—— 基于日本、韩国的经验和启示
随着中国经济发展进入新常态之后，作为国家经济安全重要组成部分的粮食安全也面临新的挑战。根据《经济学人》杂志发布的2013年《全球粮食安全指数报告》，中国粮食安全指数在全球107个国家中排名第42位，处于中上游的水平。面临日益萎缩的耕地资源、在工农业夹击下日显稀缺且呈劣质化趋势的水资源、优质劳动力日益离农弃农、价格快速上升的农业生产资料等重重困境，中国农业如何生产出数量和质量双安全、供需结构合理的农产品以满足全体消费者和国民经济发展需要成为亟待解决的突出问题。
1.1中国粮食产需缺口快速扩大，丰年缺粮常态化，对国际市场依赖加深
从20世纪80年代初直到2004年的20多年，中国一直保持了粮食净出口国的地位。自2003—2014年中国粮食生产实现了“十一连增”，但是受到人口增长、膳食结构升级、城镇化水平提升、工业消耗攀升等因素的共同影响，粮食增收幅度还是不能完全满足粮食消费快速增长的幅度。中国粮食在2008年首次实现产大于需，从2010年始，粮食供求关系再次进入产不足需状态，当年缺口为352.3万t，粮食供求呈现出紧平衡局面。2012年以后，粮食和农产品进口呈现加速之势：2013年，中国小麦、玉米和大米的进口量分别为550.7万、326.5万和224．4万t，这一增速略小于2012年。2014年中国农产品、食品的进口量达到了历史新高。如果依据FAO和WTO的统计口径来计算，中国农业贸易的整体格局呈现巨大逆差。以粮、棉、油、糖为代表的主要农产品品种整体处于净进口状态：中国粮食总进口量约为1亿t，其中大豆进口量7700万t，这一数字占到了全球大豆产量的20%左右。
随着人均GOP的不断提升，带动了居民食物消费结构的升级。人均食物消耗量、人均肉类消耗量、植物油和食糖消费量与同为东亚人口稠密型的日韩两国相比仍有较大缺口，在外餐饮频率也在逐渐升高，这使得中国仍然面临巨大饲料粮和油脂类谷物的缺口[1]。来自统计部门的数据表明，尽管以大米作为主要的口粮品种一直维持了较高的自给率，但从2004年起，玉米、小麦、薯类总体呈现出有别于以往仅限于品种微量调剂性质的惯例，转向了大幅增加的态势。以大豆为代表的油脂类原料农产品，牛肉、奶粉为代表的高附加值农产品及其制品，进口依赖加深。2014年中国农产品总体自给率降至70%。
1.2农产品成本快速增长，农业生产进入高成本时代
自从20世纪90年代中期以来，中国农业发展的要素环境发生了转折性的变化。农产品的成本增速高于农产品市场价格的增速，即投入增长普遍高于产出增长[2]。农业的整体收益率呈现出总体下行的大趋势。根据对《全国农产品成本收益资料汇编》的数据整理计算发现，从2004—2013年，稻谷、小麦、玉米作物每亩（1亩＝1/15hm2）产出量分别增长了5%、10%和15%，但是同期每亩总成本分别增长了153%、157%和169%，成本增速大幅高于产出增速。也是在这个时间阶段，全国7大类主要农产品的成本利润率急剧下滑。种子、化肥、农药、农膜、机械作业、土地租金、水利投入、劳动力成本等直接生产成本攀升是造成总成本快速上升的主要原因。这类直接成本占据了总成本的60%左右。另外，以用工数量为指标的劳动量在农作物投入中绝对数虽然趋于下降，但是用价格表现的劳动力成本却在总成本中呈现快速上升的态势。劳动力的绝对投入量在减少，而劳动力成本却在总成本中递增，传递出的信息就是劳动力的机会成本大幅提升[3]。农业雇工单价与农民工日工资日趋接近。可以预见，随着城镇化和工业化的深度推进，人力资本和物质资本共同推高的农业总成本将继续呈现刚性上涨趋势。
1.3农业生产要素劣质化，水土资源利用趋于生态极限
中国拥有全球近21%的人口，却只占有不足9%的耕地，粗放型的城镇化模式加速了耕地资源的流失。国土资源部的资料显示，从1998—2014年，每年平均有超过五六百万亩可耕地被城市吞噬。数据表明，城镇化每提升１个百分点，将有30万亩土地被占用。与日本经济发展水平的同阶段相比，中国经济每增长１个百分点所造成的土地的占用量是日本的8倍。出于高热量、高营养目的的膳食结构升级和伴随收入水平提高而增加的在外就餐频率等因素，都在较大程度上助推了粮食消费的增长。对禽肉、奶制品、蛋、水产等动物性食品的消费不断加大，促使粮食消费间接化，饲料粮需求急剧扩张，这给本来就在工业化、城镇化和农业生产夹缝中艰难平衡的耕地和水资源带来了沉重的压力。仅以猪肉为例，1992年，中国猪肉年消费量为2623万t，2014年猛增至5716万t。2011年以后，中国有超过1/3的粮食被用于家畜饲养和水产养殖。
工业化、城镇化使得耕地快速减少，中国正在迅速接近自身可利用耕地资源的极限，最严厉的耕地保护制度只能减缓耕地萎缩的速度，不能扭转耕地减少的趋势。还由于多年追求超高的粮食自给率，中国的农业资源利用已趋于极致。土地利用边际化，水资源利用趋于资源极限，导致总体生态环境严重恶化。华北、东北地区日益成为中国粮食主产区，而北方地区水资源和耕地资源的不匹配使得地下水过量开采，加速了农业生产整体环境的恶化。巨大需求的压力和农业资源的整体趋紧，土地质量的边际化和追求粮食更高的单产水平，也促使了农药、化肥等生产资料的滥用，中国每年的化肥消耗量约为1亿t，相对于国际公认每10kg粮食消耗1kg化肥的安全临界值，中国的化肥消耗超标1倍左右，化肥利用效率是国际水平的50%。农药年消耗量130万t，是国际平均水平的2.5倍。农药、化肥、农膜的过度使用给农业生态环境造成巨大的威胁。国土资源部的相关数据显示，中国土壤的重金属和有机农药残留物超标约为20%，尤其是南方经济相对发达的传统产粮区，土壤当中的重金属残留给粮食质量安全带来巨大的隐忧。农业资源的高密度、高频率使用也使得农业生态系统退化非常严重。统计数据显示，近10年来全国湿地面积减少了340万hm2，全国土壤盐质化的面积高达1200万hm2，90%的天然草原出现不同程度的退化，由于畜牧业的发展，北方草原的平均超载率也在36%左右，每年水土流失损失的耕地在6.7万hm2左右。
2、东亚地区对粮食安全问题的经验
日本和韩国都属于人口稠密型国家，两国先后跨入高收入国家序列，两国资源禀赋结构和中国高度类似———极高的人地比例和相对稀缺的自然资源使得农业部门在维持较高的粮食安全水平上具有很高的脆弱性。因而粮食安全和食品安全被提升到国家利益的层面。日韩两国在历史上与中国类似的经济发展阶段中所采取的保护粮食安全的战略和政策，为中国提供了一个有价值的借鉴路径。
2.1需求攀升和农业资源承压的背景下，日本和韩国放弃了全面粮食安全战略，重点发展了具有较高收入弹性和资源利用集约型的农产品
第二次世界大战结束之后，由于工业化、城镇化的快速发展，日本的本土农业日益丧失了比较优势。日本和韩国（20世纪60年代末）的粮食自给率迅速下滑。从日本农林水产省公布的数据来看，从1960—2010年的50年当中，粮食总体自给率从79%下滑至39%。
到了20世纪80年代，日本国内农产品价格已经是国际市场的2～3倍，在这一进程中，政府的农业政策完成了从剥削农业向补贴农业的转变。在60年代以后的20年里，日本、韩国占世界谷物和肉类进口的份额均翻了一番。在供需缺口加大和农业资源无法支撑的双重压力下，日本不得不放弃全面农产品自给的政策目标。在决定农业贸易结构和农业生产结构调整时，日本政府把农产品划为两类，第一类是力图实现自给的产品，第二类是在资源约束下无法自给的产品。第一类产品主要有大米、水果、蔬菜和畜产品。用进口限制和赤字支付提供进一步的保护。农业生产由谷物类为主慢慢偏向于需要较少土地的产品（猪和家禽）且收入弹性较高的品种及因易腐性或者高海运成本而对外来竞争具有天然保护性的产品（鲜奶、水果和蔬菜）的方向的转换。发生这一转变的结果使得，除了水稻外，谷物的自给水平显著下降了，同时集约型畜产品（虽然不包括牛肉）的自给水平保持在较高的水平上。第二类农产品主要包括食品加工业和畜牧业所需要的小麦、大麦、大豆、油菜籽、羊肉、糖和其他原料以及饲料用粗粮。
2.2确保口粮高度国产化，稳定其他粮食品种和农产品进口
日本在加入WTO《农业协定》以前，采取的严格控制大米流通和极高的消费者价格支持来保护粮食安全和食品安全。乌拉圭协议生效以后，日本调整了粮食支持政策。通过1999年出台的《粮食·农业·农村基本法》，日本将不符合WTO规则的粮食价格支持政策转为直接收入补贴、粮食公共性服务和农业基础设施领域的政策。由于乌拉圭回合限定了农产品进口高关税的幅度，日本利用谈判中相关条款，转向更隐蔽的技术性贸易措施实现了对国内大米市场的长期保护。
此外，日本还通过配额限制粮食进口，以农林水产省垄断粮食进口、严格限制进口粮食用途的做法并采取对国民进行“身土不二”的消费观念引导，全力维护本国口粮的市场份额和自给水平[4]。日本对进口大米的用途实施异常严苛的限制，禁止用于主食，将用途限定在食品加工原料、对外援助和饲料产业。这一系列措施使得日本的总体粮食自给率只有37%，而作为国民口粮主食的大米自给率却长期保持在95%左右的高水平上（表1）。韩国则是在1993年乌拉圭农业协商谈判时，以韩国大米产业在主食消费和农民就业以及收入上的重大利益为理由，在放开了对大多数国外农产品进口限制的让步下，成功地通过“例外认定”保护了本国的大米市场，也维持了很高的大米自给率。
2.3粮食安全战略意识超前
日本和韩国都属于人口稠密型国家，因极高的人地比例，工业化和城镇化导致人均农产品消费大增，为了迎接必然而至的农产品净进口时代，日本在近一个世纪时间之前便开始着手构建起海外农业安全战略。日本协同外务省、农林水产省、财务省、日本贸易保险、经济产业省等多家单位和部门，设立“粮食海外保障投资促进会”，通过多部门联动，从粮食产业链战略管理的高度，为建立日本与海外粮食进口的来源国的合作关系、推动民间粮食经营主体参与海外投资、收集粮食市场信息、分散进口来源地以避免国际供应链过于集中等方面发挥了重大作用[5]。日本通过全球粮食贸易战略，相当于为本国节约了1200万hm2土地，这是其国内耕地总数的3倍。日本来自于国际市场的约占本国消费60%左右的谷物进口中，美国、欧盟、中国是3个主要的来源国家和地区，还有泰国和南美市场的加入，使得过去日本谷物供应链过于依赖美国的局面发生了很大改观。
3.1农产品全面进口时代必将来临，应立足口粮自给放弃全面自给的安全观
与日韩等人口稠密型经济体的国情和经济发展的轨迹类似，人口总量、经济增长、收入提高、膳食结构升级，外出就餐频率提升等一系列因素的综合作用推高了中国人均粮食消费量，粮食供需总体缺口加大，无论是从成本还是从资源支撑的角度来看，实现全部农产品的高自给率是不现实的。加大对国外低价大宗粮食产品的进口趋势不可避免。而中国近年来大范围的食品安全危机频发的负面影响，将更容易刺激消费者对进口食品（包括粮食）的选择偏好。
3.2国内农产品生产的结构发生调整，置换出的农业资源用于富有竞争力和收入弹性高的农产品生产
中国目前是全球第二大稻米进口国，全球前10位的玉米进口国，前20位的小麦进口国，最大的大豆进口国。土地密集型的大宗农产品生产在物质资本、人力成本双双高攀的背景下将越来越失去竞争优势，随着开放经济格局的形成，适当降低口粮自给率，置换出的土地资源和水资源用于生产水产、园艺、水果、花卉、蔬菜等收入弹性较高和具有天然保护屏障的农产品以换取更高水平的农业就业和农民增收。
3.3在中国经济深度开放的复杂局面下实现粮食安全，需要在保障粮食供给的大前提下，构建各类农产品或者食物的供求宏观调控体系
当前中国粮食安全政策多依据粮食产业链的各个环节而分割设立，粮食安全的责任主体多元，各个利益主体的成本与收益的背离给粮食安全整体利益的实现带来风险。涉及粮食安全的各个政府部门和民间部门缺乏协同，甚至出现当前粮食利益集团为了自己的部门利益而损害整体利益的情况。日本全面协调政府各个相关部门甚至民间经营主体的做法值得借鉴。能最大限度在战略管理上为中国粮食产业抗击国际市场风险，避免出现海外供应来源市场过度集中，预防跨国粮商对中国粮食产业的渗透和控制，理顺粮食产业上中下游的关系，并最终在解决粮食安全、食品安全，以及农业增效和农民增收方面发挥作用。
参考文献：略
