自从党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出了在新的形势和历史起点上全面深化改革的总目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”以来，推进国家治理体系和治理能力现代化已经成为学术界和理论界研讨的热门话题。有学者认为，这一改革目标是自上个世纪五六十年代提出“四个现代化”之后，党和国家所提出的第五个现代化。[1]《决定》擘划的全面深化改革的路线图和时间表实际上是中国共产党着眼于推进中国现代化进程、完成现代国家建设的历史使命展开的。推进国家治理现代化也就是要建构中国现代国家治理体系。把握这一点，对于我们更好地学习、理解和实践《决定》精神，加快中国改革开放和现代化建设的步伐，具有非常重要的意义。
一、构建现代国家：中国现代化发展的内在要求和基本取向
现代化是近代以来人类社会发展的主要潮流和趋势，也是中华民族的百年梦想和渴望。历史地看，中国是被迫卷入这股现代化的世界潮流中的，中国人民经历艰辛斗争和不懈追求，直到在中国共产党领导之下走上社会主义道路，中国的现代化才步入正轨。理论上看，中国不断地从传统社会向现代社会、从落后封闭向文明开放转型和发展，这是一个传统因素和“现代性”消长的过程。“人类社会步入现代化之后，任何走上现代化发展道路的社会，都必然要把完成现代国家建设作为现代化发展的基本使命。”[2]中国当然也不例外，迈向现代国家，是人类社会发展和中国自身发展的必然逻辑和基本规律，也是中国现代化发展的内在要求和基本取向。
“现代国家”是马克思学说中的重要范畴，马克思对现代国家的最初研究主要从两方面入手，一是从法哲学入手，研究了黑格尔的法哲学；二是从历史学入手，研究了法国大革命。前者形成的研究成果就是著名的《黑格尔法哲学批判》，后者形成的研究成果就是《克罗茨纳赫笔记》。前者作出了“古代国家”和“现代国家”的划分。在后者的基础上，马克思于1844年11月草拟了名为“关于现代国家的著作的计划草稿”的研究提纲，列出了20多个现代国家的构成要素，包括自由、平等、人权、宪法、国家统一、市民社会、代议制、权力分开、立法权、执行权、司法权、公共管理、民族、政党、人民、选举权等，最后提出“为消灭国家和市民社会而斗争”。[3]在这里，马克思是以“现代国家”来直接指称资本主义国家，但是必须指出的是，现代国家作为资产阶级革命产物虽然最早由资产阶级创造，但这一政治文明成果应当被看作是人类文明发展进步的共同成果，而非仅为资产阶级和资本主义国家所独有。
现代国家是迄今为止人类创造的最有效的政治组织单位[4]，最早发轫于西欧的英、法等国，随着资本主义价值观念和政治制度在全世界的传播和扩张，最终形成了以构建现代国家为目标的全球性政治景观。那么，究竟什么是现代国家呢？很多学者对此有不同的看法。社会学家吉登斯认为，“(现代)民族—国家存在于由其他民族—国家所组成的联合体之中，它是统治的一系列制度模式，它对业已划定边界(国界)的领土实施行政垄断，它的统治靠法律以及对内外部暴力工具的直接控制而得以维护。”[5]哲学家哈贝马斯认为，“现代意义上的‘国家’是一个法学概念，具体所指是对内对外都代表着主权的国家权力，而空间上则拥有明确的领土范围，即国土，社会层面上指的是所有从属者的结合，即全体国民。国家统治建立在成文宪法的形式上，而国民是在一定的国土范围内通行的法律秩序的承载者。”[6]国内政治学者朱天飚则认为，“从国际层面上看，现代国家使‘主权’这个概念更明确，可以说是‘主权国家’的开端；而从国内层面上看，现代国家比一般意义上的国家(如帝国)和其他政治实体内部分工更专业化、组织更严密、法规更明确、制度更健全。”[7]从以上几位学者对现代国家内涵的诠释中可以看出，他们均未能超出马克思研究提纲中所列的现代国家构成要素的范围。综合马克思以及以上几位学者的观点，可以得出结论，现代国家是主权国家，是民族国家，是民主国家，是宪政国家，是建立在公民社会基础上的国家，是拥有一套功能完备、分工合理、组织严密、运转自如的制度体系的国家。
以英法德等为代表的早发内生型现代化国家最早形成民族国家并成功建立起现代国家制度体系，因此，“构建现代国家”或“现代国家构建”主要针对后发外生型现代化国家。由于后发国家的历史、文化、传统、环境等条件的不同，每个国家实现现代化的道路和方式必然不同，但是构建现代国家却是他们共同的追求和目标。试想，一个没有独立主权的殖民地或半殖民地国家，怎么能自觉地进行本国的现代化建设呢？一个人民没有最基本的自由民主权利、国家和社会关系得不到合理划分的国家，怎么能有效地推进本国的现代化建设呢？“现代化孕育现代社会和现代国家，而现代社会和现代国家促进现代化的发展。如果现代化的发展不能在一定时候催生出现代社会和现代国家，现代化发展就必然面临风险与危机，中外现代化的经历都充分说明了这一点。所以保持现代化发展与现代社会、现代国家建设之间的良性互动，是一个国家崛起的必要基础。”[2]许多后发国家在现代化过程中，正因为现代社会和现代国家的构建迟迟未能获得真正进展，导致本国的现代化遭遇种种挫折乃至中断、后退，并给人类的整体发展和进步带来种种负面影响。对此，福山指出，国家构建是当今国际社会最重要的命题之一，因为软弱无能国家或失败国家已成为当今世界许多严重问题(从贫困、艾滋病、毒品到恐怖主义)的根源。[8]党的十八大报告指出，建设中国特色社会主义的总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴。在中国现代化已经走过一百多年光阴、社会主义现代化建设取得辉煌成就、中华民族伟大复兴的前景越发清晰的情势下，促进中国现代国家成长、构建中国自己的现代国家就成为我们面临的重大课题，这也是历史和时代赋予我们的重大任务。
以清末一系列变革为标志，中国现代国家构建已经走过一个多世纪的历程。一部中国现代国家构建史也是一部中国国家治理模式变革史。随着中国现代化的推进和现代国家的成长，中国国家治理模式也在不断地蜕变中。以习近平为总书记的新一届党中央顺应历史新要求和人民群众新期待，从治理形态上对改革开放这一决定当代中国命运的关键抉择作了战略性部署和谋划，提出将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”设定为全面深化改革的总目标。一定意义上可以说，现代化的治理是中国现代化新的更高的目标要求，同时也是中国现代国家治理模式所追求的理想形态。
从世界上已经实现现代化的国家来看，现代化的治理形态要求在国家治理上实现制度化、法治化、规则化和规范化。改革开放之前，我国实行的基本上是一种“人治”的传统国家治理模式。新中国成立后，虽然党领导人民制定了一系列的法律法规以及其他各种规章制度，但在实际运作中，这些“制度”并未发挥应有的作用，国家治理方式表现出强烈的“人治”色彩。改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家治理问题，逐渐认识到制度在国家治理过程中带有根本性、全局性、稳定性和长期性作用，并始终坚持把制度建设和制度创新作为推进改革开放、推进中国特色社会主义发展的重要途径。经过建国之后尤其是改革开放以来的不懈努力，我们已经形成了以根本制度、基本制度和具体制度为主要内容的中国特色社会主义制度体系。但是中国特色社会主义制度距离邓小平在1992年提出的“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”[9]的要求尚有一定的差距。正如习近平指出的：“从形成更加成熟更加定型的制度看，我们社会主义实践的前半程已经走过了，前半程我们的主要历史任务是建立社会主义制度，并在这个基础上进行改革，现在已经有了很好的基础。后半程，我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”[10]习近平同时认为，这项工程极为宏大，零敲碎打调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，以形成总体效应、取得总体效果。
中国特色社会主义制度在我国过去30多年的发展进程中发挥了巨大效能，它为中国社会主义现代化建设提供了巨大的能量，它独特的制度体系以及与之相伴随的体制机制在我国社会主义现代化建设中发挥了不可或缺的重要作用。改革开放的伟大实践已经充分证明，中国特色社会主义制度是中国发展奇迹的重要制度根源，是须认真对待和正视的中国制度优势，是经济社会发展中国经验的重要内容。当前，中国社会处于走向国家现代化的总进程当中，要求我们必须继续不断地提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，因此，这也就必然要求我们进一步完善和发展中国特色社会主义制度，要求我们“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”[11]这是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，是实现社会主义现代化的题中应有之义，也是型塑中国现代国家治理模式的本质要求。
十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，使国家治理的概念正式进入当代中国政治话语体系，并成为中国政治体制改革的焦点问题。现代化的治理形态不仅要求具有一整套成熟定型的制度，而且还要求这些制度之间紧密相连、相互协调，构成现代化的国家治理体系。能否建构现代化的国家治理体系并推进国家治理能力的现代化，直接关系到中国现代化的发展程度和水平，关系到中国现代国家治理模式的有效生成，关系到中国特色社会主义的健康稳定与和谐发展。
国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，国家治理体系和治理能力是一个有机整体，二者相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。[10]作为对近代以来中国出现的“总体性危机”的应对，新中国成立后逐渐形成了一种全能主义的国家治理模式。这种治理模式曾经表现出了惊人的治理效力，“社会资源的全面垄断，不受任何社会力量制约的国家强制性权力，以及‘举国体制’支撑的政治动员机制，赋予了这种治理模式无可匹敌的‘集中力量办大事’能量”[12]。但是这种治理模式极大地窒息了经济发展的活力，完全摧毁了社会的自组织秩序，改革前夕中国经济社会生活全面陷入凋敝之态即是其严重弊病的真实写照。改革开放以来，中国开始实施放权于市场、放权于社会、放权于地方、放权于个人的战略。市场经济的确立和完善、社会组织的勃兴和壮大，个人主体意识的回归和增强，在使全能主义的国家治理模式遭到解构的同时要求重塑国家、市场、社会、公民之间的关系，并在国家治理模式上提出了实现现代转型以构建现代国家的任务和要求。
实现国家治理模式现代转型的奥义在于回归常态国家治理，要求通过运用成熟定型的国家制度有效治理国家，实现国家治理体系和治理能力现代化。现代化的中国不仅要求具有现代化的工业、现代化的农业、现代化的国防和现代化的科学技术，而且还必须具有现代化的国家治理体系和治理能力。经过改革开放30多年的发展，我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是适应我国国情和发展要求的，但是仍存在许多亟待改进的地方，“制度执行力、治理能力已经成为影响我国社会主义制度优势充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素”[10]。我们应当以党的十八届三中全会为契机，从形成现代化的治理形态的高度推进中国现代化和中国特色社会主义事业发展，使中国特色社会主义制度优势在社会主义现代化进程中得到最大程度彰显的同时逐步建构现代化的中国国家治理体系。
三、多元主体共治：推进国家治理体系和治理能力现代化的现实路径
在目前中国现代化的发展阶段下，如何推进国家治理体系和治理能力现代化？或者说，推进国家治理体系和治理能力现代化该从哪里着手？这是我们必须认真思考的重大问题。笔者认为，从我们过去经常讲的“管理”改为现在的“治理”，一字之差，却蕴藏着推进国家治理体系和治理能力现代化的现实路径，这就是：变过去的政府单一主体管理为政府、市场、社会和公民个人多方参与的多元主体治理。这种结构性转变，意味着我们将彻底告别过去那种只有政府一方来管理国家和经济社会事务、随意性非常强的“人治”方式，而逐渐形成包括政府、市场、社会和公民个人在内的多元社会主体共同参与、并有完善的制度体系给予保证以形成科学分工、密切协同关系的“法治化”的治理方式。
(一)强化政府主导作用
政府作为“国家的权威性表现形式”[13]，执掌着社会公共权力，承担着公共事务管理的主要职责，特别是，政府可以通过其合法地使用国家强制力的优越地位，自主决定社会公共资源的分配，维护社会的公共秩序。政府的这种性质和角色决定了政府在国家治理体系中处于主体和主导地位，但是，政府不能是，也不应是国家治理体系中的唯一主体，政府治理不能是，也不应是国家治理的唯一形式。切实提高政府治理的效率，需要合理界定并正确发挥政府的职能作用。现代国家政府具有三项基本职能，即提供安全和秩序，提供公共产品，提供公共政策。政府正是在履行其基本职能过程中，承担起了管理公共事务、提供公共产品和服务的责任，从而实现了对国家和经济社会事务的治理。
强调多元主体共治，绝不意味着削弱和取消政府在国家治理中的重要作用，相反，要想建构现代化的国家治理体系和提升国家治理能力，必须强化政府在国家治理中的主导地位，发挥政府在国家治理中的主体作用。政府在国家治理体系中的角色和地位是无法为其他治理主体所代替的，一定程度上，政府治理的效率直接决定着国家治理的效率。比如，全面深化改革中要求处理好政府和市场的关系，但是，市场经济有其自身的弱点和消极方面，会出现经常性的市场失灵现象。这就要求政府加强和改善宏观调控，综合运用经济手段、法律手段以及必要的行政手段，发挥政府规划、财政政策、货币政策、产业政策等的作用，以弥补市场缺陷，有效治理市场失灵带来的负面影响。还比如，由于市场机制的唯利性，有些经济领域特别是与民生有关的领域，市场机制不愿意进入或不能有效运作，此时政府在这些领域就必须承担起服务性职能，同时，“还必须使自己成为经济社会交往活动中的有效监管者、公正协调者和社会公正体系的积极建设者和有力仲裁者”[14]。
(二)发挥市场决定作用
现代市场经济的产生，导致现代国家治理主体结构发生根本性变迁。在传统的政府治理之外，出现了市场主体要求实现自我治理的要求。市场力量兴起初期，曾严格拒斥政府力量对市场的过多干预，以至于政府一度沦为“守夜人”的地步。经过数百年历史的演进，人们已跳脱出政府本位和市场本位的循环摇摆的周期律，但是，正确处理政府和市场的关系仍旧是各个市场经济国家必须面对和解决的重大课题。正确处理二者关系的关键在于合理划定政府和市场作用的边界，以形成良好的政府治理和市场治理的局面为最终目的。经过20多年的市场化改革，市场在我国资源配置中已经处于基础性地位，但是政府干预过多、监管不到位等问题仍旧阻碍着市场机制的有效运转，影响着市场作用的充分发挥，制约着市场治理的实际效果。为此，党的十八届三中全会进一步提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预”，“最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”等具体改革任务。
目前，影响我国市场治理效果的突出因素，除了政府“越位”、“缺位”和“错位”外，就是市场主体的不平等和市场法制的不完善。在我国社会主义市场经济领域中活跃着各类众多的市场主体，按照所有制属性，可将其分为公有制经济和非公有制经济。公有制经济的地位自不待言，以私营经济为代表的非公有制经济，已经从“曾经的边缘力量”发展壮大为“社会主义市场经济的脊梁”[15]。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，是我国经济社会发展的重要基础，但是二者的实际市场地位却存在巨大的不平等。良好的市场治理强烈呼唤“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护”[16]。同时，良好的市场治理还必须具有完善的市场法制，确保市场机制在法制的轨道上运行。
(三)重视社会参与作用
新中国成立后的前30年里，“我国逐步建立起一套包括单位制、人民公社制、户籍制、阶级分类制以及高度一元化的意识形态在内的社会管理体系”，国家力量史无前例地渗透到社会经济生活的几乎所有领域，中国社会及其成员的社会生活实现了前所未有的根本性改造与重构，“政治与运动的逻辑广泛地渗透到了社会生活的各个角落”。[17]这种全能主义的国家体制，模糊了公共领域与私人领域的界限，导致了国家大规模地吞噬社会，作为现代国家建立基础的现代社会——市民社会的发育和成长更是无从谈起了。
改革开放之后，随着市场力量的提升和壮大，中国公民社会迅速成长，社会结构日益多样化，加上快速推进的城镇化进程，这些都促使我国社会生活秩序发生整体性变迁。从政治意义上说，中国30多年改革开放是一个从国家和社会高度一体化到逐步分化的过程，也是政府向社会大幅度放权、政府主动为社会解套松绑的过程。在此过程中，大量的社会组织应运而生，社会自主性因素空前增强，传统的国家—社会体制难以为继。一个合乎逻辑的结果必然是在国家治理层面上开始提出了社会主体参与社会治理的崭新命题，社会治理由此成为国家治理体系中的有机组成部分。“从国家作为单一主体的管理和控制向以国家与社会联动为特征的多元主体协作格局的转变，无疑是现代国家治理体系形成的重要标志之一。”[14]
进入21世纪后的中国社会仍处于大变革大转型时期，这一时期中国经济社会发展不协调、经济结构和社会结构不匹配引发了诸多社会矛盾和问题。有研究表明：当前中国社会结构滞后经济结构大约15年。[18]这些社会矛盾和问题往往涉及面广、整体关联性强、利益关系错综复杂，解决起来难度很大，这种局面促使社会建设在国家建设布局中的地位日益突出，社会主体参与社会治理的重要性日益凸显，同时也使社会治理面临着前所未有的压力和挑战。因应形势的新变化，党的十八届三中全会专门提出了“创新社会治理体制”的改革任务，要求改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制和健全公共安全体系，以最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。[16]
(四)确立公民基础作用
以多元主体共治推进国家治理体系和治理能力现代化，根本意蕴在于凸显公民在国家和公共事务治理中的主体地位。这点与我国作为社会主义国家强调坚持人民当家作主的原则是内在统一的。事实上，不论是政府治理、市场治理还是社会治理，其治理效果从根本上说都取决于治理参与者的知识和素养。一个缺乏良好的现代公民知识和素养的国家，是无法建构现代化的国家治理体系的。国内外的经验均证明，如果一个国家的公民不懂得如何通过规范的渠道、有序的参与来表达利益和诉求，就很难影响国家、地方、社会的决策，就很难实现良好的治理。因此，在政府治理、市场治理和社会治理之外，国家治理体系还必须纳入公民治理，严格地说，公民治理在国家治理中具有基础性的地位和作用。美国学者博克斯认为，21世纪是公民治理的时代，并主张将公民治理建立在最基层的社区层面上，“公民将积极地参与政策制定过程，决定社区发展的前景和未来，决定社区将提供的服务项目组合，并决定社区实现未来愿景的政府治理结构。”[19]
公民治理是实行多元主体共治、建构现代国家治理体系的重要内容，但是公民治理在我国的发展远未成熟，尚处于刚刚起步的初级阶段。由于传统国家治理模式的影响，不少公民想当然地认为治理是政府的事情，习惯于“搭便车”，对社会公共事务十分淡漠，无意识中就放弃了自身的利益和责任，结果导致了“公地悲剧”。正如诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺?奥斯特罗姆认为的，人类社会中大量的公共事务问题既不是依赖国家也不是通过市场来解决的，人类社会中的自我组织和自治，实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排。[20]从治理的角度看，人类社会的自我组织和自治，除了前述所说的社会治理外，就是公民治理。与社会治理一样，公民治理也必须以相对独立的公民社会作为现实基础，以具有现代公民意识的合格公民为存在前提，而改革开放之后中国公民社会的加速成长，个人自由和权利意识的不断增强，为培养关心社会公共利益、具有社会公共责任、懂得合理进行社会参与的合格公民提供了必需的社会公共生活实践。
四、结语
党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”设定为全面深化改革的总目标，同时也就确定了中国现代化新的更宏伟的愿景目标。在实现现代化过程中，我们努力构建中国自己的现代国家，并以现代化的治理作为中国现代国家治理模式的理想形态。建构中国现代国家治理体系，推进国家治理现代化，不是一个空洞的政治口号，而是一个具有丰富而深刻的思想内涵并要求全体民众在中国共产党领导下付诸实施的行动纲领。就中国现代化的实际发展阶段来看，推进国家治理体系和治理能力现代化的现实路径只能诉诸多元主体共治，真正变传统的政府单一主体管理为包括政府、市场、社会和公民在内的多元主体治理。多元主体共治必须实现政府、市场、社会和公民之间的良性互动，使政府、市场、社会和公民形成一种科学分工和密切协同的良好关系，最终呈现出一幅有作为的政府、有效率的市场、有秩序的社会、有素养的公民这样一幅理想的现代国家治理图景。
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