要统筹城乡教育，促进城乡教育和谐发展，必须建立起城乡教育统筹发展的长效机制。在统筹城乡教育的过程中，为了避免人为的随意性，应加强制度建设。在制度建设的过程中，制度设计是至为重要的一环，因为制度设计的好坏将直接影响到城乡教育统筹的效果。而不同的制度主体基于不同的价值判断和思维行为模式，所设计出的制度也不尽相同。换句话而言，统筹城乡教育发展的制度设计必须建立在相应的基础上，这是进行制度设计的前提。
人性是所有教育制度设计的基础。由于人性的复杂性，使得对于人性的认识往往只能建立在假设的基础上。综观历史上对于人性假设的研究，可谓见仁见智，有主张“人性善”的，有主张“人性恶”的，还有主张“性有善有恶或性无善无恶”的。对于教育制度设计来说，基于不同的人性假设就会有不同的制度设计，而不同的制度设计又会导致人们产生不同的行为，进而形塑着不同的人性。
在我国的传统文化中，人性本善的假设非常普遍。如《三字经》开头就提到“人之初，性本善”。孔子并没有直接论及“人性”的问题。他主张“仁”，认为“仁”是人修养的最高境界。从这一点来推断，孔子对于人性的态度还是较为明确的，初步奠定了性善论的基础。作为儒家思想的继承者，孟子明确提出了“性善论”，认为：“人性之善也，犹水之就下也。人无有不善，水无有不下。”[1]在西方，人性善的假设肇始于古希腊。在古希腊罗马的神话中，人有两条路径可供选择：一是升入天堂，与神灵为友；一是下地狱，与鬼魅做伴。在苏格拉底看来，神灵是智慧的化身，德性就是知识，它为人安排了灵魂，真理是人最高的主宰。但是，并不是每个人都能发现真理，只有不断地追问，不断地认识自我，才能获得真理。卢梭认为，人生下来就具有善良的种子，后来之所以变坏，主要是后天不良的社会环境所致。他说：“出自造物主之手的东西，都是好的，而一到了人的手里，就全变坏了。”[2]
与孟子不同，同为儒家思想继承人的荀子则持“性恶论”。他认为，人的本能中不存在道德与理智，若听之任之不加节制，必将产生暴力，因而人性本恶。他说：“今人之性，生而有好利焉，顺是故争夺生，而辞让亡焉。生而有疾恶焉，顺是故残贼生，而忠信亡焉。生而有耳目之欲，有好声色焉，顺是故淫乱生而礼义文理亡焉。……用此观之，然则人之性恶明矣，其善者伪也。”[3]在西方，持性恶论主张的大有人在。霍布斯从机械唯物主义出发，提出了利己主义自私论，认为人首先是一种“自然物体”，人的“自然本性”支配着人的思想和行动，决定社会生活。在他看来，在人的天性中就包含有造成相互争斗的根源：人们为求利而竞争，为安全而猜疑，为求名而侵犯别人。[4]为了遏制人的自私天性，应通过规范的、明确的法律制度来加以限制。休谟明确地指出：“政治家们已经确立了这样一条准则，即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人都视为无赖——在他的全部行动中，除了谋求一己的私利外，别无其他目的。”[5]
总体来看，由于受儒家思想的影响，中国的制度文化主要是以“性善论”作为其人性基础的，注重社会个体的反省、自律，强调道德对于人的行为的约束作用，而不是通过外在的法律制度来规范社会个体的行为。虽然历史上较有影响的法家主张“君臣上下贵贱皆从法”，但法家所倡导的“法”是“生于君”的，帝王的道德修养程度将直接决定法的适用范畴和效果。正是在性善论的影响下，在我国长期的封建社会中，慢慢形成了以“德治”、“人治”、“孝治”等为特色的传统。由于过于重视人的道德自律，将道德凌驾于正式制度之上，忽视了正式制度在规训人的行为中的作用，导致了人性中的恶未能得到有效遏制、善未能得到充分张扬。与中国不同，西方国家多以“性恶论”作为其制度设计的前提，并在此基础上构建了较为完善的以限制公共权力为特征的系统制度，在一定程度上遏制了人们“行恶”的倾向，较为有效地防止了公共权力的异化。然而，凡事均有两面性，建立在性恶论假设基础之上的制度设计，由于过于强调人性不好的一面，就会在进行制度设计的时候，过分看重制度的“惩恶”功能，而对于制度的“扬善”功能重视不够。
由是可知，无论是建立在“性善论”基础上的制度设计，抑或是建立在“性恶论”基础上的制度设计，均有其不足之处。其实，人性既有善的一面，也有恶的倾向。在统筹城乡教育的过程中，理想的制度设计应是二者的完美结合。具体来说，主要应注意以下四点：一是应认识到，城乡教育统筹发展是社会发展的必然趋向，是促进社会公平的重要举措。应认识到，农村教育之所以比城市教育落后，在一定程度上是由于国家长期实行城市教育优先发展战略造成的。现在实行城乡教育统筹发展，并在某些方面对农村教育实行倾斜制度是教育上的一大“善举”，有利于社会的和谐、稳定发展。二是在设计城乡教育统筹发展的制度时，在重视制度的规训功能的同时，还应认识到制度的激励功能，不应给人带来过多的束缚，以通过制度更好地激发人在统筹城乡教育发展过程中的创造性与能动性，以实现城乡教育的均衡发展。三是由于人性有善有恶，应建立较为完备的教育制度，通过制度来规范与制约公共权力，避免城乡教育统筹发展过程中腐败现象的出现。四是通过建立城乡教育统筹发展的长效机制，避免一些环节出现“人治”大于“法治”的现象，为城乡教育统筹发展营造一个良好的制度环境。
由于设计的制度主要用来规范人的行为，因此，如果设计的制度与人的行为模式大相径庭或处于完全对立的状态，那么这一制度就是无效的、没有意义的。制度设计必须建立在对人的行为模式的把握上。一般认为，人的行为模式大体可分为经济人行为模式、道德人行为模式以及政治人行为模式三种。
(一)经济人行为的利益为我性
“经济人”是西方经济学构建的核心与基础，其意为人的行为总是从有利于自己的经济角度出发的。一般认为，最早把“经济人”这一概念引入经济学，当推英国的亚当·斯密。他曾说：“他如果能够鼓动他们的自爱心，使其有利于己，并且告诉他们，如果他们为他而做他们需要于他们的事情，他们就是为他们自己的利益。任何一个提议与旁人作任何买卖的人，都要提议这样做。请给我以我所要的东西，同时，你就可以获得你要的东西：这是每一个这样的提议的意义，我们日常必要的那些好东西，几乎全是依照这个方法，从别人手里取得。我们所需的食物不是出自屠宰业者、酿酒业者、面包业者的恩惠，而仅仅是出自他们自己的利益的顾虑，我们不要求助于他们的爱他心，只要求助于他们的自爱心。”[6]自斯密提出经济人这一概念后，边沁、西尼尔、密尔、穆勒等人对其思想进行了补充与完善。虽然“经济人”的观点由西方学者提出，但并不意味着在我国就不存在“经济人”这种现象。换句话而言，“经济人”现象是全世界普遍存在的一种现象。如春秋战国时期法家的代表人物管仲在其著作《管子·禁藏》中曾指出：“凡人之情，得所欲则乐，逢所恶则忧，此贵贱之所同有也”，“故利之所在，虽千仞之山，无所不上，深源之下，无所不入焉”。这句话的意思是说，人都有好利恶害的本能。对此，法家的另一著名代表人物韩非子深表赞同。他在其著作《韩非子·奸劫弑臣》中说：“夫安利者就之，危害者去之，此人之情也”。基于这种人之常情，韩非子主张“以法为本”，并将之上升到关系国家存亡的高度。总体上来说，经济人具有以下特点：其一，自利性。即将自身利益最大化是经济人行为的根本动机和目的。其二，理性。经济人虽然逐利，但其任何一种行为，并不是出于毫无根据的想象或盲目的冲动，而是在全面衡量市场状况、个人处境以及自身利益之后所作出的理性选择，以使自己所追求的利益最大化。其三，附带公益性。即经济人在追求自身利益的过程中，会在一定程度上无意识地起到促进社会公益的作用。
经济人的这种属性是进行城乡教育统筹发展制度设计的重要基础。在市场经济条件下，制度规范的对象都是经济人。在进行城乡教育统筹发展制度设计的时候，只有将所有的人都看作是追求自身教育利益最大化的人，分析他们之间的行为互动关系，才能考虑到所有人的教育利益，设计出对所有人都公平的教育制度。同时，我们还应看到，由于经济人存在利己心理及自私行为，这就决定了在进行教育制度设计的时候，一方面，既要充分反映经济人合理的利己属性要求。另一方面，又要充分考虑其可能出现的损人行为，保护他人合理的教育诉求，进而实现个人的教育利益、他人的教育利益以及社会的教育利益的和谐、一致。只有在完善的、合理的教育制度的规范下，经济人在追求个人教育利益最大化的过程中才会增进社会的利益。否则，“若是没有约束，我们将生存在霍布斯主义的丛林中，也就不可能有文明存在”[7]。面对人的趋利避害的本能，管子也主张必须以法律来管治。他在其著作《管子·禁藏》中说：“夫法之制民也，犹陶之于埴，冶之于金也。故审利害之所在，民之去就，如火之于燥湿，水之于高下”。具体来说，在进行城乡教育统筹发展制度设计的时候，应注意以下三点：一是强化制度的约束责任。制度对所有人都具有约束性，任何人不能超越于制度。在现代社会中，制度还应是对教育强势者的约束，对教育弱势者的保护。二是坚持平等性。每个受教育者都是社会的一员，他们是平等的，不存在等级差异与优劣之分。三是注意教育权利与义务的对等。尊重个人寻求自身教育利益的权利，但同时必须遵守不损害他人与公共的教育利益的义务。任何人都不能把对个人教育利益的追求建立在与公共教育利益的损害上。
(二)道德人行为的精神为他性
“道德人”是与“经济人”相对立的一个概念。一般认为，“道德人”这一概念亦为亚当·斯密首创。亚当·斯密之所以会提出与“经济人”相对的“道德人”概念，在于他认为，人是一个矛盾的统一体，人的利己心与同情心作为一对对立的统一体共存于人的本性之中。他指出：道德人的这种情感“决不只为德行隆厚、秉性仁慈之士所独有，尽管他们可能对此类情感特别敏锐。纵然是罪大恶极的元凶巨慝或冥顽不灵的违法乱纪之徒，在他们身上，这样的情感亦绝非荡然无存。”[8]基于此种认识，他将人类的情感划分为三种类型：(1)自私情感，如与我们自身的快乐和痛苦相关的悲伤和喜悦；(2)非社会情感，如憎恨、嫉妒等；(3)社会情感，包括慷慨、同情和尊重等。在中国，“道德人”的思想最早可追溯至儒家思想。如孔子提出了以“仁、义、礼、智、信”为主要表征的“圣人”、“仁人”、“君子”等“道德人”形象，孟子则在《孟子·告子上》中提出“恻隐之心，人皆有之；羞恶之心，人皆有之；恭敬之心，人皆有之；是非之心，人皆有之。恻隐之心，仁也；羞恶之心，义也；恭敬之心，礼也；是非之心，智也。仁义礼智，非由外铄也，我固有之也”。可以说，儒家伦理思想体系是以“仁”为主，注重“仁”与“礼”的结合。“礼”起初原指一种带有一定的宗教甚至迷信色彩的祭祀仪式，后来随着人们认识的发展变化，对宗教的敬畏之心逐渐减弱。“在祭祀中的宗教意义的减轻，亦即意味着在祭祀中的道德的人文的意义的加重；于是礼的内容，也随之向这一方面扩大。”[9]随着“礼”的内容范畴与应用范畴的不断扩大，“礼”就“不仅是一种制度，而且它所象征的是一种秩序，保证这一秩序得以安定的是人对于礼仪的敬畏和尊重，而对礼仪的敬畏和尊重又依托着人的道德和伦理的自觉，没有这套礼仪，个人的道德无从寄寓和表现，社会的秩序也无法得到确认和遵守。”[10]如果说经济人关注的是个人行为后的“得失”，注重的是人的活动的物质方面，强调的是“利我”，那么，道德人则更为关注个人行为的“善恶”，看重的是人的活动的精神方面，强调的是“利他”。“道德人”具有如下特征[11]：第一，利他性。在面临利益选择时，道德人会有意识地回避个人的利益，而把集体的利益放在第一位，或者优先考虑他人的利益。第二，社会性。道德人的行为一般是依据社会和集体的价值标准而发生，其行为的社会认同度较高。第三，社会价值性。道德人的价值观是集体主义价值观，他一切行为的指向是公共福利的增长和公共利益的最大满足。
“道德人”及其属性告诫我们，人性中固然有追求物质的一面，但也包含着追求精神的一面，因而在进行城乡教育统筹发展制度设计的时候应有所体现。一方面，由于我国长期以来实行城市教育优先发展的战略，对农村教育重视不够，甚至是通过牺牲农村教育的利益来发展城市教育。对此，在制定城乡教育统筹发展的制度时，应对农村教育实行补偿制度，这也是教育公平的应有之义。罗尔斯曾指出：“为了平等地对待所有人，提供真正的同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。这个观念就是要按平等的方向补偿由偶然因素造成的倾斜”[12]。另一方面，在现实生活中，追求完善道德和执著信仰的大有人在，他们的这种行为充分彰显了人性的光辉与伟大。通过完善的教育制度设计，既可规范人们的道德行为，以降低违反道德规则的几率，又可鼓励那些履行道德义务、积极投身于城乡教育统筹发展的好人好事，如捐资助学、帮助贫困学生等。通过制度上的设计，在社会上树立“德行既是美好的，又是有用的”的价值理念。当然，外在的制度仅仅是一种外在的约束，更为重要的是，要通过外在地引导，唤起人们内在的道德法则并加以实践。正如康德所说：“有两种东西，我们愈经常愈持久地加以思索，它们愈使心灵充满始终新鲜不断增长的景仰与敬畏：在我之上的星空和居我心中的道德法则。”[13]
(三)政治人行为的权力最大化
亚里士多德最早提出“政治人”的概念。他说：“人天生是一种政治动物”。[14]政治人有狭义与广义之分。狭义的政治人主要指那些经常关心、了解政治，并热衷于政治活动的政治家、政府官员以及一些政治积极分子。广义的政治人则指的是，所有处于社会政治关系与政治生活之中，具有一定政治意识的人都是“政治人”。我们倾向于后一种理解。因为，从马克思主义角度来看，政治是经济的集中表现。既然政治总是与利益相关，那么经济利益的调整与反映必然会对每一个社会成员产生一定的影响，因此不管每个人是否主动献身于政治，都必然会受到政治活动的影响，而不可能置身于政治之外。人，总是生活于一定的政治关系之中的。正因如此，马克思明确地提出，“人是名副其实的政治动物，不仅是一种合群的动物，而且是只有在社会中才能独立的动物”[15]。正因为人与政治密不可分，所以“无论一个人是否喜欢，实际上都不能完全置身于某种政治体系之外。一位公民，在一个国家、市镇、学校、教会、商行、工会、俱乐部、政党、公民社团以及许多其他组织的治理部门中，处处都会碰到政治。……每个人都在某一时期以某种方式卷入某种政治体系。”[16]从本质上来看，政治人与经济人并无根本差别，都是为了谋求利益的最大化。有学者一针见血地指出：“政治人是追求权力最大化的人……‘政治人’是这样一种人，他们要求关乎他们所有价值的权力的最大化，希望以权力决定权力，还把别人也当作提高权力地位和影响力的工具。”[17]二者的不同之处在于，经济人追求的是经济利益，政治人追求的是政治权力。根据掌握权力的多少，可将政治人分为掌握较多权力的政治人与掌握较少权力的政治人。
由于政治人与经济人具有相同的天性，都是追求自身效用最大化的人，因而政治人在任何意义上都不是“天使”，也不可能只行善不作恶。尽管政治人尤其是掌握较多权力的政治人有促进公共利益的意愿，但这只是其众多意愿的一种，他们优先考虑的是个人的权力、地位、威望等。对此，在进行城乡教育统筹发展的制度设计时，首先应通过建立相应的制度来规范公职人员的公共权力，避免权力的滥用。正因为看到制度的重要性，邓小平同志才明确提出，要“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展”[18]。其次，由于权力资源的稀缺性以及“政治人”对利益的根本追求，导致了由权力所有者设计、制定的教育制度未必代表了所有人尤其是农村学生的利益。对此，在制定、设计城乡教育统筹发展制度的过程中，应充分考虑到农村教育的实际和利益，扩大教育制度制定、设计的民意基础，以真正促进城乡教育的和谐发展。
制度设计的理性基础包含有两个含义：其一，人的理性是有限的还是无限的，其能力到底有多大？其二，人的行为是否必然具有理性，是否必然具有规律性？换句话说，人的行为是否可以根据行为规律做出推断，是否可根据过去的行为对未来的发展作出推演。
自理性诞生伊始，人们就相信理性具有普遍性、无限性，并对此展开了孜孜不倦的思考与论证，笛卡儿、斯宾诺莎和莱布尼茨等人就是典型的代表。理性可分为无限理性与有限理性。在无限理性或完全理性者看来，具有理性的人是无所不知、无所不能的，他掌握全部信息，具有各个方面完备的知识，不存在感性因素对其选择的干扰，具有完备的计算与推理能力，可以预知未来。无限理性意味着“只要人们想知道，他任何时候都能够知道；从原则上说，再也没有什么神秘莫测、无法计算的力量在起作用，人们可以通过计算掌握一切。而这就意味着为世界除魅。……技术和计算在发挥着这样的功效，而这比任何其他事情更明确地意味着理智化”[19]。到了康德时代，康德提出了与无限理性完全不同的看法。在康德看来，理性是在实践中生成的，而实践具有具体性、情境性和不确定性，这就决定了人不可能获得世界的完整认识，人所获得的认识具有阶段性、片面性和有限性，因而理性不可能是无限理性，而应该是有限理性。西蒙(Simon)、孟德斯鸠等也同样持有限理性的主张。孟德斯鸠曾经说过：“人，从‘物质存在’的意义上而言，与其他物体别无二致，人受到永恒规律的支配。……他本应主宰自我；然而他毕竟是有其局限性的存在物；他与所有‘有限的智能生物’一样，无知与错误在所难免；他不但知之甚少，就连仅有的粗浅知识也会丧失殆尽。作为有感知的生物，他受到无数情欲的支配。”[20]
中国的早期学者虽然没有提出理性这一概念，但在他们的思想中，无不蕴含着理性的主张。如儒家奉行的“中庸之道”就蕴含着一种辩证理性的思想。如孔子就在《论语》中说：“不得中行而与之，必也狂狷乎！狂者进取，狷者有所不为也”。“狂”即狂妄冒进，“狷”指拘谨退缩。在孔子看来，“狂”与“狷”都不是很好的行为。人在处理事务的行为过程中，应“叩其两端”，“允执其中”。由是，孔子所提倡的中庸指的是社会个体恰到好处的行为状态。由于个人的行为很难做到恰如其分，因而，在孔子看来，中庸是个人德性修行的最高境界，很少有人能达到。对于儒家思想所提倡的“中庸”，有学者将其视为“中庸理性”，并认为具有中庸理性的人要对行动处境纵横交错、两极背驰的各种力量有高度的自觉，并在其间求取最适中的一点。[21]如果从理性的限度来考察的话，毫无疑问，儒家所主张的“中庸理性”属于有限理性的范畴。
实际上，人的行为不仅受到理性的控制，也会受到感性因素的影响；人所掌握的知识仅仅是局部的，所具有的计算和逻辑推理能力也是不完全的，因而无法预知未来。总而言之，人并不是先知先觉、无所不能的，人的理性是有限的。在进行城乡教育统筹发展制度设计的时候，人的这种有限理性主要表现为两个方面：一是教育制度设计者的动机与目的，二是教育制度设计者的认知水平和能力。受教育制度设计者的价值理性的影响，设计者不同的动机和目的将直接决定着教育制度的价值取向。主要表现为：是将绝大多数公众的教育利益放在首位，还是将少数精英阶层的教育利益放在首位；是追求教育效益优先，还是追求教育公平优先，抑或二者兼而有之；是坚持教育的城市取向，还是坚持教育的农村取向，抑或二者统筹兼顾，如此等等。受教育制度设计者自身对问题的认知水平、信息掌握的完整程度以及能力的限制，即便设计者们立志于追求理性，科学决策，也不可能设计出尽善尽美的制度，教育制度的内容只能是制度设计者有限理想思维下的结果，这种结果既不是非理性，也非完全理性，而是一种有限理性。由于人所拥有的理性是一种有限理性，决定了我们不可能准确预期未来社会发展变化中各种可能出现的情况。这就要求我们在设计城乡教育统筹发展制度的过程中，不能一开始就将统筹城乡教育发展的目标完全细化和定型化，而应留出弹性，预设阶段性，实行过渡性中间制度。事实上，由于我国城乡教育发展存在的差距较大，而每年能够投入到教育上的各种资源又是有限的，迫使我们也只能采取过渡性中间制度。实行过渡性中间制度，是因为我们明确了制度改革与前进的方向，但由于具体条件的制约和一些不确定性因素的存在，必须采取一些过渡性的切实可行的措施，以保证最终目标的实现。
标题注释：重庆市教育科学“十二五”规划2013年度统筹城乡教育发展研究重大专项委托课题“统筹城乡教育发展的制度创新研究”(2013-TC-017)，项目负责人：张家军。
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