——纪念《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布30周年
标题注释：本文系国家社科基金“十二五”规划教育学重点课题“推进教育管办评分离研究”(AGA140002)的部分成果。
1985年5月27日，《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布(以下简称《决定》)，由此开启了中国教育体制改革的大幕。30年弹指一挥，中国教育及其社会政治、经济、文化背景都发生了重大变化。纪念《决定》颁布30周年，我们需要思考的问题是：应该从《决定》的颁布中继承些什么？与30年前相比，今天教育改革面临的态势有何不同？应该怎样推进和深化教育改革？
《决定》的精神遗产是解放思想，激发教育活力
《决定》的精神遗产是解放思想，激发教育活力，而《决定》的颁布也得益于党的十一届三中全会以来的思想解放。1976年以后，中国社会进入“拨乱反正”时期，但是，改革与发展的激情与热情仍被“两个凡是”的桎梏束缚着。①1978年5月10日，中央党校内部刊物《理论动态》第60期，刊登了由南京大学胡福明，中央党校孙长江、吴江等人撰写，经胡耀邦审定的《实践是检验真理的唯一标准》一文；5月11日，《光明日报》以“本报特约评论员”署名公开发表，新华社将这篇文章作为“国内新闻”头条转发全国；5月12日，《人民日报》、《解放军报》及不少省级党报全文转载；5月13日，全国多数省级党报都转载此文。由此，拉开了一场中国社会前所未有的思想解放运动的序幕——基于“真理标准”问题的大讨论。最终，1981年6月中共十一届六中全会作出《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，标志着党完成了思想上“拨乱反正”的任务，对于调动一切积极因素、动员全党全国各族人民同心同德进行社会主义现代化建设起到了巨大作用。此后的“经济体制改革决定”、“科技体制改革决定”以及“教育体制改革决定”，都得益于这场史无前例的思想解放。20世纪80年代初，中央在非常短的时间内出台了三个重要文件，那就是1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》、1985年《中共中央关于科学技术改革的决定》和1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称“三个《决定》”)，从而形成一个时代社会改革与发展的整体框架。
社会发展的动力与活力源于基层；顺势而为，保护这种动力与活力是体制改革成功的关键。中国社会的改革开放是从经济体制改革开始的；经济体制的改革又是从农村开始、从基层开始、由农民推动的，是一种自下而上的改革。1978年12月，一张源于民间的小小契约成为中国农村一场大变革的开始。此后，中央对这一问题一直给予非常谨慎的观察、保护，以至大力支持。例如，1981年10月，全国农村工作会议通过《全国农村工作会议纪要》，高度评价了十一届三中全会以来农业生产责任制的发展，使它具备了合法性；1983年1月，中央一号文件《当前农村经济改革若干问题》，全面肯定了家庭联产承包责任制；1984年10月20日，中共中央十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，确立改革的基本任务是建立起具有中国特色、充满生机和活力的社会主义经济体制，促进社会生产力发展。
同样的情形发生在教育领域之中。“文革”之后，邓小平主动请缨，分管科技与教育。恢复高考对激发千万学子的学习动力、恢复被“文革”破坏殆尽的教育与学习生态起到了重要作用。当时的教育与社会发展的需求、与发达国家的教育水平仍有相当的差距。1983年国庆节，邓小平为北京景山学校题词，“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”，为中国教育的改革与发展指明了新的方向。在改革与发展过程中，全国一些地区也出现了一些源于基层的改革探索，而“三个《决定》”特别是《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布，很大程度上反映了这些源于基层、符合本地区特征、富有成效与活力的改革探索。1984年11月，胡耀邦等中央领导同志亲自挂帅，成立科技、教育体制改革文件起草领导小组，着手进行科技、教育体制改革文件的起草工作。胡启立等领导同志赴安徽、江苏、江西、广东调研，着力发现迫切需要解决的教育问题以及各地的教育改革经验。这次调研，历时半个多月，辗转四个省，前后到过几十所学校，大大小小开了近百个座谈会，与逾千人座谈、交流、讨论。[1]《决定》结合国家教育改革源于基层的改革经验，提出了一系列改革措施。例如：“必须从教育体制入手，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权；调整教育结构，相应地改革劳动人事制度”；“改革同社会主义现代化不相适应的教育思想、教育内容、教育方法”；“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实施九年义务教育”；“调整中等教育结构，大力发展职业技术教育”；“改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度，扩大高等学校办学自主权”等。
可以说，这种注重激发基层与地方教育活力的做法，在此后的教育改革过程中得到了进一步的贯彻和落实。例如，1993年2月中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》指出，“教育体制改革要有利于坚持教育的社会主义方向，培养德智体全面发展的建设者和接班人；有利于调动各级政府、全社会和广大师生员工的积极性，提高教育质量、科研水平和办学效益；有利于促进教育更好地为社会主义现代化建设服务”；要“改革办学体制。改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”。
体制性障碍限制或制约了教育的生机与活力
2014年，美国艺术与科学学院(American Academy of Arts and Sciences)院刊《狄德勒斯》(Daedalus)邀请一批著名中国研究专家在其春季号发表一系列文章，以宽广而又实际的视角探讨当代中国的社会政策与社会变革。正如著名中国问题研究学者哈佛大学费正清东亚研究中心主任裴宜理(Elizabeth J.Perry)所称，“中国当下正在进行的社会经济改革所取得的积累性成就，从最广泛的角度观之，实在是令人惊叹……然而，尽管外人会对所谓‘中国奇迹’的速度与成就叹为观止，但无论是中国人民还是中国领导者们却均对当前的形势感到忧心忡忡”。中国不仅面临着强占土地、环境污染等基层社会问题，更面临着由各级领导干部作风腐化和居民收入不平等所导致的腐蚀性效应。“经历了35年改革的中国面临着诸多挑战”。[2]随着社会政治、经济、文化的发展变化，中国教育同样面临着种种严峻的挑战。
2013年初，教育部在《关于2013年深化教育领域综合改革的意见》中对当前教育改革形势有一个基本的判断：“随着我国教育改革进入深水区、攻坚期，涉及面更广、关联度更高，破解深层次矛盾和问题难度更大，许多问题解决起来往往涉及多个部门职责，涉及多种政策配套，涉及多方利益调整，靠原来的单项改革办法或局部突破套路已难以奏效。教育改革仍存在亟待解决的问题，主要是各地改革进展不平衡，一些热点难点问题尚未有效解决，一些保障政策措施还不到位”。在我们看来，体制性障碍限制或制约了源于社会、地方和基层、学校的教育活力，是造成教育生态持续健康发展困境的重要原因。
随着社会以及教育事务的发展，教育管理事务越来越复杂，而政府为了更直接、更有效地履行教育管理责任，势必采取制度化、程序化、行政化的方式方法，教育管理的行政化趋势势在必然。实际上，政府本身并不直接从事教育，真正从事教育的是作为专业人员的教师和教育家，如此，行政化的管理与教育的专业化发展需求之间便形成了错位和矛盾。
“体制”指的是有关组织形式的制度，是管理机构和管理规范的结合体或统一体。不同的管理机构和不同的管理规范相结合就形成了不同的体制。私人化的教育，不存在体制性问题；现代意义上的制度化教育才会形成体制性障碍。现代学校教育是一个多层次的、复杂的教育生态系统：首先，同一层级政府内部存在体制性障碍，政府的不同职能部门之间存在沟通障碍，政府中直接管理教育事务的部门，往往与负责教育财政资源配置、负责教师资源配置的财政部门、人事部门之间存在许多需要协调的地方。其次是不同层次的政府的教育管理权责划分，上至中央政府、省级政府，下至区县政府、乡镇政府，都存在教育管理的权责问题。第三是政府、学校、社会三者之间的关系。仔细观察30年来的教育我们发现，《决定》所批评的教育的行政化管理趋向，不是弱化了，而是更加强化、更加复杂了。一方面，政府对学校的管理越来越“管制”化，即制度化、程序化、行政化，如此一来，学校缺乏办学自主权，也就失去了办学活力；另一方面，这种“管制”化的政校关系，构成了一个严密的、封闭的教育生态系统，各种社会力量难以参与进来。
今天的许多教育问题，实际上都是社会问题的反映。改革开放以来，我们取得经济的高速发展，但其背后所付出的代价，除了环境破坏等资源性因素外，还有一个很大的社会性代价，就是广泛的社会竞争及其背后的趋利倾向，以及由此带来的效率主义、工具主义乃至功利主义思潮。对利益的追逐反映在社会的各个方面，教育亦不例外。为了追逐利益，家长将教育责任转移给学校，缺少了本应有的陪伴和关爱；为了追求升学率，教育失去了本来应有的伴随儿童生长的丰富意义，变成了机械训练；而长期的机构训练，又使教师失去了教的激情，学生的好奇心与想象力也被压抑和扭曲，学校教育生态失去了应有的生机与活力。
建构现代教育治理体系任重道远
哈佛大学政治学博士、日裔美籍学者弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)在其著名的《历史的终结与最后的人》中指出：“如果一个国家的首要目标是经济增长，那么最适合的体制既不是自由民主，也不是列宁式的或民主式的社会主义，而是自由经济与威权政治的结合，有论者称这种结合为‘官僚威权国家’，而我们会称之为‘市场导向的威权主义’”。“大量的经验证据表明，市场导向的威权式现代化国家在经济方面显然要比民主国家做得好”。[3]市场导向的威权国家之所以在经济上会比民主国家做得更好，是因为“市场导向的威权国家结合了两个世界的最佳部分：它们能够对其人民强制推行一种相当严厉的社会规范，同时又容许一定程度的自由来促进创新和最新技术的应用”。[4]福山的结论对当下的中国教育改革以至社会变革有很大的启发。
近年来，中共中央对社会变革与发展的重大战略做出新的部署。2013年11月召开中共十八届三中全会，中共中央做出全面深化改革若干重大问题的决定，确立“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”。为此，要充分发挥“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展”。[5]2014年10月召开的中共十八届四中全会，中共中央做出全面推进依法治国的决定，指出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”。为此，要“推进多层次多领域依法治理。坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理”。[6]
坚持依法治国与充分发挥市场机制的作用，是保证社会有序发展、持续发展、富有生机与活力地发展的重要保障。只有激活教育生态系统各利益主体的积极性、创造性，教育才能健康持续地发展，教育才有希望。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)发布实施以来，我国从国家统一实施、地方承担试点和基层自主改革三个层面推进教育改革，各地涌现出了许多好的经验和做法，成效开始显现。最近，围绕教育改革与发展，有两个命题：一是“教育领域综合改革”；二是“教育治理体系现代化”。为什么说“综合改革”？这是因为，对处于改革深水区的教育系统而言，已不能像过去那样讨论单一元素的改革(如“课程改革”)，必须对教育改革进行系统化的顶层设计，强调改革的系统性、整体性、协同性。“教育治理体系现代化”是伴随“国家治理体系和治理能力现代化”问题而来的。依法治国在教育领域就是依法治教。正如《纲要》所要求的，“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。适应国家行政管理体制改革要求，明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学权利和责任”。相对于30年前颁布的《决定》，今天面临的教育体制性问题更加复杂。所以，建构现代教育治理体系任重而道远。
推进教育治理体系和治理能力现代化，首要的目标是“善治”(good governance)。这里的“善治”是蕴含价值判断的，意味着通过“善治”为公众提供“好教育”，形成一个良性教育生态。什么样的教育是好教育？“公平的教育”是好教育，“优质的教育”是好教育，除了这两个时下人们耳熟能详的概念外，从教育的过程与形态上讲，还有两个重要的元素：“有序的教育”是好教育；“充满活力的教育”是好教育。所谓“有序”，就是理顺关系；所谓“充满活力”，就是充分调动教育系统各利益主体的积极性与创造性。
——激发政府活力。政府活力是指政府和教育行政部门在依法治教过程中表现出来的：应对教育系统及其外部环境挑战的自觉性、敏锐性和适应性，敏锐地感知各种教育需求的变化，提出各种解决问题的预案，主动回应挑战，表现出良好的适应能力和应对能力；管理教育公共事务的使命感、服务精神和责任心。有活力的政府在教育事务管理过程中，往往表现为有明确的理想目标和坚定的信念，以办好人民满意教育为己任，着力提供公平而有质量的基本教育公共服务；尊重基层与民间的教育力量。随着公众教育需求的日益多样化，有活力的政府和教育行政部门，往往以主动的、积极进取的心理和行为倾向，注重调动各种社会力量参与教育事业，善于聚集和调配各种教育资源，创造性地促进教育事业持续健康发展。这里，“简政放权”是关键，要把该放给学校的教育管理权放给学校，该由社会和市场承担的责任交给社会和市场，从纷繁复杂的具体教育管理事务中解脱出来，专注于宏观教育规划与决策，建立教育数据、信息的采集、发布、共享、保密机制，建立健全基于数据与证据的宏观教育规划与教育决策机制；专注于教育标准的制定与发布，加强对国家教育标准的顶层设计，规范标准的发布程序和办法，形成具有国际视野、富有中国特色的教育标准体系，使教育管、办、评的运作都有标准可依；专注于建立健全教育资源投入与配置机制，完善经费投入机制，在大力增加教育投入的基础上，健全财政统筹体制，扩大省级政府教育统筹权，建立健全科学合理的教育经费(资源)配置机制。这就需要建立与完善“清单管理”模式，建立教育行政权力清单和责任清单制度，厘清政府和教育行政部门“权力清单”——正面清单(positive list)，这意味着对政府而言，法不授权不可为；进而通过政府公报、政府网站等便于公众知晓的方式，向社会全面公开教育及相关政府部门职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，明确政府应该做什么、不应该做什么，能做什么、不能做什么；明确政府权力边界，防止权力交叉和越位，深化教育行政审批制度，为公民、法人或者其他组织提供优质教育服务，减少政府对教育的直接干预。
——激发社会活力。由于各国在文化传统和语言习惯方面存在不同，“社会组织”在不同的国家和地区有多种不同的称谓，但社会组织都具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等基本特征。为了营造良好的、多样化的、充满活力的教育生态，我们需要最大限度地吸引社会资源进入教育领域。一方面，需要大力培育、发展与引进教育社会组织，使其不断发展壮大，具有参与教育、服务教育、评估教育的资质；另一方面，要建立、健全和完善社会组织参与教育治理的机制。从2014年到2015年，在社会公共服务领域，政府密集出台了一系列促进社会组织发展、完善政府购买社会服务的文件。例如，2014年11月颁发的《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、2015年5月颁发的《国务院办公厅转发文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》、2015年5月颁发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》。这当中涉及社会资本引入问题，涉及建立健全政府与社会资本的PPP模式，②涉及第三方评估机制问题。以2014年11月颁布的《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》为例，其中许多内容涉及教育与社会资源的合作，“鼓励社会资本加大社会事业投资力度。通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设”。“各级政府逐步扩大教育、医疗、养老、体育健身、文化等政府购买服务范围，各类经营主体平等参与”。甚至还有更为具体的内容，如“营利性民办学校收费实行自主定价，非营利性民办学校收费政策由地方政府按照市场化方向根据当地实际情况确定”。但是，从教育领域自身的改革来看却明显滞后。今后一个时期，政府工作的重点是：建立健全政府委托管理体制，减少政府对学校办学的直接干预；引入市场竞争，通过第三方管理，最大限度地推广政府购买服务。值得注意的是，真正落实《纲要》所提出的“依法落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师平等的法律地位”，进而积极探索社会力量办学的人事、税收和财政保障机制，为社会力量办学提供支持，都仍然是需要进一步破解的引入社会力量参与教育的重要瓶颈。
——激发学校活力。推进教育治理体系和治理能力现代化，“核心”是构建政府、学校、社会新型关系，“路径”是依法治教，“抓手”是推进管、办、评分离。这里，“管”是关键(着重解决政府放权问题，是否肯放、如何放、放给谁的问题)，“办”是重心(落实学校自主办学)，“评”是保障，“管”和“评”都是为学校“办”学服务的。在推进教育治理体系建设、建立现代学校制度过程中，重要的是理顺不同教育治理主体之间的权力边界和关系，协调好社会系统中的“政府—学校”关系、教育系统中的“公—私”关系(公立学校与民办学校之间的关系)以及学校内部的“党—政”关系。深入推进学校办学体制改革，积极探索负面清单(negative list)管理模式，依据不同学段、不同性质的学校，分类授权。对具体学校而言，“法不禁止皆自由”，清单之外的事项学校可自主施行；通过学校章程制定与执行，进一步健全法律法规规定的各项办学自主权的实施机制；通过进一步完善法律救济机制，切实维护学校、师生合法权益；同时，积极探索自主办学的自我约束机制，从而落实学校办学主体地位，明确权利责任，实现学校的自我管理、自我约束和自我发展。学校自主发展的核心是学校的自主定位、自我激励、自我资源调配，惟其如此，才能真正从学校实际出发，以学生发展为本，落实学生个性发展的需要。从根本上讲，学校治理体系的建立与完善，应从根本上改变社会的效率主义、工具主义和功利主义思想对学校教育价值观的影响，引导教育回归到育人为本的本质上来，营造健康教育生态，为儿童的健康、持续地“自然”“生长”提供适宜的“阳光”、“空气”和“水”，保护和培育儿童的天真烂漫和他们与生俱来的探究精神；激活教师的教育理想，激发教师创造性地从事教育活动的热情、激情，使教师在日常的教育、教学活动中通过自我价值实现，持续地保持创造性地工作热情。在学校教育系统中，把教师“教”的活力与学生“学”的活力激发出来了，学校的生机与活力与就自然焕发出来了。
政府、社会与学校的活力需要依法保障。《纲要》提出“六修五立”，“根据经济社会发展和教育改革的需要，修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法，制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律”。实际上，教育领域“一揽子修法”的愿望也很难实现。这里，我们特别呼吁，尽快制定《中华人民共和国学校法》，从法律上厘清学校办学与发展的权利和义务问题，以及学校与政府、学校与社区、学校与校长、学校与教师、学校与学生等方面的教育法律关系。世界上许多国家都有“学校法”，我国的情况比较特殊。1995年第八届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国教育法》，考虑到当时没有“学校法”，便包含了许多本该由“学校法”规范的内容，结果反而给今天制订“学校法”带来了困难。从“教育基本法”的意义上重修“教育法”，同时制订“学校法”，以国家法律的形式，将政府、社会、学校的权利与责任以及权责实施机制加以规范，或许是今天破解教育治理体系建设过程中理顺政府、社会、学校关系难题，保障学校教育健康持续发展的必要的、可行的选项。
标题注释：本文系国家社科基金“十二五”规划教育学重点课题“推进教育管办评分离研究”(AGA140002)的部分成果。
注释：
①所谓“两个凡是”，即“凡是毛主席作出的决策，我们都坚决维护；凡是毛主席的指示，我们都始终不渝地遵循。”(1977年2月7日的《人民日报》、《红旗》杂志、《解放军报》社论《学好文件抓住纲》。)
②PPP模式，公私合作(合营)模式，英文"Public-Private-Partnership"首字母缩写，是指为了提供某种公共物品和服务，政府与社会(私人)组织之间，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。这是一种政府与社会(私人)组织之间利益共享、风险共担、全程合作的共同体关系。
参考文献：
[1]胡启立.《中共中央关于教育体制改革的决定》出台前后[J].炎黄春秋，2008(12)：1-6.
[2]Perry,Elizabeth J.Growing Pains:Challenges for a Rising China[J].Daedalus,Spring,2014,143(2):5-13.
[3][4][美]弗朗西斯·福山.历史的终结与最后的人[M].陈高华译.桂林：广西师范大学出版社，2014.140，141.
[5]中共中央.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm，2015-08-26.
