中共中央国务院发布的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《意见》）全面分析了当前城管执法体制存在的问题，明确了改革思路和要求，部署了城市执法体制改革的主要任务，为城市管理走向城市治理提供了时间表和路线图。为更好理解《意见》要求，有必要就城市管理执法体制改革需要解决的主要问题、体制改革的关键及重点内容加以深入研究，推动城管执法体制改革，改进城市管理工作。
一、当前城管执法存在的主要问题
随着城镇化进程的持续推进，城市规模扩张所带来的一系列问题开始逐渐显现，流动人口激增、交通拥堵、贫富分化、社会冲突增加、环境恶化等现象给城市管理工作带来了新的挑战。面对日益复杂的城市环境，各部门间壁垒分明的传统城市管理体制已经不能适应城市管理的实际需要，城市管理综合执法应运而生。自1997年北京市宣武区设立我国首个城市管理综合执法机构——城市市容监察大队开始，各城市相继展开了以相对集中行政处罚权、强制权为中心的城市管理综合执法体制改革。城市管理综合执法制度的建立在一定程度上提高了行政效率，降低了行政成本，减少了职权冲突和责任推诿，对行政体制改革和法治政府建设起到了重要的推动作用。但从现阶段情况来看，城市管理执法体制在规范化、法治化方面依然存着较大缺陷，既有的诸多体制性问题阻碍了城市管理工作的顺利开展，制约了城市的健康发展和城镇化进程的推进，并引发了较多的社会矛盾，亟待进一步改革。
《意见》指出：“与新型城镇化发展要求和人民群众生产生活需要相比，我国多数地区在城市市政管理、交通运行、人居环境、应急处置、公共秩序等方面仍有较大差距，城市管理执法工作还存在管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题，社会各界反映较为强烈，在一定程度上制约了城市健康发展和新型城镇化的顺利推进。” 深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作，应当以法治化、规范化为切入点，着力解决阻碍制度有序运行的以下问题。
（一）管理体制不顺
长期以来，城市管理综合执法机构在中央层面没有明确的主管部门，既缺乏宏观层面的业务指导，也无法建立科学合理的监督检查和考核评价机制，给城市管理执法工作的统一、规范、协调带来很大困难。各地城市管理综合执法机构设置不规范，机构性质不清，人员身份混乱，队伍名称、着装不统一，执法经费缺乏，执法人员的福利待遇、工作条件无法保障，队伍建设难以推进。城市管理综合执法机构的职能继受于其他部门，缺乏统一的标准和有效的法律保障，在外观上支离破碎、残缺不全，在内容上缺乏科学合理的界定，直接影响执法工作的有序开展。对于需要有关职能部门的协助配合才能完成的任务缺乏相应的协同执法机制，行政效率受限。在这样的现实情况下，管理体制不顺成为制约城市管理执法工作有序开展的最突出问题。因此，城市管理执法体制改革首先必须理顺管理体制。
（二）职责边界不清
从目前各地城市管理综合执法的实践情况来看，城市管理综合执法机关的职权范围普遍没有得到科学、合理的界定和细化，城市管理综合执法部门与原职能部门在职权分割上存在着大量的灰色地带。在城市管理的某些领域，虽然建立了综合执法机制，但原部门的执法职权和执法队伍依然存在，且继续从事相应领域的执法工作，造成职责交叉和多头执法频发，影响行政效能，侵及公民权益。
2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的规定》主要确定了市容环境卫生、城市规划、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理7个方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权可以相对集中行使，同时规定省级地方政府有权决定调整城市管理领域的其他行政处罚权，形成了所谓的“7+X”模式。但地方各级政府在实践中对执法职责分配不规范，划分城市管理综合执法机关与政府相关职能部门的职权未经过充分考虑和严格论证，带有较大的随意性。其结果是城市管理综合执法机关的执法事项过多，管理内容庞杂，对专业化程度的要求越来越高，执法负担和执法难度大幅增加。如部分地区将执法难度较大的计划生育等事项以甩包袱的方式分配给城市管理综合执法机关执行，人为造成执法难题；部分地区将殡葬、屠宰等与城市管理核心事务无关的事项交由城市管理综合执法机关执行，给执法机构带来额外负担。故城市管理执法体制改革需重点解决权责划分不清的问题。
（三）法律法规不健全
科学、良好的立法是解决城市执法体制问题、改进城市管理工作的必要手段和重要前提。目前，城市管理综合行政执法领域的立法工作远远滞后于实践的需要。国家层面缺少专门的《城市管理法》对城市管理做出宏观、统一指导，法律体系不完善，配套措施不健全的问题极为突出。城市管理综合执法机构的身份定位、职能范围、执法手段、执法程序、责任义务、权利救济等多个方面的问题并无法律依据，而需要依靠法规、规章，甚至规范性文件确定。
《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”上述两个条款通常被视为相对集中执法权的法律依据，但从性质上看，两个条款均属于概括授权条款，并未对相对集中执法权做出明确而细致的规定。城市管理综合行政执法机构在实践中依然依据环卫、规划、土地、建设、工商等部门的规章展开执法工作，从而形成了所谓的“借法执法”情况。相关规定的分散化和碎片化也决定了其无法满足执法的实际需要。
部分地方政府对城市管理法律法规的需求极为迫切，制定颁布了一批城市管理相关的地方性立法，取得了一定收效，但依然存在立法质量不高的问题。在《立法法》的修订赋予了设区市地方立法权的情况下，地方政府在开展大规模立法活动的过程中同样需要一部全国性城管法律对地方立法进行指导，以保障立法质量。
（四）管理方式简单
现阶段城市管理工作中存在着“一刀切”和“简单化”的管理思维。其中的突出表现是尽可能杜绝游商小贩、无家可归人员等可能对城市面貌的整洁和城市整体秩序造成影响的人的出现，以追求城市的绝对秩序和整齐划一。这种简单化的管理方式既不符合城市建设发展的客观规律，也与社会的实际需要和公民的基本诉求背道而驰。相反，过于绝对化的管理方式还有可能因为激化社会矛盾而带来更多社会问题。国际化大都市的建设经验表明，城市应当具有一定的包容性。对于无照商贩流动经营等问题，在考虑城市秩序的同时，也需要考虑便民设施的布局以及游商小贩的基本生存权益，在多种价值之间进行综合平衡后方可采取措施。推进城市管理执法体制改革要求摈弃“一刀切”、“简单化”的错误观念，区分不同情况，对相对人实行分类指导，分类管理。
（五）服务意识不强
城市管理执法工作中的服务意识不强，过于坚持命令服从的执法思维，忽视行政相对人的基本权益是导致城市管理矛盾激化、野蛮执法、暴力抗法频发的重要原因。城市管理执法工作的中心和落脚点应当是服务市民，满足市民的需要，而非反映和体现长官意志、追求绝对的整齐划一。城市管理是系统性工程，牵涉社会生活的各个方面，单靠行政命令实行强制性的管理无法从根本上解决问题。实现城市管理执法体制改革要求执法人员转变意识，将利民、便民的思维作为工作中心，树立服务型的执法理念。在符合相关规定、具备条件的情况下，积极为相对人提供法律帮助、政策指导和技术支持，使广大市民既有舒适的生活环境，也能充分享受便捷的生活条件。
（六）执法行为粗放
现阶段，我国城市管理执法活动中的暴力执法和暴力抗法事件依然频发，其中一个突出原因是部分执法人员执法观念落后、执法行为粗放的问题没有得到根本改变。实践中，有执法者认为只有强制手段才是最能解决实际问题的方法，相对人既然违反了相关法律法规，就应当严格保证执法力度，对其进行坚决的取缔，令其不敢再犯。这种过于强调单方命令服从的执法模式将执法者与相对人放入了完全对立的立场，容易激化矛盾，导致粗放、不文明的执法行为的出现，继而引发暴力抗法、群体性事件等一系列社会问题。解决城市管理执法工作中执法行为粗放的问题需要综合运用各地近年来探索出的行之有效的执法方式，如通过说服教育、指导、奖励、政策引导等引导相对人自觉守法，依靠设区、街道组织及居民志愿者的支持，通过社区共同治理和社会的广泛参与实现执法目的。
二、统筹解决好机构性质问题是理顺城管执法体制的关键
城市管理综合执法制度对深化行政体制改革、促进社会综合治理、建设法治政府起到了相应的推动作用。其中，城市综合管理执法机构作为实施相对集中执法权的主体，是城市管理执法的关键，其建设直接关系到城市综合执法制度的推进。但是，在缺乏专门性法律、中央层面没有明确的主管部门的前提下，各地城市管理综合执法机构性质不明确、设置不规范的问题极为突出，并由此引发一系列衍生问题，成为制约城市执法体制改革和城市管理工作改进的瓶颈。《意见》提出“统筹解决好机构性质问题，具备条件的应当纳入政府机构序列”的要求，为确定城市管理综合执法机构性质指明了方向。统筹解决好机构性质问题，既是明确城市管理综合执法机构法律地位的必然要求，也是明确城市管理执法人员身份、为执法提供全面保障的前提和基础。
（一）机构性质决定机构法律地位
各地城市管理综合执法机构的名称大多为“城市管理行政执法局”、“城市管理综合执法局”、“城市管理执法局”或其他相类似名称。这些执法机构虽然在外观上具有相似性，但机构性质却存在极大差别。统计显示，在全国3091个市、县（区）政府中，有3074个政府设立了综合执法机构，但机构的名称、性质、工作人员的身份等均不统一。尽管2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》已经明确“不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任”，但实践中各地城市管理综合执法机构的性质却依然无法得到统一，具体包括了政府职能部门、政府内设机构、政府工作机构、事业单位等多个类型。实践中，各地方政府根据自己的编制能力、重视程度、财政经费等因素自行确定城市管理综合执法机构的性质，在整体上缺乏统一的法治保障和科学合理的标准。而机构性质的模糊使得城市管理综合执法机构的法律地位不明，难以纳入法治化轨道进行管理。
从城市管理综合执法机构的职能来看，无论是城市规划、市容环境卫生，还是城市园林绿化管理、污染整治，均来源于政府下属的各职能部门。在实施权力相对集中前，由原职能部门分别承担相关职能。此类对城市公共事务的管理职能毫无疑问属于政府职能，应当由政府下独立的行政机关承担，其性质不应因行使机构的变化而改变。从行政职权来看，以相对集中处罚权和强制权为中心的综合执法权直接涉及公民、法人和其他组织的权利与义务，带有一定的国家强制性，属于典型的行政职权，应当由行政机关而非事业单位或其他组织行使。故在综合考量和统筹全局的情况下，城市管理综合执法机关的性质应当定位为国家行政机关，作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门展开活动。
《意见》指出“具备条件的应当纳入政府机构序列”，对机构性质的确定提出了较为明确的要求。考虑到现实中各地城市管理机构的差异较大，在短时间内统一转变为独立的行政机关难度较大这一现实，可由各地结合实际情况实施区别处理。经过一定时间的实践探索、经验较为丰富、条件较为成熟的城市管理综合执法机构应当先纳入政府序列，明确其行政机关的身份定位，由同级财政为其提供经费保障。
（二）机构性质决定机构人员身份
机构性质的模糊直接导致了城市管理执法人员身份的模糊，机构性质不清决定了执法人员的法律地位不清晰、身份不明确。从现实情况来看，受编制、预算、岗位、工作性质等一系列因素的影响，各地城市管理综合执法人员的身份差异较大，甚至在同一执法机构中也存在着多个身份类型的执法人员。目前，各地城市管理执法者有的需要通过公务员考试方可录用，属于公务员编制，有的属于参照公务员管理人员，有的属于普通事业单位人员，此外还存在大量的合同聘任制人员参与城市管理综合执法的实际工作。
由于城市管理综合执法机构的性质和地位未得到明确，且行政系统的整体编制有限，编制分配又牵涉各职能部门的实际利益，各地城市管理综合执法机构所获得的整体编制普遍较少，无法满足现实需要。这直接导致了行政编制与事业编制混编、混岗，合同制聘用人员、协管人员、临时工数量超过规定限制并参与执法等情况频繁出现。执法队伍构成复杂，执法人员素质良莠不齐成为影响规范化执法的一大问题。部分协管人员没有经过执法培训，不具备执法资格，法制观念淡漠，不尊重相对人的基本权益，导致了大量不规范、不文明执法现象的发生，对城市管理执法者的群体形象造成消极影响。
明确机构性质为明确执法人员的法律地位奠定了前提和基础。在《意见》“统筹解决好机构性质问题，具备条件的应当纳入政府机构序列”的要求之下，城市管理综合执法人员的身份应当得到明确。纳入政府机构序列的城市管理综合执法机构的工作人员应当具有公务员身份，享受公务员的福利待遇及保障，享有公务员的权利并应当履行公务员的义务。
（三）机构性质决定相应的条件保障
机构性质不清导致各方面保障条件有限。目前，部分地方的城市管理综合执法机构不属于政府序列，缺乏同级财政的支持，执法人员的经济收入、福利待遇、工作条件无法得到保障，执法队伍的通讯工具、交通工具、执法过程中所必需的调查取证技术装备落后，无法满足执法的实际需要，队伍建设难以推进。为解决财政困境，部分执法机构自行创收，鼓励罚款，以罚代管。在违背收支两条线基本规定的同时往往激化社会矛盾，增添管理负担。
将城市管理综合执法机构纳入政府机构序列意味着城市管理综合执法工作将得到同级财政的保障。财政应当增加对城市管理执法技术装备、执法工具方面的投入，以改变执法装备落后、技术含量低，难以满足现实需要的状况；增加信息建设的投入，以保证综合执法机构网络信息平台、管理软件的开发和应用，真正实现信息化、数字化治理；增加对执法人员培训的投入，提高执法人员素质。
三、城管执法体制改革的重点
（一）科学合理界定职权范围
十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制；减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。”十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次强调：“深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。”可以看出，实施执法权的相对集中，推进综合执法，是解决权责交叉、多头执法问题和提高执法效率的必然要求，也是行政体制改革的重要组成部分。推进城市管理领域综合执法首先需要科学、合理地界定城市管理综合执法机构的职权范围，厘清综合执法机构与其他政府职能部门之间的关系，同时要完善执法层级力量配比，建立部门之间的合作、协助机制。
科学、合理地确定应当集中的执法权，是推进城市管理综合执法首先需要解决的问题。集中行使城市管理执法权的目的在于保障行政权的高效运行，实现良好的城市治理与社会治理，故权力的分配需要兼顾制度的科学性与执法实践需求，在科学合理的标准之下实现有效配置。在这一过程中，如何确定权力分配的标准尤为重要。《意见》提出“重点在与群众生产生活密切相关、执法发生频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法”，明确了以下判断标准。
1.与群众生产生活密切相关。与群众生产生活密切相关的领域一旦出现违法行为，将直接对民众的日常生活、工作秩序和基本权益造成影响，典型例子如社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染等。此类违法行为在日常生活中较为多见，对公民安宁、有序的生活产生较大影响。因而行政权必须给予更多关注，提供覆盖面更宽、覆盖密度更高的公共服务。在该领域实施相对集中执法权，赋予综合执法机构完整的治理权限，可使权力运行更为顺畅，实现执法效果的提升，最大程度地保障公民切身利益。
2.执法发生频率高。执法发生频率高通常意味着该领域易发生违法事件，对城市秩序具有较大影响，应当进行重点治理，典型例子如户外公共场所无照经营、违规设置户外广告等。违法事件发生的高频率对执法效率提出了一定要求，在该领域设定相对集中执法权，由专门的城市管理综合执法机构进行执法，可有效减少各职能部门间因沟通合作不畅而造成的延误和迟滞，有效提高执法效率，保障秩序价值。
3.多头执法扰民问题突出。多头执法问题在城市管理执法实践中较为突出。多头执法、重复执法不仅影响了行政效率，提高了行政执法成本，还对公民的权益造成了侵害，干扰了正常的经济秩序。在进行职权分配时，应当考虑该领域的执法工作是否涉及多个部门，职权交叉、多头执法、重复执法等问题是否突出。对于职权交叉较多，构成多头执法、重复执法，扰民严重、民众反映较为强烈的领域，应当进行执法权的相对集中，并尽量在原职能部门与城市管理综合执法机构之间进行权力的整体划转。
4.专业技术要求适宜。现代行政的专业性逐渐增强，行政执法过程中所需要的专业知识和专业技术也随之增加。如某些领域的执法需要经过专业性较强的调查取证，对人员和设备要求较高，部分领域的执法甚至需要得到专业机构的鉴定支持。专业要求过高的执法事项不应当列入综合执法的范围中，否则在预算、执法人员等约束条件的局限下，城市管理综合执法机构将会出现权限覆盖范围过宽而执法能力不足的情况。故城市管理综合执法的范围应当集中于根据日常执法经验可以直接判断，而无须借助专业技术检查、鉴定就可完成执法的领域。
5.与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权。从广义上看，城市管理所涉及的事项包含政治、经济、社会等各个方面。如果对与城市管理相关的所有事项实施综合执法和集中管辖，城市管理综合执法机关的权限就将过于宽泛而无法行使。在此意义上，与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的事项应当理解为与城市管理的核心事务相关的事项，如城市的建设以及城市运行中的日常管理和秩序保障等。
在明确判断标准的同时，《意见》进一步指出综合执法的具体范围是：“住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告等的行政处罚权；交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权；水务管理方面城市河道违法建筑物拆除、向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土等的行政处罚权；食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。”这一执法范围的划定正是对上述权限划分标准的贯彻和应用。具体执法权限的明晰有助于厘清权力边界，实现权力的合理配置，解决城市管理综合执法机构与政府其他职能部门之间的权限争议，从而推进城市管理综合执法制度的完善。
（二）处理好层级执法力量配比
基层执法力量不足导致监管需要无法满足，监管目标无法实现。目前，执法力量集中层级过高、日常监管不到位等问题在城市管理执法中普遍存在，基层执法机构有责无权的情况使得城市管理综合执法难以推进。要解决这一问题，必须处理好层级执法力量的配比，实现执法重心和执法力量的下移，并通过法治化的途径提供保障。《意见》提出“按照属地管理、权责一致的原则，合理确定设区的市和市辖区城市管理部门的职责分工”，并详细阐明了分工方案，对于正确处理层级执法力量配比问题具有重要的指导意义。
（三）完善公务合作和协助机制
杜绝多头执法和交叉管理并不意味着要在城市管理综合执法机构与相关职能部门之间实现绝对的分离和分隔。城市管理综合执法机构继受、承担相关职能部门的执法职权后，需要与相关职能部门之间建立科学、合理的合作机制与执法协助机制，以推进联合执法，促进信息与资源的共享，实现有效的治理。如相关职能部门在城市管理中实施了行政许可或在后续监管中发现违法行为需要及时纠正的，应当及时告知城市管理综合执法机关，城市管理执法机关在进行查处后应当及时向有关职能部门进行反馈，以实现信息的互联互通，促进协作治理。此外，在一些矛盾冲突较为激烈的执法活动中，执法人员遭遇暴力抗法的风险较高。因此类执法活动中的相对人可能涉嫌违反《治安管理处罚法》的相关规定，城市管理综合执法机构单独完成执法并不现实，故可考虑建立城市管理执法公安协助机制，以公安机关设立专门的城市管理警察队伍或向城市管理部门派驻警力等方式提高综合执法的威慑力和实际效能。
