人才是第一资源，人力资本的积累是社会经济增长的源泉。2016年3月21日，中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，提出“构建具有国际竞争力的引才用才机制”，明确“完善海外人才引进方式，健全工作和服务平台，扩大人才对外交流”。在世界各国“人才争夺”日益激烈的背景下，我国比以往任何时期都更加重视人才。经济学家信息中心发布的《全球人才指数：2015展望》报告对60个国家的人才吸引力进行了评估和预测，分析数据显示：“在全球人才指数报告的排名中，中国在2015年排名31位，2011年中国的排名是33位，提升了两个名次，中国的人才指数上升的重要因素之一是人才政策上的改变。”［1］但遗憾的是，中国人才政策的得分却还是在所有分项中最低的。研究发达国家人才吸引政策与趋势，对于提升我国人才影响力，形成具有国际竞争力的人才制度优势有借鉴意义。
为什么发达国家如此重视引进人才？现有的文献对人才作用从三个方面展开研究：一是人力资源促进经济增长。诺贝尔奖获得者西奥多·舒尔茨和加里·贝克认为人力资本的投入提高生产力和国民财富。经济增长理论学家罗伯特·卢卡斯指出：“技术、知识和人力资本，都是促进经济内增长的关键因素。”［2］二是人才是技术创新的核心。竞争本质上是创新能力的竞争，创新能力的一个关键要素是研发，研发活动靠人才。科技人才通过技术创新，有效地提高国家的经济增长率。“资金和人力上对研发活动投资的增加直接导致经济增长率的永久性增长。”［3］三是全球化对人才跨国流动产生巨大影响，人才供给的质量是全球化价值链提升的一个重要手段。“全球化3.0的独特动力就是个人在全球范围的合作与竞争”。［4］正因为人才如此重要，发达国家将人才吸引放在国家战略的高度。发达国家的人才吸引政策并不是一项专门政策，人才吸引的功能蕴含在技术移民政策、留学生政策、平台政策和本族裔人才回流政策之中，这些具有人才吸引功能的政策一起形成了人才吸引政策。
一、移民政策调整：瞄准人才
技术移民政策是发达国家吸引人才的首要政策。典型移民国家移民政策越发突显吸引人才的战略，非移民国家也开始为了吸引人才出台移民政策。
（一）典型移民国家移民政策调整突出人才吸引战略。美国在不断完善移民制度中形成了吸引人才的政策体系。根据美国1990年《移民与国籍法案》，［5］将职业类移民划分为五个优先类型杰出人才（EB1）、优秀人才（EB2）、高技能人才（EB3）、特殊职业人才（EB4）、投资创业人才（EB5）。这五类签证针对不同层次的技术移民设定了相应的条件。第一优先类EB1是专门为“杰出人才”在美国永久居留提供的捷径，“杰出人才”包括三大类别，分别是具有科学艺术、教育、商务或体育方面具有非凡特殊才能的外国人才；杰出的外国教授和研究人员；某些跨国公司的执行官或经理。在职业移民政策的基础上，临时工作签证政策H1B是美国吸引人才的另一条途径。美国临时工作签证发给短期受雇于美国境内雇主、具有特殊才能和专业的外国人士。H1B签证政策以就业和雇主为核心，实行配额管理，但向高学历和人才聚集的高校、研究组织雇主倾斜。近年尤其重视吸引创业投资人才，如美国移民创业者可以按“国家利益豁免”为自己申请H1B工作签证并直接申请绿卡，因为投资创设公司，创造工作机会被视为一种国家利益。H1B工作签证享有三年居留期，续签后可以再待三年，美国通过打通工作居留向永久居留转换，临时工作签证政策像“漏斗”一样筛选美国市场需要的人才。“临时劳工计划与美国吸引永久性技术移民的法律规定一起，构成了美国人才吸引战略中的双轨制。”［5］
加拿大通过积分制筛选引进人才。通过对个人能力、学历、技术专长、职业经历和语言熟练度等进行打分，引进符合国家发展需要的人才。除了联邦制定的技术移民政策外，“省提名计划”赋予各省根据自己的具体情况制定移民标准，促成各省人才供需对应。同时，为了弥补积分制不能及时反映就业市场需求，加拿大通过紧缺职业清单制度，不断更新紧缺职业清单，以补充劳动力市场最为急需的人才。“2014年5月1日加拿大技术移民从24个紧缺职业增加至50个，每个提名职业配额不超过1000个联邦技术移民，总配额为50000人。”［6］“2013年4月，加拿大开始实施吸引企业家的创业移民计划（Start-up Visa Program）。该计划面向能为加拿大经济增长产生巨大贡献，并提供就业岗位的企业家。”［7］
（二）非移民国家开始推出吸引人才的移民政策。作为非移民国家典型代表，英国推出“杰出人才签证”网罗顶尖人才。从 2011 年 8 月起在第一类签证中增加了杰出人才签证 ，每年签发 l000 个 ，吸引科学、人文、工程和艺术领域的国际级领军人才前往英国发展。杰出人才签证持有者不需要获得雇主担保即可前往英国。2015年12月，英国移民政策最新调整表明工作签证转永久居留趋于收紧，“从2016年4月6日起，大多数来自非欧洲经济区，持有Tier2工作签证的人如果要申请在英国永居，年薪收入需在35000英镑以上”。［8］这事实上抬高了门槛，但紧缺职位列表上的人才、高技能人才与博士不受此限，英国移民政策针对需要的高端人才转永久居留仍大开“绿灯”。
同样是非移民国家，德国2012年通过了欧盟“蓝卡法案”，开始向高级技术人才发放欧盟“蓝卡”，简化了高级技术人才申请居留许可的手续，降低了高级技术人才留在德国的门槛。日本2012年法务省制定了“高级人才积分制度”，吸引高级学术研究人员、高级专业技术人员、高级企业经营管理人员三个领域类别的高级人才，以百分制从学历、工作经历、年收入等评价人才，满70分5年就可以获得原本需要10年才能拿到的永久居住权并享受相关政策优惠待遇。
发达国家移民政策吸引人才的趋势体现在，一是突出人才吸引高端化趋势。针对高端人才通过简化移民程序、降低居留年限及提高审批效率等方式网罗人才。二是重视创业投资人才。为促进经济复苏，创造更多就业机会，发达国家纷纷针对投资创办企业人才大开“绿灯”。三是打通工作居留向永久居留转换的通道。发达国家越来越趋向收紧直接申请永久居留，更多转向被雇主和就业市场认可的工作签证向永久居留转换的“曲线移民”形式，以促进移民融合。
外国留学生比直接引进的外籍人才更熟悉引进国国情，相对本土人才则节省了义务教育阶段的培养成本。发达国家纷纷通过留学生政策吸引人才。如“日本推出‘留学生30 万人计划’，计划以2020 年为目标，将在日本学习的留学生人数增加到30 万人”。［9］2004年新加坡政府启动打造“全球校园”计划，在2015年吸引20万名海外学生和企业员工到新加坡接受教育或培训。加拿大政府在2012年8月提出《加拿大国际教育战略报告》，指出未来10年加拿大国际留学生人数增加一倍。发达国家通过宽松的签证政策、多样化的奖学金政策、实习就业许可政策、高校国际化战略等举措吸引留学生。
（一）宽松的签证政策
新加坡为获得素质级认证的院校开通了签证申请的“绿色通道”仅2~4周即可获签证，且无须面签。“2011年加拿大推出了担保证资证书签证申请项目（GIC），大幅降低担保金数量，由35万人民币降至7万人民币左右（1万加币）。”［10］放宽录取通知书要求，不再只接受直接入读专业课的录取通知书，有条件录取通知书（即双录取或预备课录取）也被纳入可申请的条件以内。“2016年4月6日本外务省宣布给予中国教育部直属的全国75所大学毕业3年以内的学生，以最简单签证条件，放宽学生赴日限制。”［11］发达国家通过给予留学生更宽松的签证政策以吸引人才“青苗”。
（二）多样化的奖学金
发达国家竞相提供优厚的奖学金、助学金和优惠贷款，吸引全球最优秀的留学生人才。“美国联邦和州政府、国会、社会团体或企业等纷纷出资，尤其是美国国家开发署、富布莱特基金会、福特基金会、洛克菲勒基金会等，每年对外国留学生的投入高达25亿。”［12］新加坡通过提供高额奖学金吸引海外留学生，“据统计，在新加坡四所高校中，共设有599项奖学金，其中专门针对国际学生的奖学金共计77项，占比12.85%，如果加上未指定国籍的奖学金，留学生可以享受到的奖学金共446项，占比高达74.4％。”［13］ 新加坡指定国籍的奖学金政策针对不同国家特点，精细化量身定做奖学金。通过多样化的奖学金，发达国家通过吸引留学生为未来储备大量优秀人才。
（三）实习就业许可政策
留学美国的毕业生较高的就业率是多年来吸引留学生人才的秘诀之一。发达国家实行实习许可签证政策，为留学生就业提供与国内学生一样平等的实习通道。美国为应届外国留学生办理为期一年的OPT（实习许可）签证。留学生留美最通常的路径一般是毕业—OPT—H1B工作签证—绿卡—入籍，自2008年，美国将STEM（科学、技术、工程和数学）专业的OPT（实习许可）签证延期达17个月，2016年3月，最新移民政策调整延长为24个月。STEM专业OPT更长的延期让美国急需的人才有充分的时间获得工作签证，最多可以有3次H1B抽签机会。日本设立专业性支援组织，提高留学生就业。通过就业辅导、说明会、咨询等形式强化对留学生就业工作的支援，让外国留学生5成以上在日本就业。加拿大通过设置留学生许可证，为有兼职或工作需求的留学生提供在校内外兼职及就业的机会。
留学生政策吸引人才的新趋势，一是留学生吸引有针对性。日本吸引留学生针对亚洲，重视招收亚洲各国优秀的留学生，特别是优秀的研究生。美国留学生政策在OPT延期、工作签证、绿卡方面倾斜STEM专业。这是奥巴马政府阻止高科技人才返回各自的祖国、为竞争对手效劳的努力。二是吸引留学生趋于低龄化，初高中阶段的留学人数增长迅速。三是提高高校国际化程度，以语言关为突破口，实施区域化先行策略。日本在海外有效增设日语教育基地，积极促进海外的日语教育；法国特别设立英语交流项目，对留学生使用英语教学，方便不会法语的学生来留学交流，最大限度地吸引优秀人才；加拿大有条件录取通知书，降低语言成绩要求。同时，高等教育区域化为国际化铺垫。欧盟的高等教育区建设“Erasmus Mundus”计划、东盟“Common Space of Higher Education”计划和日本“亚洲校园计划”都在促进区域高等教育一体化。
三、平台政策：依靠载体引才
平台政策是近年来发达国家吸引人才的政策趋势。在更大范围、更广领域、更高层次上开展国际交流合作，搭建平台吸引人才，形成合作互利共赢网络。发达国家平台政策主要是重视平台载体的打造，通过支持平台载体，吸引和利用全球高端人才，形成人才聚集的“生态圈”，产生“以才聚才”的强磁场效应。
美国、欧洲等通过发起世界级大科学项目，汇集世界各国科学家，攻克人类科研难关。例如欧洲核子研究中心于2008年9月10日启动国际合作计划——大型强子对撞机（LHC）项目，近80个国家和地区7000多名科学家参与该项目。国际空间站计划由美国发起，包括俄罗斯、加拿大、日本等16个国家和地区组织参与，到目前全世界共有83个国家超过2400位科学家参与了空间站1700多项研究。
2009年，韩国投入122亿韩元设立了世界级研究机构计划，该计划要求入选该计划的研究机构主任必须是从国外招聘的卓越科学家，机构的研究人员中必须有50％的研究人员来自国外。2003年，日本设立了尖端研究基地计划，资助本国学术机构与学术领先国家的研究机构和大学等开展双边或多边合作，达到吸引人才、培养人才，提高前沿领域研究水平的目的。这一计划已使日本与美国、英国、法国等10多个国家的大学和国立研究机构建立了合作关系。
（三）“走出去”建平台，就地引才
韩国已与美国、日本、中国等多个国家进行国际联合研究项目并设立海外合作中心，借此实现吸引、利用高端人才的目的。新加坡支持国立大学走出去引才。例如新加坡国立大学开展了一项多学科全球联盟的研究战略，在硅谷、费城生物谷、上海、斯德哥尔摩、班加罗尔等海外著名创新集聚区设立海外学院，开展合作研究，目前实施400多项研究项目，夯实了对科技人才网络的链接。近年日本争夺外国科技人才采取在国外建所的方式，设科研机构或对当地研究机构投资，就地雇用大批科研人员为自己服务。韩国扶持本土跨国公司在海外设立研究中心，其中仅三星电子公司就雇用了200多名在美国获得博士学位的韩裔科学家。
（四）“请进来”海外机构搭平台，全球配置引才
韩国通过吸引海外机构在韩设立研发中心，借用外国科技人才。新加坡实施跨国公司和地区总部计划，利用特别税收优惠，吸引和鼓励跨国公司在新加坡设立地区总部。至今2.6万家国际公司立足新加坡，1/3财富500强公司选择在新加坡设立亚洲总部。通过跨国公司在全球范围重新配置高级管理人员和专业人员，为新加坡带来一大批人才。
平台政策已成为引才政策的新趋势，一是柔性引才。发起世界级大科研项目，分工协作，通过搭建平台汇聚人才，多样化方式引智，不为所有，但求人才共享。二是从吸引人才向吸引聚才载体转变。跨国公司、顶级研究机构和知名高校都是吸引的新重点。三是全球配置功能的培育。通过培育具有全球配置人才的载体，用载体的全球配置功能吸引人才。
全球化背景下，人才尤其是技术人才的流动在加速，全世界有2亿技术人才在流动，每年的跨国人才流动增长在10%。20世纪70年代，人才从发展中国家向资本主义国家单向流动。20世纪末，国际人才市场出现了一群在人才流出国和流入国之间来回流动的高级人才，形成了人才环流。尤其是本族裔海外人才在两个国家之间牵线搭桥，传递着技术、信息和资金等。研究表明，“科技人才回流与人均GDP关系密切相关，当人均GDP在4000~6000美元之间，回流率1/3，人才回流大幅增长。当人均GDP在6000美元以上，回流率为2/3，出现大规模回流潮”。［14］“人才流失”事实上是一种“在海外储存人才”的机制。［15］曾经的人才流失国，纷纷出台政策吸引本族裔海外人才回流。
德国为了吸引德裔学者回国效力，为海外德裔青年学者提供1万个教育或科研领域的高级职位，并兼顾学术人员子女的教育及眷属的就业问题。韩国2012年启动“智力回归500人计划”，预计用4~5年时间，吸引海外高层次人才500名。以色列2011年启动“卓越研究中心计划”，吸引2400名以色列科学家回国工作。法国设立了国家级海外研究人员归国激励基金，只要是在海外从事专门领域研究的顶尖学术带头人回到法国，就可以拿到20万欧元的特殊奖励，而且其家属的工作和保险由政府负责解决。
发达国家本族裔海外人才回流政策的趋势，一是事业平台吸引回流。海外人才在异国普遍遭遇事业“天花板”，几乎没有人位于金字塔“塔尖”。发达国家根据人才成长规律，以更大的事业平台吸引了本族裔海外人才回流。二是承认双重国籍。澳大利亚2001年修改《1948年澳大利亚国籍法案》，承认双重国籍，这一政策让拥有技术专长的澳大利亚公民在移民国外两年成功申请到外国护照后，选择回国。2011年1月，韩国《国籍法修订案》正式生效，承认有条件双重国籍吸引海外人才。双重国籍政策使许多在国外的加拿大裔人才重新回到了加拿大。为了吸引人才回流，全球承认双重国籍制度的国家已增至66％。
（一）人才吸引政策照顾到不同层次和不同类别人才，注重吸引人才分类分层
从移民政策看，不仅吸引科学人才，而且吸引艺术、教育、商务或体育方面人才。不但吸引顶尖人才，也给正在就业市场成长的人才和未来潜在人才（留学生）以政策关怀，形成可持续的人才供给。我国实践中对人才的认定范围较窄。2013年发布的《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》，其中人才签证（Ｒ字签证）是专为引进海外高层次人才工作需要而增设的签证类别。在政策执行中，符合条件的外国人才很少，影响了人才吸引的政策效力。引才政策对非华人外国人才和在华留学生与跨国公司高管人才的关注力度不大。引进的人才类型仍高度集中于科技人才这个类别，建议我国吸引人才政策统筹考虑潜在人才、中层人才、高层人才、顶尖人才，形成人才储备库；结合我国经济转型升级，对高层次工程人才、高技能人才、高层次创业人才、跨国公司高管人才等类型的人才引进予以政策更大关注。
（二）人才吸引政策注重权威性和政策之间协调度，吸引人才注重政策体系建设
发达国家专门制定的人才吸引政策并不多，瞄准人才的移民政策调整通过法案修改的形式颁布实施，权威性高。具有人才吸引政策目的的不同政策互相衔接、形成合力共同发挥了吸引人才的作用。这种吸引人才政策的特点正是发达国家吸引人才工作并不是一个部门的职能，而是各相关职能部门协作实现人才战略。近十年来，中组部、外交部、公安部、财政部、教育部、国家外专局、国家税务总局等相关部门单独或联合出台了一些管理办法、规定等，形成了吸引人才碎片化、规格层次低的政策现状。建议我国人才吸引政策，提高法治化程度，增强权威性。及时修订《外国人在中国永久居留审批管理办法》《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》。尽快出台《外国人永久居留管理条例》《外国人在中国工作管理条例》。注重吸引人才政策体系设计，如外国人永久居留政策突出吸才导向，留学生政策为留学生就业和创业提供畅通的渠道，支持用人单位对在华留学生人才充分利用，打通工作居留与永久居留通道，形成“留学—工作—永居”环环相扣的筛选人才机制。回流政策尤其针对已入外籍高端人才与“绿卡”政策无缝衔接，并落实配套政策，基于人才优先战略，适时启动修改《国籍法》，承认有条件的双重国籍。
（三）人才吸引政策基于国际人才流动市场规律，开放包容，合作共赢
发达国家在吸引人才方面政府职能定位非常清晰，在尊重市场规律的基础上通过政策进行引导或宏观调控，以市场需求和雇主为核心。建议我国在国家“千人计划”行政主导引才政策带动下，下一步充分利用市场力量推动人才吸引的政策体系建设。全球化背景下，高端人才是一个流动的群体，建议紧跟发达国家吸引人才的政策趋势，加大平台政策力度，通过开放、合作利用共享全球高端人才。在基础研究和重大全球性问题研究领域，主动发起国际大科学计划和工程，吸引国外顶尖科学家和团队参与。对不涉及国家机密的高校、科研机构和重大科技项目，鼓励拿出重要岗位吸引人才，增加外籍研究人员比例，不涉密的重大项目首席科学家开放给外国科学家担任。支持高等院校、科研机构、企业在国外建立研发基地、开放实验室就地引才。通过中国企业“走出去”战略，海外并购引进国外人才。
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