部、向新城新区的延伸覆盖，使优质教育资源布局更加均衡，使班额分布更加平衡，减少大班额数量。
(二)农村地区受教育人口的减少，要求优化农村教育布局，合理“撤点并校”，重点解决农村小规模学校的发展问题
在城镇化推进过程中，伴随着农村学校学生数量减少，集中化办学、追求规模效益成为主流政策选择，各地大力推进“撤点并校”，大量农村教学点、村小等小规模学校被撤并。撤点并校在总体上提升了学校规模、教学质量、教学效益的同时，在某些地区由于盲目撤点并校，也带来了新的上学远、上学难、上学贵等问题。为此，2012年《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》要求：“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校。已经撤并的学校或教学点，确有必要的应予以恢复。对保留和恢复的村小学和教学点，要采取多种措施改善办学条件，着力提高教学质量。”
在城镇化进程中，要科学编制县域村镇体系规划和镇、乡、村庄规划，合理安排城镇建设、农田保护、产业集聚、村落分布、教育机构(包括中小学校和幼儿园)布点、生态涵养等空间布局，按照“发展中心村、保护特色村、整治空心村”的原则，在尊重农民意愿、方便学生就读的基础上，调整并确定教育机构的布局结构。在合理撤并农村学校时，可以考虑把闲置、废弃的农村小学改造成为学前教育机构，防范教育资源流失。
在调整优化农村教育布局过程中，在加强农村中小学寄宿制学校建设和中心校建设的同时，要重点办好农村小规模学校。农村小规模学校的存在具有重要价值，有助于解决边远地区学龄儿童上学远、上学难、上学贵的问题，为社会弱势群体提供就近入学的机会；农村小规模学校是一种有效的教学组织形式，由于班额较小，教师在教学中易于因材施教，对学生的辅导时间会相应增多，缺乏父母关爱的留守儿童能得到教师的更多关爱；农村小规模学校也是信息的集散地，为乡土文化传承和社区能力建设提供重要支撑。从城乡一体化发展视野看，农村小规模学校不仅要保留和恢复，更要高质量地发展。在当前社会经济背景下，农村小规模学校是丰富多样的学校发展形态中的一种模式。需要提升相关教育政策的合力与效力，真正使农村小规模学校成为“农民家门口的好学校”。[14]
(三)在不同层级的城镇，优化教育的空间布局，重点加强中小城市的优质教育资源建设，增进中小城市的教育吸引力
不同层级的城镇吸引人口集聚的能力有很大差异。城市和城镇规模越大，其提供的就业机会就越多，基本公共服务就越好，进而吸引农村转移人口的能力就越强。但同时，大量人口向中心城市无序集聚会引发能源资源紧张、生态环境恶化、交通拥堵严重、房价居高不下、安全形势严峻等“城市病”。而县级城市以下的绝大多数小城镇(东部发达地区如东莞地区的小城镇不属于此列)，由于缺乏集聚经济、规模经济等因素，就业机会偏少，基本公共服务供给严重不足，尤其是优质教育资源严重匮乏，导致哪怕放开户籍限制也没有多少农村转移人口愿意到此集聚定居。这说明过去曾经有一段时间以发展小城镇作为我国城镇化的“政策主导”并不可行。
基于以上考量，在整个国土的空间布局上，我国新型城镇化发展的基本战略是优化城镇规模结构，促进各类城市协调发展。而优化城镇规模结构的主攻方向、促进各类城市协调发展的战略重点，是加快发展包括县城在内的中小城市。当前，中小城市的城镇化发展水平全面滞后于超大、特大城市，但从人口流动的角度看，大力推动中小城市发展的确可促进人口向城市迁移，实现集聚效应。因此，需要提升中小城市的引力和拉力，在数量和质量两个层面加强产业和公共服务资源布局引导，鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局，依托优势资源发展特色产业，夯实产业基础。同时，要重点提升中小城市的基本公共服务能力，加强市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，增强集聚要素的吸引力。[15]
中国人历来重视子女教育，城镇优质教育资源也是引导人口集聚的重要拉力。农村转移人口向城镇流动的动机，已经从城镇化初期的单一的经济动机，转变为现在的多样化动机，他们更愿意在城镇地区寻求更好的发展机会，更愿意让自己和子女受到更好的教育。在新的城镇化结构布局中，中小城市将会成为教育的新增长极，特大城市、大城市的基础教育优质资源，以及高等教育、职业教育资源、继续教育资源，应该更多扩散、覆盖到中小城市，增加中小城市的教育吸引力。这样，教育就可以发挥其独特的拉力作用，促进城镇化进程中不同层级城镇空间布局的合理化。
综上，新型城镇化要求教育在城乡之间、城镇内部、农村地区、城镇之间，进行一次历史上从来没有过的空间布局大变化、大调整、大优化，这是城镇化发展的需要，也是教育自身发展的需要。这就要求加强统筹规划和顶层设计，并提供有力的制度保障和资源支持。
城镇化进程中的教育目标重构、教育体系完善、教育布局调整，实质上是要求打破城乡教育二元结构以及城镇内部新的教育二元结构，而二元结构在本质上是二元分割的制度安排。因此，需要进行教育制度的改革与创新，建构城乡一体化的教育体制机制。[16]
同时也要看到，二元教育制度是嵌套在整个宏观的二元社会制度之中的，破除教育二元结构、建构城乡一体化的教育制度，还需要教育制度之外的制度创新与制度支持。现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度，以及财税金融、行政管理等制度，固化着已经形成的城乡利益失衡格局，制约着农业转移人口市民化，阻碍着城乡发展一体化。教育制度需要同这些制度一起协同改革。否则，教育制度的变革孤掌难鸣，即便改革也难以走远。
(一)建立健全城乡一体的教育管理体制机制，提升政府的统筹规划力度和行政管理能力，加强利益相关者特别是农村转移人口的民主参与
从各国城镇化进程看，城镇化是产业拉动、市场主导、自然发展的过程。我国在城镇化进程中，需要正确处理政府和市场关系，尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用。但是，单就公共服务提供而言，提供基本公共服务是政府的职责所在，政府必须发挥主导作用。
就教育而言，不同层级的政府需要根据管理权限，分别以全国一盘棋、城乡一盘棋、区域一盘棋的思路，通过顶层设计，加强对教育体系优化、教育布局调整的统筹规划，解决教育城乡分治问题、区域分治问题，从宏观战略层面推进教育发展。这需要完善教育规划体制机制，加强教育规划与城乡经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设、公共服务供给等规划的相互衔接，推动“多规合一”、“多规融合”。
政府的统筹力度需要加大，重点是加强中央统筹、省级统筹、部门联动。中央政府根据新型城镇化总体规划，在国家层面上确定我国教育发展的战略目标和战略重点，规划教育体系优化和教育布局调整的宏观构想，统筹推进农业转移人口市民化的制度安排和政策制定，特别是注重解决农业转移人口跨省流动带来的教育成本分担问题。各级地方政府负责统筹本行政区农业转移人口的教育体系结构与空间布局的调整问题。
除加强统筹之外，同级政府不同职能部门之间的协作与联动也需大力加强。以农民工培训为例，承担培训任务的部门很多，多头管理、统筹力度不够的问题比较突出，由于各培训项目分属于不同部门，各自为政，条块分割，缺少有效的统筹管理体制和运行机制，部门之间的培训政策缺乏统一、协调和衔接，每个部门对农民工培训的内容、时间、工种目录、补贴标准、补贴方式都有各自的规定，导致培训资金分割、培训资源分散，使现有教育培训资源难以发挥最大效益。这种“九龙治水”式管理方式亟待改变。再以农民工随迁子女教育为例，随着人口向城镇集聚，城镇面临的教育压力越来越大，导致城镇教育用地、教师数量、教育经费短缺，而这些问题，仅靠教育行政部门无力解决，需要规划、土地、编制、人事、财政等政府职能部门协力解决。
在城镇化进程中，提升政府对于教育的管理能力，除上述举措外，还有一个紧迫的问题需要解决。在经济发展速度快、人口吸纳能力强的城镇，由于流入人口多，加上流入地政府按照户籍人口规模确定行政管理机构与编制，导致流入地政府对于辖区内包括教育事务在内的公共事务的管理能力相对不足。因此，对经济总量较大、吸纳人口较多的县城和小城镇，要逐步赋予其与管辖人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限，应该按常住人口规模确定教育管理的机构设置和人员编制。只有如此，才能适应一些地区快速城镇化的需要。
除提高政府能力外，城镇化进程中利益相关者的民主参与至关重要。城镇化进程也是城乡之间、城镇内部利益格局重新调整的过程。城镇居民是二元社会结构的既得利益者，决策者、两会代表、媒体工作人员、网民等往往都是城市居民，有话语权和决策优势，由于现实存在的利益冲突会导致社会排斥，农民和农民工的利益诉求往往不能得到充分表达和有效整合，他们的权益不能得到有力保障。民主化与城镇化没有同步发展，是我国城镇化进程中的突出问题。
在教育管理中，城镇化进程中要建立民主参与机制，使农业转移人口向政府、向社会充分表达其对于各级各类教育的利益诉求特别是机会诉求，使农民工及其子女(包括留守儿童)充分参与学校内部管理，使他们享有对于教育政务与校务的知情权、参与权、决策权和监督权。教育中的民主参与，将是城镇化进程中破解二元教育结构、实现教育机会均等、提高教育决策民主化科学化水平的关键性制度保障。
(二)深化户籍制度和招生考试制度改革，将学籍与户籍脱钩，建立包容性的招生考试制度
户籍制度是一种刚性的身份歧视制度，是包括教育二元结构在内的社会二元结构的制度基础。在户籍制度基础上，又衍生出歧视性的劳动就业制度、社会保障制度(医疗、社保、保障性住房等)、教育制度等辅助性制度。户籍决定着公共福利和公共服务的分配关系，把平等的公民权强制分割开来，对城乡居民实行歧视性的差别对待。
从20世纪90年代以来，城镇地区对于农村转移人口的歧视性制度有明显改进，逐步放开了一些基本公共服务。例如，在教育方面，农民工子女在城镇接受义务教育的“两为主”政策的实施，打破了原有户籍制度的二元刚性，逐步缩小了外来人口与当地人口的在义务教育阶段的公共服务差距。但这些改革还不彻底，尽管义务教育已经与户籍脱钩，但在很多地区，农民工子女进入高中阶段教育、高等教育的机会或者与户籍严格直接挂钩，或者与户籍变相间接挂钩。
因此，应进一步深化户籍制度改革与招生考试制度改革，深入破解“二元性”社会福利制度，加快推进福利去户籍化，逐步实现户籍与城镇公共服务体系的脱钩，形成不以户籍为依据的城镇公共服务供给新机制。户籍制度改革的关键在于赋权和增利，要取消暂住证制度，全面实施居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。[17]居住证持有人可与当地户籍人口享受同等的免费义务教育、平等劳动就业等基本公共服务，并可逐步享受同等的就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利。
当前，在户籍制度改革到位前，可以先行在教育领域开展学籍改革，将学籍与户籍脱钩，[18]取消户籍对于报名资格的限制，建立健全以学籍为主的报考制度，建立健全包容性的考试招生制度，破除教育的双轨制与二元制，打破城镇教育体系的封闭性，城镇教育体系向农村转移人口全口径、无条件完全开放，保障农村转移人口在城镇受教育的机会均等。当前工作的重点是农民工子女在流入地的异地中考、异地高考问题，而异地高考问题是重点中的难点。截至2014年8月，有27个省份明确了随迁子女在当地参加中考的政策，有30个省份明确了随迁子女在当地参加高考的政策。由于这项工作起步时间较短，随迁子女接受义务教育后在输入地参加中考、高考的政策还需要进一步完善。[19]但这项改革复杂艰巨，成本很高，不宜冒进，需要根据不同区域城镇化的情况循序渐进、有序推进。
为解决我国城镇化发展的不均衡问题，当前我国实施的是“差别化落户政策”，即全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万～100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万～300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万～500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。据此，各类城镇要因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准。落户标准不同，也就意味着不同类别城镇的户籍制度和招生考试制度具有差异性，中小城市和县城的户籍管控、招生考试限制会更加宽松，农村转移人口进入这些城镇教育体系的门槛会更低一些。因此，需要根据新型城镇化与户籍制度改革总体要求，分类制定建制镇和小城市、中等城市、大城市、特大城市，合理确定随迁子女入学政策。建制镇和小城市要全面接收随迁子女就学，清理、取缔不合理“门槛”；中等城市要积极接收随迁子女入学；大城市要合理确定随迁子女入学条件，安排符合条件的适龄随迁子女入学；特大城市要根据城市发展总体规划、人口控制目标、经济社会发展状况和教育承载力合理安排随迁子女就学。[20]这种就学政策的“差异性”在当前是必要的，其本身就是一种调控手段，对于优化我国城镇规模结构布局具有促进作用。
(三)改革财税制度和教育投入制度，完善城镇化过程中教育成本分担机制
户籍制度改革进展缓慢的根本原因在于流入地政府的公共服务提供能力和财政压力。这是因为如果放开户籍限制，就意味着让农村转移人口与户籍人口享有同样的公共服务，城镇政府的公共支出压力必然陡增。城镇政府尤其是吸引外来人口较多的流入地政府，缺乏动力和能力向所有常住人口提供均等的包括教育服务在内的公共服务，其深层次原因是流入地政府缺乏财力。因此，必须建立健全包括教育在内的农业转移人口市民化成本分担机制，由政府、企业、个人多方共同参与，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任，合理分担公共成本。政府要承担农业转移人口市民化在义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。企业要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。农民工要积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，并按照规定承担相关费用。
在政府责任方面，需要进一步明确并加大中央政府的财政责任，并深化税收制度改革。现行财政制度、税收制度与城镇化发展严重不相适应，主要表现为以下几方面。其一，1994年分税制改革之后，主要大宗税种、收入稳定的税种全部划归中央财政，而划归地方的税种大都是税源零散、征管难度高的小税种，即使是共享税也是中央占大部分，中央政府拿走总税收的大部分，地方财政留成比例过低；其二，中央政府的财政转移支付制度以户籍人口为依据，流入地吸纳了大量的农村转移人口，但中央政府没有为这些人口的公共服务提供财力支持；[21]其三，分税制导致的地方财力不足催生了地方政府的“土地财政”，地方政府通过一次性土地出让收益来弥补地方财力，对土地出让金有严重依赖，而随着新型城镇化对于土地使用的约束收紧，地方政府的“土地财政”难以为继。
这些原因使得流入地政府对农村转移人口的公共服务能力严重不足，缺乏户籍制度改革的积极性。因此，提升流入地政府公共服务能力、切实推进户籍制度改革，必须使流入地政府摆脱对土地财政的路径依赖，深化财税体制改革，具体路径包括以下两个方面。第一，进一步深化分税制改革。在税收分成上，中央政府要向地方政府让利，增加共享税比重，提高地方政府分成比例。在税制设计上，稳定地方税基，构建有利于人口城镇化的地方税体系。根据国际经验，可建立以财产税、房产税为主体税种的地方税体系。特别是在房产投机盛行、房价高涨的背景下，可适时全面开征房产税，将房产税作为地方税种。第二，深化财政体制改革，合理划分事权和支出责任，形成适应新型城镇化发展的制度基础。充分考虑公共事项的受益范围、信息对称性和地方自主性、积极性，合理划分城镇化进程中不同层级政府的事权和支出责任。在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的前提下，遵循公平、便利、效率等原则，结合税制改革，统筹考虑税种属性和功能，进一步理顺中央和地方收入划分。适应人口流动，以常住人口为基础完善转移支付制度，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。从长期来看，要积极探索教育、医疗、社保等领域中央政府直接补助到人的转移支付形式。中央政府统筹全国财力，为每个国民建立账户，使流动人口无论迁徙到哪个地方，享受公共服务的权利都能得到续接。[22]
在新型城镇化战略下，还需要调整政府投入的支出方向，资金投入应该向中小城市和县城倾斜，重点提升中小城市和县城的公共服务能力，特别是提升优质教育服务的能力，提升其人口集聚的吸引力。
当然，我国城镇化进程中的教育制度改革，不仅仅限于本文所讨论的几种，办学体制、教育人事制度、教育督导评价制度、教育问责制度等也需要改革，本文讨论的这些制度变革属于关键领域和重点事项，应该予以优先关注。
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标题注释：本文系北京市教育科学规划重大课题“城市化进程中的教育发展问题研究”(课题批准号：MAA09001)的阶段性研究成果。
