国家教育考试，特别是高考录取工作是否公平、公正，关系到千万家庭和学子的发展，继而影响到社会的稳定与和谐。近年来，高考招生录取制度的负面新闻频出，带来严重的社会负面效应，使国家教育考试的公平、公正性受到质疑。国务院于2014年9月印发了《关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《意见》），《意见》的出台被媒体视为“恢复高考以来最为全面和系统的一次考试招生制度改革”，而这次改革最直接的目的也是建立“科学选拔各类人才和维护社会公平”的考试制度。《意见》中明确指出“建立考试录取申诉机制，及时回应处理各种问题”，并“建立招生问责制，2015年起由校长签发录取通知书，对录取结果负责”。
考试申诉制度从某种意义上来说是国家教育考试制度的重要组成部分之一，是国家教育考试制度的重要补充，也是维护国家教育考试安全、促进社会公平与公正的保障。笔者认为，国家教育考试申诉制度的内涵，就是在保障考生依法享受申诉基本权利的前提下，为了体现和保障国家教育考试的公平与公正，广泛接受社会监督，在考生参加国家教育各级各类考试中，考生认为在考试中受到不公平、不公正待遇，其合法权益受到侵害时，有权向有关国家机关提出申诉，有关国家机关依法进行调查，并对考生的申诉内容依法进行救济的制度安排。
建立健全国家教育考试申诉制度，不仅体现了国家教育考试的公平与公正，也是维护广大考生合法权益的重要保障，关系到国家人才培养发展重大战略的实施，因此意义重大而深远，是国家教育考试制度发展的必然要求。
首先，健全国家教育考试申诉制度是保障教育考试公平的重要体现。国家教育考试制度从根本上来说是一种制度性安排，其目的在于遴选出优秀人才，由于脱贫的最好方式是教育，因而，国家教育考试制度也被看作是实现社会公平的重要途径。从这个意义上来说，国家教育考试制度应当是一种最为公平、公正的制度安排，但由于制度的设计主体是“人”，而人的智慧再强大也难以先知先觉，因而，国家教育考试制度也难免会出现设计上的漏洞，不少考生也会钻制度与政策的“空子”。而国家教育考试申诉制度的健全将有效地弥补考试制度在安排与设计上的不足，依法保障考生在国家教育考试中的合法权益，促进国家教育考试制度的公平与公正，最终实现社会公平与正义。
其次，健全国家教育考试申诉制度是维护考生合法权益的法律体现。从我国的现行法律法规来看，目前我国暂时没有关于维护考生合法权益的考试申诉制度的规定，但从法理学角度来看，我国现有的法律法规存在着考生在合法权益受到侵害时可以依法进行申诉的法律基础。《中华人民共和国宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不能捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”《中华人民共和国教育法》第42条规定：“受教育者对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”虽然现有法律未明确指出国家教育考试的申诉制度，但却为国家教育考试申诉制度提供了较为完备的法律基础，是赋予公民申诉权在国家教育考试中的具体体现。
再次，健全国家教育考试申诉制度是保障国家教育考试安全的制度体现。国家教育考试安全既是国家考试事业、教育事业发展所需，也是促进社会政局稳定，提高政府公信力的必须。从长远来看，它关系到国家的人才发展战略，关系国际间的人才竞争。因而，保障国家教育考试安全，通过制度手段完善国家教育考试意义重大，而健全国家教育考试申诉制度正是推进国家教育考试安全的重要手段和制度保障。国家教育考试安全是通过法律法规、考试技术、考试环境、管理机制等系统化来保障，而国家教育考试申诉制度的建立，则成为国家教育考试安全的最后一道“关口”。它能够解决国家教育考试中的不公问题，同时促进国家教育考试的社会化监督，为国家教育考试安全提供社会公信基础。
目前，国家教育考试申诉制度尚处于建设发展阶段，至少在现阶段没有统一的关于考生申诉的法律法规，虽然《意见》中明确提出了建立考试录取申诉机制，但缺乏对国家教育考试申诉制度的具体安排。从现阶段的国家教育考试申诉制度来看，主要存在以下问题。
首先，申诉维权的法律意识淡薄。国家教育考试申诉制度从实施主体来看，主要是参与国家教育考试的考生，一般来说，它也是国家教育考试申诉的主要发起者。因而，努力培养起考生在国家教育考试中的申诉维权的法律意识，是推进国家教育考试申诉制度的关键。从现行国家教育考试的实施来看，不少考生的维权意识淡薄，害怕打击报复的心理以及申诉后害怕受到不公平对待的心理较多，因而，不少考生漠视甚至放弃了进行申诉的合法权益，可以说，申诉维权的法律意识淡薄成为制约国家教育考试申诉制度的重要方面之一。
其次，考试申诉缺乏完整的法律法规政策。从我国现行的法律和法规来看，没有关于国家教育考试申诉制度的系统表述。因而，从具体实施与操作层面来看，国家教育考试申诉制度缺乏必要的实施依据。例如不少高校在招生录取工作中，对于申诉制度缺乏详细的介绍与解释，仅有“在录取期间成立信访工作小组，安排专人负责考生的信访、申诉、投诉处理工作”，或者“在招生录取期间，考生如果发现问题可向学校纪检监察部门举报，并向学校招生工作领导小组申诉”等规定，以及公布一些监督申诉电话，缺乏完整的申诉途径，例如申诉的受理范围、申诉主体、受理主体、申诉时效和程序等，造成了考生在国家教育考试的申诉中难以有法可依、有据可依。
再次，考生申诉的程序不规范。程序公正是现代法律发展的重要思想，建立合理、合法的程序是实现法律有效执行的保障。国家教育考试的申诉制度建设也离不开程序上的公正与公平，现有的申诉制度缺乏规范性的程序要求，在国家教育考试申诉上的告知、申辩、送达、听证以及处理结果等方面没有系统的制度设计，造成了考生在申诉过程中缺乏有效的途径，有关国家机关在受理考生申诉中也难以按章办事，个人主观处理的随意性较大，严重影响了国家教育考试申诉制度的建设。
最后，考生申诉的救济渠道不明确。对考生在国家教育考试中合法权益受到侵害并进行申诉后的相关处理意见，主要由考生申诉的受理机关予以实施，它关系到考生在申诉期间的合法权利以及切身利益。因而，完善考生申诉的救济渠道意义重大。从我国现行的国家教育考试申诉的救济渠道来看，救济主体相对单一，一般来说，仅仅为有关学校以及上级主管部门，而对于申诉救济后的复议程序以及诉讼程序缺乏明确的规定，考生申诉的救济渠道不明确成为制约国家教育考试申诉制度的重要因素。
首先，加强宣传引导，增强考生的法律维权意识。一方面，国家机关应当加强宣传引导，特别是作为国家教育考试主管部门的教育部，应当积极通过推进考试诚信、考试安全、考生维权、考生申诉等主题案例，在全国教育系统内部开展国家教育考试的宣传，不断提升教师的维权敏感意识，提高考生主动维权、主动申诉的意识，从而营造起国家教育考试公平的文化氛围。另一方面，国家教育考试主管部门应当进一步加强考生申诉维权的机制建设，包括对申诉考生的保护机制、干预机制、保密机制等，保障申诉考生在申诉期间的合法权益不受侵害。同时，加快推进国家教育考试申诉制度的法制化建设，将国家教育考试申诉制度写入法律法规，从立法上予以明确申诉制度，从而在全社会营造起鼓励申诉国家教育考试中存在的违法乱纪行为，促进国家教育考试的公平、公正与公开。
其次，加强立法建设，推动考试申诉制度法制化。从目前的国家教育考试违规违纪的处理文件来看，只有教育部在2004年5月出台的《国家教育考试违规处理办法》，而其中对教育考试中申诉制度的规定寥寥无几。因而，尽快推动国家教育考试申诉制度的法制化进程，成为申诉制度建设的必然选择。当前，国家教育考试主管部门加快推进全国性考试立法的建设步伐，制定规范国家教育考试的统一性立法《考试法》，并将国家教育考试的申诉制度写进立法，以文字和法律的形式，明确从考试准备、考试开始到考试结束、公布分数过程中，国家机关部门、相关招生考试机构、中学、高等学校以及考生个体在国家教育考试中的权责，有效地约束公权力；并进一步明确国家教育考试中考生的申诉范围；完善在教育考试中各部门的具体工作职责、分工以及权限分配，明确国家机关部门、相关招生考试机构、中学、高等学校受理考生申诉的工作流程，使考生在国家教育考试中的权益受到侵害时能够有法可依，国家行政主管部门也能通过法律途径对权益受到侵害的考生进行救济，在提升全社会法律意识的同时，也保证国家教育考试的安全与公正。
再次，加强程序完善，推进考试申诉制度程序规范化。国家教育考试申诉制度建设的第一原则就是规范申诉程序，完善考生在国家教育考试中的申诉程序可以有效地避免有关教育行政主管部门在处理考生申诉过程中的随意性和自由裁量，也为权益受到侵害的考生指明了申诉的渠道。因而，建立起科学、严谨、合理、规范的程序机制，对于国家教育考试申诉制度的健全与完善意义重大。在国家教育考试申诉程序机制建设中，应当明确申诉的提起、受理以及调查处理程序。在申诉提起程序中，应当明确告知考生申诉的时效、申诉渠道、受理部门以及救济途径等，保障考生对国家教育考试的知情权；在受理考生申诉程序中，应当进一步规范不同受理申诉部门的权限与范围，对不属于受理权限范围的申诉内容应当及时告知考生，并指明其他申诉部门。同时，应当明确考生申诉范围的资格，规范审查内容和时限，及时决定受理与否，并说明决定的相关理由与依据；在调查处理申诉过程中，应当明确受理机关的调查时效，听证调查的范围、内容以及参加人员，及时听取当事人对考生申诉的申辩和意见，及时向考生送达申诉处理结果，并告知考生对申诉处理结果不服的其他救济途径，从而保障考生对申诉处理结果的知情权，最大程度地实现国家教育考试申诉制度建设中的“程序正义”。
最后，拓宽救济渠道，保障考生的合法权益。拓宽国家教育考试考生申诉的救济渠道，最为重要的是明确考生的合法权益受到侵害后的申诉、复议以及诉讼的救济方式，同时做好考生在申诉后的相关权利，以及不满申诉处理结果后的复议、诉讼衔接问题。在考生申诉期间，要努力做到保护考生的合法权利，不能简单处理或搁置问题，而应当通过完善程序建设保护考生的申诉权利；在考生对申诉处理意见不服阶段，应当做好进一步申请行政复议或直接进行诉讼等途径的衔接工作，让考生明确知悉对申诉处理意见不满后的复议、诉讼程序和要求；同时，进一步规范考生在申请行政复议后的法律诉讼途径之间的相互衔接，从而保障考生能够通过多元化的救济途径实现对自身合法权益受到侵害的申诉，切实维护自身在国家教育考试中的合法权益。
注：
本文系江苏省教育科学“十二五”规划2015年度课题“国家教育考试安全的保障体系研究”（项目编号：K-c/2015/04）阶段性研究成果之一。
【参考文献】
①杨继龙：《对构建我国考试申诉制度的思考》，《教学与管理》，2007年第8期。
②薛忠义、王灿平：《普通高校招生,考生能申诉吗？》，《光明日报》，2014年11月20日。
