2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)为深化教育领域中的综合改革推出的一揽子改革计划如同一剂强心针，重新焕发出了人们对于“顶层设计”在教育改革中巨大作用的认识，这一认识也可被合理地归纳为“通过规划来深化改革”的政策思路。然而，在我国由计划经济向市场经济转轨的长时期内，“中央规划”机制却一直被看成是缺乏灵活性的空洞政策文本，由中央统一部署的“规划”(或“中长期规划”)通常被设想成是一项集权、封闭的高层决策，在各种“地方试验主义”呼声日渐高涨的今天，应当鼓励地方“首创”的观念正获得越来越普遍的认同。那么，我们究竟应当如何看待“教育规划”在新一轮综合改革中的职能与布局呢?本文认为，规划在教育改革的目标导引、资源动员与执行反馈方面发挥着重要的功能，在推进我国新一轮教育领域综合改革的过程中，规划已经成为深化教育改革的核心机制。
具体而言，本文需要系统地回答如下一系列问题：(1)什么是“教育规划”?(2)“规划”在深化教育领域综合改革中具有什么职能?(3)“规划”如何处理教育改革过程的两种主要手段——即“中央规划”与“地方试验”之间的关系?(4)“规划”机制目前还存在哪些局限性?显然，只有理顺“教育规划”与教育改革之间深层次的、复杂的内在关系，才能对“通过规划深化改革”的政策核心机制进行一个系统连贯的说明。
一、批评与争论：什么是“规划”机制
规划，在中国又被称为“五年计划”，是中国在计划经济时代采取的一种以指令性计划为特征的经济干预手段。中国自从1953年实施第一个五年计划开始，除了1963-1965年的三年调整时期之外，连续编制和实施五年计划，一直到“十二五”规划(2011-2015年)。长期以来，人们一直把中国自1978年实行的改革开放看作是“取消计划”或“从计划到市场的转型”，这种认识同时把中央政府近年来推出的“指导性规划”看作是一种过渡性的制度安排，认为其终将随着中国市场化的改革退出历史舞台。然而跟主流认识相反，本文所要表述的观点是“规划在中国从未消失”，特别是自2005年“计划”更名为“规划”后，规划更是成为了中国制定各种公共政策的主要手段。以“十二五”规划为例，经济类指标比例已下降至12.5％，而非经济指标比例高达87.5％，其中，教育科技指标占16.7％。可以认为，中国完成了从经济计划向公共事务治理规划的根本转变。五年规划不再像计划经济时代那样仅仅是一种安排投资、实物生产的经济手段，而是已经成为推动社会改革、发展教育科技、制定中长期政策目标的公共事务治理计划。[1]
那么，规划与深化教育改革之间具有什么关系呢?这需要从规划层级中实施的“专项规划”谈起。事实上，除了五年规划(又称总体规划)之外，国务院通常还会组织人员编制专项规划和区域规划。其中，专项规划主要是用于协调跨部门、跨政府的政策决议。譬如，教育领域中推出的“中长期规划纲要”即是一项专项规划。专项规划在时间跨度上可能超过五年，这往往意味着国家对某个项目长期而稳定的支持。因此，对于那些教育领域内长期存在的体制性难题，以及需要调动多方力量参与才能在长周期内获得成效的教育疑难问题(例如，如何彻底从体制上解决义务教育的资金保障问题，如何从体制机制上保障高等教育的办学自主权问题，如何从根本上找到改变当前“一考定终身”的出路问题等)，都需要从全局上进行统一部署、克服单项改革的碎片化，才可能实现突破，这便是“通过规划深化改革”的基本思路。《决定》为深化教育领域中的变革推出了一揽子的改革计划，并把改革的目标定义为“综合改革”，提出改革的思维是“注重改革的系统性、整体性、协同性”，这本身就表明：无规划，教育改革就无法深入。规划是中国深化教育领域综合改革的政策核心机制。
与西方国家通过立法、修法来发起教育变革的政策制定过程相异，“规划”在深化中国教育改革过程中具有更清晰的政策驱动轨迹。在由“指令性计划”转变为“指导性规划”后，“规划”在推进我国新一轮教育领域综合改革的过程中具有重要的职能：它是释放改革信号、制定中长期政策实现目标的标志；是调整政策界限、确定政策优先顺序的推动力；是授予机构权力、决定各级政府之间的权力分配的关键；同时也是循环协调、评估、调整政策执行程度的反馈机制。
(一)释放改革信号，制定中长期的政策实现目标
“规划”机制的第一个重要职能是释放改革信号，制定中长期的政策实现目标，以回答“什么可以改，什么不可以改，改革在中长周期内要达到什么目标”的问题。这是规划机制区别于一般政府决策的重要地方：它通常以五年(或更长)为一个政策周期，不着眼于教育领域内的具体问题或短期目标，而是把中长期的目标或计划置于各项以年度为特征的短期目标之前，因此规划过程通常是一个持续的信息收集、分析、起草、评估和实施的过程。规划的上述周期却不同步于政府换届周期，这不仅有利于政策目标的衔接，而且也允许政府逐步修订这些目标。同时，由于规划站在全局的角度对教育的长期目标进行战略决策，因此它有助于解决各项单独决策改革成效分散，缺乏统一部署的不利局面，并把解决教育领域内长期积聚的体制性疑难问题纳入长期规划中，敢于触碰利益格局、冲破体制藩篱成为规划机制释放改革信号的一个重要标志。
(二)调整政策的界限，确定政策优先顺序
“规划”机制的第二个重要职能就在于，确定实现政策目标的优先顺序，以解决“什么可以先改，什么需要后改”的问题。从政策文本中我们可以看出，虽然《决定》为深化教育领域中的变革推出了一揽子的改革计划，并把改革的目标定义为“综合改革”，提出改革的思维是“注重改革的系统性、整体性、协同性”，但是，这并不意味着系统性改革是一个面面俱到、全面同步推进的改革。相反，改革本身是需要讲究次序的，也就是需要从一系列的改革目标中寻找出突破口，以使某一领域的改革能带动其余领域的改革，或是使上一改革有利于后续一系列改革的进行。事实上，在随后袁贵仁部长提出的“深化教育领域综合改革”的改革思路中，就明确提出“考试招生制度，是教育领域综合改革‘牵一发而动全身’的重点领域和关键环节。”并认为如果我们期望从根本上解决一考定终身的弊端，就需要首先从坚持义务教育免试就近入学制度起步，试行学区制和九年一贯对口招生，逐步推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制，到最后探索全国统考减少科目、不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考等考试方式的实质性变革的目标努力，以期最终扭转我国应试教育的倾向。[2]虽然上述改革思路图中所描绘的政策顺序是否完全等同于改革的路线图还有待时间的验证，但是从中我们能看出政策设计中所隐含的“循序渐进”原则，它清晰地划出了政策的优先顺序，并把改革的各项子目标有序地纳入中央的宏观规划中。
(三)授予机构权力，决定各级政府之间的权力分配
“规划”机制的第三个重要职能是授予机构权力，决定各级政府之间的权力分配，以回答“由谁去执行改革，权利和义务如何分配”的问题。譬如，当前我国教育领域内存在的一个突出问题是管理体制上的高度集权和政府包揽过多，这一问题严重影响了教育的健康发展。因而，近年来我国学界和公共舆论界一致呼吁“转变政府职能”，以期构建一个既有利于中央政府统筹管理，又能调动地方力量参与办学积极性的新型权利与义务关系。针对上述体制改革的建议，十八届三中全会《决定》明确指出要“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。”[3]显然，这一“简政放权”的思路就等于重新划定了各级政府的权力分配，其中出现的一个明确变化就是：中央向地方放权，扩大了省级政府的教育统筹权。那么，这就带来一个问题，即为什么要扩大省级政府的教育权力呢?究其根源，就在于省级政府(自治区、直辖市)是我国地方行政建制的最高层级，是相对独立的经济社会发展的规划单位，具有较大的行政调控能力。因而扩大省级政府的教育统筹权，有利于中央把主要精力放在办好教育的大政方针上，同时在“权力下放”的过程中调动了地方办学的积极性和主动性，使得省级政府能更好地统筹管理义务教育，发展管理好当地各类教育。另外，从我国从财政结构的变化来看，自1994年分税制改革后，全国大多数的市、县级政府所拥有的财力与物力，无法承担区域内教育发展的需求，因此加大省级政府教育的统筹力度，让省级政府承担教育主要财政责任，在减轻市、县级政府财政压力的同时，也更有利于保障各级各类教育的财政投入。[4]总结《决定》对教育管理体制的权责调整，我们不难发现，规划机制在我国各级政府之间的权力分配中处于一个关键的角色，通过权力的“收”与“放”，“规划”试图理顺关涉改革进程的各方力量，保证改革的顺利进行。
(四)循环协调、评估、调整政策的执行程度
“规划”机制的第四个重要职能在于循环协调、评估、调整政策的执行程度，以回答“改革进行得怎么样了，改革政策是否需要调整”的问题。通常来说，被称为五年规划的文件包括了前一年中共中央批准的规划建议和第二年人大通过的规划纲要，然而这两份文件作为“顶层设计”仅简短地描述国家的主要任务和实施途径。对其的延伸和深化则进一步体现在国务院各部门和地方各级政府所指定的“子规划”中。在这些“子规划”中，既有各地上级部门出台的仍以“决定”“意见”“纲要”为特征的宏观指导性文件，它们负责集合各地的实际情况，对如何实施和评估工作提供初步的指导；也包括地方下级部门在接到任务后，进一步细化规划中提出的各项任务，制定一系列的以“方案”“细则”“方法”为特征的“工作方案”和“实施方案”，以进一步详细说明本部门将如何实现规划目标。这些“工作方案”可能需要一到两年才能出台，其中有很多措施是根据政策试验或地方自主创新的经验制定而成的。显然，通过上述政策的路线图我们可以看出，在国家规划和地方子规划的上下互动中，出台的各级文件往往会累计超过上千份，形成了一个层层叠叠、相互联系的政策网络。这个网络贯穿整个五年规划实施期间，覆盖中央各个部门、省(包括自治区、直辖市)和市县(包括县级市)地方各级政府，因此与其把规划看成是一个完整统一的蓝图，不如把它设想成一个围绕着规划，不断循环进行协调、评估、调整的政策过程。[5]
教育规划在中国远远超出一个政策文本或一个封闭的决策过程，它是中央和地方多层次、多主体之间通过各种互动模式，不断协商、起草、试验、评估、调整政策的循环过程。具有中国特色的规划机制往往是一个“制定全局性的政策”和分散“政策试验”过程的持续的上下互动的过程。
(一)中央规划的“顶层设计”功能
中国实行的规划机制的一个显著特点是，它首先会通过“顶层设计”的方式形成一份国家层面的全局性指导性意见，并在这份意见中逐项明确当届政府任期内的重大教育改革清单(如国家中长期教育规划纲要对2020年前教育改革的目标作了统一规划)，以此来克服单项改革碎片化、缺乏统一部署、改革成效不显著的弊端。值得注意的是，由中央统一部署的“规划”并不如人们所设想仅仅是一项集权、封闭的高层决策，相反，自从中央将“五年计划”更名为“规划”后，“规划”机制在决策过程中也广泛融入了我国改革开放以来取得的一些成功经验，如：(1)完善专家咨询机制、注重配套政策措施到位等环节；(2)在重大教育改革实施前，进行合法性审查和风险评估，根据需要向社会公开征求意见；(3)在改革实施中，加强检查监督和定期评估，对于出现的问题及时进行妥善处理和动态调整，以免产生大的偏差。[2]总之，“规划”机制通常会主动寻求多方支持，通过精心组织的咨询和规范化的行政程序广泛征求政府机构、非政府组织甚至外国专家的意见，以此来提高政府公共决策的科学化与民主化水平。譬如，“十二五”规划的编制就是中国公共决策民主化、科学化、制度化的最好案例。一些参与编制“十二五”规划的学者，将“规划”的全过程总结为11个步骤，包括：中期评估(2008年)、前期研究(2008-2010年)、形成《国家“十二五”规划基本思路》(2010年)、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下简称《建议》)的起草(2010年)、通过《建议》(2010年)、制定《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)(2010年)、国家规划专家委员会论证(2010年)、广泛征求内外部意见(2010-2011年)、全国人大审议并批准《纲要(草案)》(2011年)、正式公布《纲要》(2011年)、规划实施(2011年至今)。[6]通过“十二五”规划的政策制定过程我们可以看出，规划通过决议过程的开放性来逐步完善其在中央层面的“科学性”。
(二)地方试验与“规划”的反馈、调整
在规划机制的实行过程中，一种批评的声音认为：任何成功的改革都是地方在解决实际问题的过程中通过“首创”实现的，因此改革也无须等待顶层设计，改革实施的过程就是地方首创逐步推向全国的过程。不过，这种批评的声音并没有注意到，“通过‘规划’来深化改革”的思路不仅不排斥“地方试验”，相反，“规划”机制的第二层级就是给予分层次的地方试验以完全合法的空间。五年规划机制(或时间更长的“中长期规划”)的一个重要优势是中央会有意识地允许地方在实施规划的过程中尝试创新政策的机会，而且为了降低改革的风险，上述“地方创新”往往是通过分散政策的试验来进行的。通过试验，地方可以将政策可行性的信息直接反馈给上级部门，上级部门根据试验所取得的经验对中央规划作出相应的调整，试验区和试点项目因此成为连接中央和地方政策过程的纽带。它的一个意想不到的结果是，能使规划提出的政策目标在地方经过反复试验，并促使地方出台的政策激励和中央的目标保持一致。它鼓励各方面进行广泛和持续的政策试验；容许过渡性、混合性和非正式机制长期同时存在，也由此形成了一个宽松的、能调动各方力量持续参与改革的政策决议模型。事实上，十八届三中全会后，教育部部长袁贵仁在《深化教育领域综合改革》的改革思路中就明确讲道：深化教育领域综合改革，全国一盘棋，但决不能“一刀切”。改革是一项复杂的社会系统工程，因此更需要不断完善上下联动的机制。地方要以增强本级教育统筹为重点，体现省域教育改革特征，重在解决本省的实际问题。同时，国家建立改革激励机制，对改革成效显著的地区和学校，在资源配置、权力下放等方面，给予更多倾斜支持。[2]从这份改革思路的讲话中，我们看到，规划机制并不是一套自上而下的指令性计划，相反它成功地融入了《决定》所总结的“加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进”的改革重要经验，是在我国改革开放30多年来积淀实践经验的基础上所形成的政府决策核心机制。
四、目标偏离与执行阻滞：“规划”机制的局限性
作为一项政策工具，规划机制在制定教育中长期目标、推动教育改革进程、连接中央与地方政策互动方面取得了显著的进展，专家咨询机制和定期评估的建立则加强了“规划”在公共事务治理中的规范化程序。但规划在深化教育综合改革进程中依然具有局限性，主要表现为教育绩效评估的目标偏离与规划目标的执行阻滞。
(一)教育绩效评估的目标偏离
规划机制的第一个局限性表现在：规划目标的实现受地方干部绩效评估体系的制约。据统计：基层干部有多达四十项必须完成的各种任务指标，这些指标涵盖了从GDP增长到环境保护，从发展教育到社会事业等各个领域，其中不乏有些目标之间相互冲突。这表明在我国目前实行的规划机制中，尽管把规划目标的实现与干部政绩考核挂钩的做法有利于激励地方官员参与改革(因为只有那些完成规划目标、政绩考核优异的地方官员才能占据人事上的晋升优势)，但这种“激励目标”的设置同时也是一把双刃剑，它导致在“规划”实行的过程中往往会出现“目标偏离”现象：其一是干部绩效评估重经济增长，轻社会事业发展。尽管为了平衡各项规划目标，党的人事管理系统试图通过设定不同的比重，给各项规划目标排出优先顺序，但在现实生活中，大多数地方官员都认为他们的政绩将主要取决于几个“硬指标”，比如经济增长、增加税收以及维护社会稳定等，其他指标则可以忽略不计。因此不论在综合性政绩考核还是在专项教育政绩考核中，由于教育属于社会事业，见效慢，所以很多地方政府官员并没有重视教育发展的内在动力，教育发展实质上一直处于被动及不利的位置。其二是教育绩效评估的目标偏离，一些基层官员往往把教育质量片面理解为升学率和考试分数，缺乏一个全面系统的教育考核指标体系。[7]譬如，如何在教育政绩考核总指标下分类设立教育优先发展指标、教育质量指标、教育公平指标，迄今没有一个合理完善的设计。因此，当执行基层政策的地方官员面对这些来自不同方向、相互冲突的激励机制时，这种覆盖全国的规划机制有可能会出现约束性减退、政策目标浮于表面、沦为政绩工程的局面，由此导致“通过规划深化改革”的政策路径也必然会偏离初始的目标。
(二)规划目标的执行阻滞
规划机制在运行过程中通常出现的第二个局限性是：规划的目标往往无法实现，且存在执行阻滞现象。导致这一现象出现的原因可能是多样的，如改革共识无法形成、改革缺乏动力、配套政策措施不完善等多种难以完全预料的原因。然而，在各种有可能引发执行阻滞现象产生的原因中，由利益格局变动引起的权力博弈往往是最为常见的。我们以近年来舆论高度关注的“农村学校布局调整”为例来说明这一点。显然，布局调整政策的执行变更了原有的农村教育利益格局，其中地方政府作为政策落实者，是政策执行主体，拥有自身的利益诉求；而农民是学校布局调整过程中卷入最深、受影响最显著、成员规模最大的利益客体。因此农村中小学布局调整在执行过程中存在着政府和农民利益诉求不一致的情况。对于地方政府来说，存在经济利益(减轻税费改革后压力，降低教育成本)、政治利益(完成本区政策任务，政绩与升迁等)、教育利益(提高教育质量、促进均衡发展等)等多方面的诉求；而对于农民来说，布局调整政策虽有利于子女接受更好的教育，但近期可能造成教育成本(交通费、食宿费等)增加，食宿安全隐患增多，亲子关系疏离等问题，需要政府给予必要补助。因此，在布局调整政策的设计中潜存着政策主客体在长远与近期利益上的冲突与交锋。同时，在政策执行过程中也暴露出了一系列突出问题：如部分地方政府过度撤并学校而配套措施落实滞后(政策执行局部化)，推行“一刀切”(政策执行机械化)，私自变卖闲置校产及挪用专项资金(政策执行变异化)等，引发撤并地区学校不满，致使政策执行出现阻滞，产生诸多负面影响。[8]基于上述布局调整中出现的多方面问题，2010年，教育部颁发《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》，要求地方各级教育行政部门在调整中小学布局时，“对条件尚不成熟的农村地区，要‘暂缓’实施布局调整，自然环境不利的地区小学低年级原则上暂不撤并”，标志着持续了10余年的农村学校布局调整政策中止。上述布局调整的案例充分说明，在规划政策的设计与运行中，要充分重视对政策执行阻滞问题的形成原因进行深入分析，防止执行阻滞问题诱使政策目标偏离原有轨道，影响规划政策积极效应的发挥。
综上所言，在由“计划性指令”转变为“指导性规划”后，“规划”在深化教育改革的各种治理模式中已成为政策过程的核心机制。通过规划机制，分属于不同层级的利益主体在持续上下互动的基础上相互链接成一个庞大的政策网络。周期性(五年或更长)地收集信息、试验、评估并输出交叉累积的政策文本，以引导和制定教育发展的中长期目标，约束和调整政策界限和机构权力，在高度集中规划和地方分散试验的两极化中建立了一种灵活的平衡。当然我们并不否认，在那些难以量化或难以预测的教育领域，规划的政策导向与目标约束都受到了一定程度的制约，绩效评估和执行阻滞也影响了规划的实施成效，但这依然并没有否认规划在深化教育领域综合改革过程中的核心机制角色。研究者呼吁人们应当摆脱刻板的、固定的分析视角，对“教育规划”的流动的、多变的以及混合的政策过程能展开更充分的研究。
标题注释：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“农村中小学教学设施设备使用效能研究”(项目编号：14JJD880006)；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(项目编号：14ZZ2013)的阶段性成果。
参考文献：
[1]胡鞍钢，鄢一龙，吕捷.从经济指令计划到发展战略规划：中国五年计划转型之路(1953-2009)[J].中国软科学，2010(8)：14-24.
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[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16(1).
[4]李立国.以省级教育统筹推进教育领域综合改革[J].清华大学教育研究，2013(1)：14-16.
[5]韩博天，奥利佛·麦尔敦.规划：中国政策过程的核心机制[J].开放时代，2013(6)：8-31.
[6]胡鞍钢.中国独特的五年计划转型[J].开放时代，2013(6)：32-37.
[7]褚宏启.地方政府教育政绩考核指标体系与教育问责制度的构建[J].教育发展研究，2011(3)：28-33.
