党的十八届三中全会审时度势，明确提出要把“推进国家治理体系和治理能力建设作为全面深化改革的总目标”。这一论断是对中国特色社会主义现代化建设和发展的新认识，具有非常重要的时代价值与长远战略意义。“一方面，它从公共管理理论的层面对改革开放30多年来我国现代化建设中的成功经验进行了全方位的总结；另一方面，它也选择运用治理的手法主动回应我国在现代化进程中所面临的各项严峻挑战。”[1]
国家治理体系是在坚持党的领导下，各治理主体通过协商合作，履行公共责任，提供公共服务，内含有管理国家事务、社会公共事务的体制机制、权责配置、制度安排等要素的一整套体系。因而，“全面深化改革问题，不是推进一个领域的改革，也不是推进几个领域的改革，而是推进所有领域的改革，就是从国家治理体系和治理能力的总体角度考虑的。”[2]可见，推进国家治理体系和治理能力现代化几乎涵盖了我国现有社会的方方面面，但就当前我国行政体制的运行现状而言，国家治理体系的改革重点依然指向于传统上占绝对权威地位的公共部门。故此，探寻公共部门与社会其他部门之间某种利益的契合点，构建公共部门与其他公共事务治理主体间的良性互动关系，达到治理主体之间的权责平衡，尽可能实现整个社会利益共享乃是国家治理现代化的关键所在，而要实现这一既定目标，转变传统公共事务治理理念，坚守符合时代要求的公共事务治理新理念至关重要。
一、主体多元理念
主体多元意味着在推进国家治理现代化进程中，公共事务治理主体不局限于以政府为代表的公共部门，社会组织等众多社会主体都可以在相互依存、复杂多变环境中分享公共权力，参与社会公共事务治理。这表明在现代化的国家治理体系中，“公共部门的地位应当由传统意义上的管理者转变为引导者，参与主体之间需要保持一种相对平等的相互依赖关系；执行过程中各主体独立自主地进行横向联结，实现一定程度的自我管理；治理主体之间通过平等协商机制，共同分享权力、风险和回报；涵盖自上而下、自下而上或者横向沟通的信息的交流方式形成了一个庞大的信息交流网。”[3]
然而现实中的任何一种公共事务治理方式都深受一国社会制度、政治体制、传统习惯、社会文化等诸多因素的约束和影响，一国社会公共事务治理方式的变革与创新始终无法脱离该国具体的语境环境。就我国实际国情而言，具有中国特色的国家治理结构理论上涵盖了中国共产党（民主党派）、国务院及各级地方政府、混合型市场企业、各类社会组织、广大人民群众、各类媒体等众多治理主体。[4]可以说，主体多元治理意味着一个国家公共事务治理不再仅仅依赖于以政府为代表的公共部门，为了实现公共事务的有效治理，需要其他社会组织以及公民个人有序参与到社会公共事务治理之中，进而在划清政府、社会与市场边界的同时，最大限度地约束和限制公共部门的权力。也就是说，主体多元治理理念主张以政府为核心的公共部门对公共事务的管理应该严格控制在“该管的”、“能管的”与“管得好”的范围之内，对于公共部门权限外的公共事务应当交给市场或社会。就其实质而言，这是公共部门从“全能政府”到“有限政府”和“合理政府”的一种有效过渡。[4]在公共事务多元治理中，“政府的核心职责不再集中于公共行政人员和某些特定的项目，而在于组织各种资源以创造公共价值；政府的角色不再是公共服务的直接供给者，而应该是一种公共价值的促动者，在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网中发挥作用。”[5]（P6）
二、法治规范理念
推进国家治理现代化，与国家经济、政治、文化、社会等都息息相关、紧密相联，完善的法治规范体系是实现国家治理现代化总目标的重要内容及基本保障。
需要强调的是，推进我国国家治理现代化是一个动态化的概念，它的核心思想在于因应时代变化，改革不适应社会发展的法律法规、体制机制，使多种法律规范更加科学、更加完善，以实现党和国家在社会各项事务治理中的制度化、标准化、程序化。社会主义法治规范是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则，既包括科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的基本方针，也包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局和党的领导的具体要求。一方面，从根本目标上来看，公平正义是人类社会文明进步的重要标志，是建设中国特色社会主义和谐社会的关键环节，而法治规范是维护社会公平正义的基本保障。法治规范的最基本目标是制定良好的法律规范并且促使已制定的法律规范得到普遍遵守，以法律的实体正义和程序正义保证整个社会的公平和正义。另一方面，法治规范理念所倡导的“依宪治国”、“依法行政”等理念也是对“人治行政”的超越与摒弃。市场经济本质上就是法治经济，运用法律权威来替代个人权威。“由于‘人治行政’违背了我国市场经济的宏观要求，也必然与当前我国构建现代化的国家治理体系的总目标严重不符。”[4]因而，法治规范理念更能够代表国家治理现代化建设的核心要求，也更符合中国特色社会主义改革的实践标准。
三、理解信任理念
理解是指主体对客体行为动机的理性认识和看法，而信任则是基于这种理性认识所产生的针对客体行为的良好动机。主体对客体行为的正面理解是主客体间产生信任的基础，而信任则会催生主客体之间合作行为的发生。国家治理层面所要求的理解与信任不局限于人与人之间社会关系的微观层面，而是被界定于宏观的国家治理主体之间。从国家治理的宏观层面上来看，理解与信任是催生公共部门与社会组织以及私人部门为提升社会事务治理水平，进行广泛合作，建立和维持国家治理现代化中多元主体间良性关系的理念保障。进一步讲，理解与信任既是构建现代化国家治理体系的核心要义，也是推进国家治理能力现代化的基本手段之一。
在公共事务治理过程中，不同治理主体参与治理的动机、目标、价值偏好、利益诉求等并非完全一致。因而，不同治理主体间的理解与信任是顺利推进合作治理的必要前提和认知基础。然而“在传统的公共行政模式中，公共部门和其他治理主体处于一种自上而下的等级关系之中，因而在事实上政府对人民、官员对公民不存在以守信与受信的双方平等为前提的制度化的信用关系”[4]。
从当前我国公共事务治理的实践来看，由于不同治理主体间缺乏理解和信任，尤其是社会对公共部门的整体信任度偏低已严重阻碍了中国特色社会主义和谐社会的建设与发展。公共事务治理中不同主体间的不理解、不信任主要凸显在两个方面：一方面，公共部门的诸如政策内容的不公平、政策执行不到位、违背民众意愿强制推行政策等问题直接导致了社会对公共部门信任度的下降，使得社会对公共部门行为的不理解、误解现象时有发生，甚至当不信任与不理解达到一定程度时会发生不同主体间的冲突与对抗；另一方面，公共部门及其官员的一些行为直接导致了社会对公共部门不信任。改革开放以来，我国在探索国家治理现代化的道路上历经坎坷，既积累了许多成功的经验，也存在诸多失误和不足，诸如官员权力寻租、官场潜规则、政府政令朝出夕改、政府强制行为不当、公共部门不作为等一系列政府失灵行为引发了社会对公共部门更为直接的信任危机。
在公共事务治理中引起不同主体间不信任与误解的根源在于我国现有行政体制下的公共部门几乎垄断了公共事务治理的所有资源，并处于绝对优势地位，这种现状使得公共部门与其他治理主体之间不存在严格意义上的信用合同，政府对民众的承诺是单方面的，政府变更抑或取消承诺也是单方面的。因而，推进国家治理现代化首先急需破解政府在公共事务治理中的绝对优势地位，构建党领导下的多元主体合作治理模式，变控制型政府为引导型政府。在治理主体间的关系上，政府和社会的关系急需由单向统治转变为多向合作；行政方式由行政命令转变为政治协商；利益分配由公共部门单向分配转换为部门间利益的协商共享。
四、公私合作理念
在我国，公私合作在公共事务治理领域的发展实践已有较长时间，但相比一些西方发达国家的实践，我国当前的公私合作尚处于起步阶段。改革开放初始，市政公用设施的市场化改革和公私合作制就在我国局部城市进行了初步探索。进入21世纪以来，市政公用事业市场化改革和公私合作成为我国建立和完善社会主义市场经济的重要组成部分并在全国范围内大规模推行，政府主导并制定了一大批与公私合作相关的政策和制度。实际上，公私合作与我国当前推进的国家治理现代化在多元主体治理方面具有异曲同工之妙。
公私合作是一种公共部门与私人部门为提供公共产品或服务通过正式的协议予以确认而建立起来的长期的合作伙伴关系，这种伙伴关系意味着公共部门与私人部门要通过发挥各自资源优势来提供公共服务，共同分担风险与分享收益。这种全新的公共事务治理模式“深深地依赖伙伴关系，能够平衡各种非政府组织以提高公共价值的哲学理念，以及种类繁多的、创新的商业关系。”[5]（P6）目前，在我国公私主体间的合作方式主要表现为特许经营、设立合资企业、合同外包、购买公共服务、管理合同或者对私人开发项目提供政府补贴等。公私合作是一个动态变化的概念，随着国家治理体系改革的不断深入，公私合作运行方式将会变得更为灵活以适应我国政治、经济、社会环境的快速变化。
构建公私合作关系的潜在逻辑在于，无论是公共部门还是私人部门，它们对公共产品或服务的供给都有各自独特的优势。因而，利用合同规范公共福利目标，通过不同部门间的合作机制，以政府为核心的公共部门在大幅度减轻自身财政压力的基础上可以充分利用私人部门的运营效率和竞争优势，提高公共部门的生产和技术效率，实现公共利益的最大化，而私人部门则可以从合同管理中减少由于监管机构自由裁量权带来的损失，在稳定的法律环境中寻求自我发展的空间，追求自身的利润。[6]这就需要在推进国家治理现代化进程中，以政府为核心的公共部门要善于运用合理的制度安排，并在充分考量与汲取各自优势的基础之上，形成二者互补性明显的合作互动关系，在双方的利益博弈中，形成一个长期稳定的动态均衡。
五、权责平衡理念
在一般意义上，权利是法律赋予主体实现其利益的一种资格，责任则指一个人不得不做的事情或者一个人必须承担的义务。从公共事务多元主体共治的层面看，权利是法律赋予治理主体作为或不作为的许可或认定，责任更多的是指治理主体必须履行的强制性义务，或者是治理主体假设未履行应尽的义务时给自身带来的不利后果，而治理主体之间的权责平衡是理想的国家治理体系所追求的核心目标之一。
传统的公共行政体制中所表现出的非均衡性权责关系所引发的负面性主要体现在：一方面使国家权力丧失了有效约束，强化了政治决策过程中的主观性和随意性，放纵了“无限政府”和“人治社会”的范围；另一方面，由于社会权利意识的缺乏，民主政治无法发展，整个社会丧失了发展的内在动力，从而使得以强制为主要特征的行政命令成为公共行政的主要方式，公共决策丧失了其本应当具备的科学合理性。而从“公共治理的角度上看，国家治理主体之间的不平等，公民社会主观认识上的国家和政府的绝对统治权威、公共部门的行政权力过大，第三部门对公共权力监督不作为或者无法作为是导致这种权力失衡现象的主要原因。”[7]
现代化国家治理体系中的权责结构客观上要求权利主体在公共事务治理过程中既要履行法定框架内的职权，又必须承担起与其职权相应的责任和义务，这种主体的涵盖范围既包括公共部门，也包括社会组织和私人部门。这种对权利和义务的界定划分，不仅是对公共部门在传统行政过程中权责划分模糊的纠偏，也隐含地表达出对社会组织和私人部门参与公共事务治理过程中权责结构的规范。从公共部门、社会组织和私人部门协同治理的角度上看，一方面，公共部门在行使公共权力的过程中，必须接受社会组织和私人部门以及公民个人的监督；另一方面，公共部门在行使由人民委托的具备正当权威性的权利的同时也应当承担与之相对应的责任和义务。同样地，社会组织、私人部门以及公民个人在行使公共事务治理参与权时，也要自觉承担相应的义务。可以说，在权责均衡的权力结构中，没有无限权力，也没有绝对自由。
六、利益共享理念
缩小贫富差距，促进社会公平是建设中国特色社会主义和谐社会的重要目标。改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的巨大成就。然而，由于改革和发展红利没有在城乡之间、不同区域之间、不同层级人群之间得到合理分配，因而导致社会矛盾日益凸显，这极易引发社会领域的不和谐，甚至发生对抗与冲突。
利益体现着利益主体对利益客体的需求以及利益客体对利益主体的满足程度，而利益共享是利益主体在合理差异和互惠互利基础上形成的对社会共同利益的公平享有。国家治理体系现代化背景下的利益共享内隐着微观和宏观两个层面的深刻意涵：在微观上是指社会个体对社会公共利益的公平享有，在宏观上则更多地表达出公共部门、社会组织和私人部门等公共事务治理主体间所要达成存在合理差异的利益共享。这种利益共享更多地表现出了国家治理主体对国家公共事务的参与程度，以及如何运用完善的法律法规对这种参与程度进行测算以进行平衡的公共利益划分。
然而，无论是宏观抑或是微观的利益共享，绝对数量上的平等无法得到真正实现。从国家治理的层面来看，利益共享要承认主体参与公共事务差异的存在，但是这种差异需要得到分享利益的治理主体的认同和确认，得到公正完善的法制规范和程序的支持和保障。对于利益共享的治理主体而言，由于治理个体差异的存在和外界客观环境的影响，主体间对利益的欲求、主体创造利益的能力、主体获得利益的时机等都会存在差异，因此，不同治理主体对利益的最终享有“份额”会出现差别。[8]利益享有存在合理差别是正常的，治理主体之间的利益分配按照有劳有得、按劳分配也是正常的。因此，社会共同体中存在差别的利益主体占有相同的“利益份额”，显然是违背社会公平公正原则的。
在理念层面上，利益共享与国家治理现代化的总目标具有内在契合性，利益共享不仅仅从微观层面上表达着社会个体成员在物质、精神方面得到的普遍满足，也从宏观上表达了治理主体之间的利益分配均等，这种均等是建立在治理主体依据法律、合约，在创造利益的过程中相互协作，公平、公正、公开分配社会财富的基础之上的。在体制层面上，现代化的国家治理体系是利益共享理念得以实现的宏观保障，国家治理体系应当从国家体制、法律和制度的层面来保证和规范社会各个部门之间的利益共享，这种保证不仅仅涵盖着社会个体的按劳分配，也依据治理主体对宏观经济所做的贡献而定。相比传统国家管理模式下的公共部门向社会其他部门单方面地分配公共利益，新的治理理念所倡导的公共事务治理主体间在利益共享方面的平等协商机制更能够满足构建社会主义和谐社会的现实需要。
七、参与互动理念
当下，面对复杂多变的国际国内环境，尤其是我国社会主义和谐社会建设进程中社会风险和“难预测治理”问题的日益增多，传统上依赖于以政府为代表的公共部门单枪匹马式的治理理念和运行模式正面临着诸多不容忽视的挑战，亟需公共事务治理主体的多中心化。治理主体多中心化的优势在于，“保证了人们思想和行动的自由，维护社会正义、调和共同利益，同时又承认文化和传统的多样性和丰富性，使其参与整个社会的和谐。”[9]（P9）
国家治理层面上的参与指向在于公共部门要树立全新治理理念，理清公共部门与社会组织、私人部门间的责权利关系，健全公共事务治理结构和参与机制，提供制度化、规范化的参与方式和路径，支持、鼓励和引导社会组织、私人部门以及公民个人积极参与社会公共事务的治理。伴随着我国经济、政治、社会、文化发展水平的进一步提高，特别是国家行政体制改革的深入推进，不断成长壮大的社会组织、私人部门以及公民个人对社会公共事务治理的参与意识、参与能力也得到了明显提升和显著增强，他们在维护自身合法权益的同时也在积极履行维护公共利益的社会责任。就社会组织在我国的发展状况而言，据国家民政部门公布的官方信息，截至2016年一季度，“全国经民政部门依法登记的社会组织达到66.48万个，其中社会团体32.9万个，基金会4841个，民办非企业单位33.1万个”[10]实践证明，社会组织、私人组织积极参与公共事务治理，在有效转变传统社会只要利益不愿守法的“暴民”心理，或者是只讲奉献、纳粮完税，不讲权利的“顺民”意识，明确公共部门的责任和义务，限制公共部门对公共权力的滥用，打破传统全能政府的无所不能和无所不管，承载公共部门的让渡职能，提升公共产品和公共服务水平，最终实现社会公共事务善治方面具有政府无法逾越与替代的重要功能。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”[11]（P8）。面对我国社会组织、私人部门日渐壮大的现实境况，公共部门应积极营造社会组织、私人部门成长与发展的良好环境，激发社会组织、私人部门自我管理和自我服务的活力，引导社会组织等治理主体以更加理性合法的形式表达利益诉求，通过制度化途径实现利益整合，解决利益矛盾。
在国家治理层面上的互动意味着公共部门与社会组织、私人部门以及公民个人之间要构建积极良性的双向沟通机制，实现公共事务治理主体间交流与沟通的常态化、规范化，这样既方便公共服务者与被服务者之间的直接对话与有效交流，更有助于将社会需求及时、快捷地反馈至公共部门制定公共政策的过程之中，从而提升公共事务治理的水平与质量。这也表明，强调公共事务治理主体间的互动意味着社会组织、私人组织以及公民个人“不再仅仅是传统意义上的投票人、纳税人、服务的接受者，而是公共部门的问题架构者……积极参与公共事务，帮助政府机构界定重要问题，提出解决方案，判断目的是否达成。”[12]（P53）随着我国社会组织、私人部门规模和力量的不断发展与壮大，参与公共事务治理的意愿与能力在不断增强与提高，他们与公共部门之间的合作范围、合作程度也必将进一步拓展与深化，承接公共部门转移出来的管理职能也会越来越多，在公共事务治理中所发挥的作用也必将越来越大。“在这个过程中，一方面，政府对非政府组织的发育、成长和公众的参与起着重要的规范、引导作用；另一方面，非政府组织和公众对政府管理社会公共事务的活动起着监督和促进作用。他们之间的关系不是单向的由上而下的命令与服从，而是双向的良性互动。”[13]
八、及时回应理念
及时回应实质上强调的是如何将社会比较关注的公共服务信息在公共部门与非公共部门之间进行更为畅通、有效、及时、迅捷的传递。传统公共行政模式下公共部门对行政信息的管理几乎是密闭的，这导致了公共部门对于公共政策信息的单方面垄断和“私密行政”的盛行，更为甚者，由于缺乏有效的社会监督，公共权力易受腐化便司空见惯，公共权力与公共责任相互脱离现象演变成了公共领域的家常便饭。究其原因，可以归结为两个方面：一方面是公共部门公共服务观念滞后。即使在当下，一些公共部门从业人员的“当官为民做主”的观念依然盛行，在公共事务治理过程中，“一厢情愿”、“大包大揽”以及单纯追求政绩工程等情况并没有从根本上得到有效遏制，其结果必然是公共部门供给什么，公民就只能接受什么；另一方面是公共部门行为选择与社会公众实际需求间的信息不对称现象突出。一般意义上的信息不对称指的是信息在不同拥有者之间的不均匀分布状态，而这里的信息不对称是指在公共事务治理过程中，由于公共部门对公共信息资源拥有天然垄断性，公共部门与社会进行信息沟通的渠道与方式不完善以及沟通机制不健全，使得公共信息资源在公共部门与其他公共事务治理主体之间客观上存在的不均匀分布状态。公共事务治理中的信息不对称现象对于构建阳光型政府、践行公共部门以民为本的根本宗旨、弘扬社会主义国家民主价值理念、提升公共部门公信力、维护公民公共事务治理知情权和有效遏制公共部门公权私用、权钱交易等问题贻害无穷，必须从制度设计与执行层面予以彻底解决。随着信息技术的快速发展，人类已进入到一个全新的信息化时代，日新月异的信息技术不仅改变了社会个体的生活、学习和工作方式，也深刻影响并改变着传统的组织模式，个体与个体之间、个体与组织之间以及组织与组织之间的联络、交流与沟通比原先任何时候更加直接、快速与便捷，网络化社会的降临已变成了一种现实，这使得国家治理中的及时回应成为可能。因而，“从治理的工具层面来讲，社会的网络化使传统的治理模式不能适应现代社会的复杂性，需要建立一种更为弹性、灵活的治理模式；从治理的主体层面来讲，治理主体的多元化必然形成网络化的治理结构，同时，公共组织也在朝向网络化的方向发展，这就意味着公共部门从业人员如何处理有关组织问题需要有高度的弹性，他们本身须能做到改变、适应与学习。”[14]
回应性作为责任政府的重要属性和政府责任的传导机制，是检视、评估公共部门履行公共责任程度、提供公共服务水平的重要指标。假使公共部门对公共事务缺乏有效的回应与锐敏的回应机制，责任政府建设则只会流于形式，公共服务性也难以得到真正发挥。对于全新时代的公共部门而言，国家治理现代化中的及时回应理念所表现出的是一种敢于接受监督的态度，一种无失误行政的自信，一种敢于承担责任的勇气，一种从专制的披风下走出来的诚恳。同样地，国家治理现代化所倡导的多元治理主体应当对公共部门的回应性提出更高标准的要求，这是由于：一方面，公共事务治理主体地位日趋平等化给予公共部门实施这种变革的外在动力；另一方面，及时回应表现的不仅仅是公共部门在治理过程中的位阶降低，更突出的表现是其本身更加鲜明的服务性和责任性。
及时回应的内容应当包含三方面：首先，回应要求公共部门主动将自身制定的公共政策草案予以及时公示，通过征询、采纳社会组织、私人部门以及公民个人的相关意见，在进行充分辩论之后，最终决定公共政策内容和实施方案；其次，回应意味着公共部门对正在试行或者实施的公共政策的实施状况要及时向社会其他部门进行通报，允许社会组织、私人部门和公民个人进行监督和评估；最后，回应还要求公共部门对来自社会组织、私人部门以及公民个人的利益诉求进行及时的接纳受理并做出合理恰当的处置，迅捷地满足其他公共事务治理主体的需求。
九、持续创新理念
创新是指以现有的思维模式提出的有别于常规的思路见解，并利用现有的理论和物质资源，在特定的社会环境中，以某种理想化的需要为目的创造全新的事物、方法和路径。持续创新则是创新过程的不断升华，树立持续创新理念对于推进国家治理现代化意义重大。在全新的公共事务治理过程中，不论公共事务治理理念、主体构成、权责结构，还是公共事务治理手段选择、治理路径指向都有别于传统公共行政，因而客观上要求以政府为代表的公共部门坚守持续创新理念，直面并反思自身存在的问题和面临的挑战以适应公共事务治理现实境况变革的诸多需求。
有无创新能力以及能不能赶超当今世界的创新水平，是当今世界各国间综合实力竞争的决定性因素。正如习近平总书记所讲：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是中华民族最深沉的民族禀赋。在激烈的国际竞争中，惟创新者进，惟创新者强，惟创新者胜”。改革开放30余年来，在党和国家的政策引导下，我国在各个领域的创新成果显著，综合创新能力得到极大提高，为我国建设创新型国家奠定了比较坚实的基础。在国家治理体系层面上，持续创新意味着基于国家综合实力的可持续发展，把努力促进公共部门、社会组织和私人部门等众多治理主体的全方位创新作为国家的一项基本战略支撑，积极引导、鼓励各个部门在各自领域内进行不断革新，为形成日益强大的国际竞争优势奠定坚实的基础。
总之，推进国家治理现代化既需要理念上的积极引导，也需要实践上的坚定执行，推进国家治理现代化是我国从传统的公共管理模式迈向公共事务治理改革的重要一步，涉及诸多方面的利益格局调整与变革，必然会遭遇来自公共部门内外的诸多压力与挑战。然而，理念引导行为，理论指导实践，唯有在实践进程中转变旧理念，坚守新理念，推进国家治理现代化必然会结出累累硕果。需要特别强调的是，我们所倡导的推进国家治理现代化应当树立和坚守的九个理念所构建的是一个纵横交错的理念体系，任何一个单独的理念都需要其他理念作为支撑，单个理念无法发挥其应有的实践效果，只有将系列理念进行有机结合才能达成国家治理现代化的宏伟目标。
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标题注释：国家社会科学基金项目“网络化治理理论及本土化实践研究”（11BGL082）。
