总统制是美国人的发明，自美国建国以来，总统制尽管曾遭遇危机，但基本上没有脱离美国宪法规定的框架。然而，随着共和党候选人唐纳德·特朗普的当选，美国主流学界开始出现忧虑美国总统制未来的论调。特朗普当选将对美国总统制产生何种影响？美国总统制能否有效约束特朗普的个性释放？美国政治走向和制度前景如何？
一、特朗普改变的仅仅是总统职位的归属
根据李普哈特（Harend Lijphart）的研究，世界上主要的发达工业国家大多采用内阁制政府制度形式，发达工业国家中只有美国、芬兰等少数国家实施总统制，发展中国家实施总统制的大多数是拉美、非洲和东南亚的一些国家。但是，在实行总统制的国家里，除了美国外，其他所有国家的总统制都运转不好，出现不同程度的政府低效率、府会僵局、政治不稳定等，大多数国家都经历了至少一次总统制中断的经历 即政权并非按照宪法所规定的和平转移方式进行。
20世纪90年代以来，在国际比较政治学界有一场关于总统制和议会制孰优孰劣的大讨论。目前，这一争论尚在进行之中，尤其是弗朗西斯·福山在2014年出版的《政治秩序与政治衰败》一书中批评美国政治极化和立法僵局，认为美国总统制变成了一种否决政体。在这些理论争论的背景下，2016年的美国总统大选，带有强烈民粹主义倾向的共和党候选人罗纳德·特朗普当选美国总统，引起了国际舆论的高度关注，由此，围绕美国政治未来走向的讨论再次升温尤其是在美国主流学界。在学界的分析中，特朗普冲击的关键在于他代表了美国民粹主义力量在政治舞台的崛起。无论是美国的主流媒体、智库、大学，还是其他国家的相关机构，人们都在忧虑着美国总统制的未来——美国制度体系能否驯化以挑战“政治正确”为乐的特朗普及其背后更为强大的民粹主义？美国总统制将走向何方？
其实，人们也不必夸大特朗普冲击对美国宪政体系的冲击，特朗普改变的仅仅是总统职位的归属，并没有改变、也不可能改变国会山和50个州的宪政基础。
如果分析2016年大选的整体画面，会发现在国会山和州长选举中并没有发生多大的变化，主流建制派依然主导着美国宪政体系的多数阵地。相比之下 总统的权力反而是一种脆弱的权力，相比宪法为国会明确列举的十多项重要权力 美国宪法仅仅规定行政权属于美利坚合众国总统，但宪法并没有界定何谓行政权的内涵，总统到底享有哪些权力 完全取决于总统本人的努力和国会的支持 故而总统的权力被哈佛大学肯尼迪政府学院教授理查德·诺伊斯塔得（Richard E. Neustadt）称之为“说服性的权力”。
二、“诉诸民众”早就成为美国总统的政治战略
当然，由于宪法条款关于总统权力规定的模糊性和概括性，注定总统权力不会安分守己，在不同历史阶段上，总统权力也呈现出不同的景观，这已经成为学界公论。
值得注意的是，随着20世纪以来美国政治生态的不断变迁，特别是媒体技术的飞速发展、民众利益的多元化，以及选民政党忠诚度的不断下降，当代美国总统开始越来越多地采取“诉诸民众”（going public）的策略，越过国会议员、行政官员等传统的谈判对手而直接呼吁广大民众支持自己的政策和行动以此为自己的执政大业开辟道路。在信息化时代，美国总统正在越来越多地采用直接发动民众的方法，使华盛顿政治呈现出一种朝“永恒选战 (the Permanent Campaign)”方向发展的趋势，即用选战的思路来指导执政，为了维持较高的民意支持率，大量运用民意测验、形象塑造、议题营销等选战策略与手段，使执政过程变成政治选战的延续。近年来总统们在动员公众、鼓噪舆论、操作媒体等方面手段日益多样领域日益广泛，以至于一些学者认为美国总统已经从过去的“讨价还价”型总统变成了“公关型”型总统， “公投型总统”（plebiscitary presidency），“营销型总统”（Marketing Presidency），“修辞型总统”（Rhetoric Presidency）等。
事实上，几乎从20世纪60年代开始，“诉诸民众”早就成为美国总统的政治战略了，特朗普早非特例。
三、特朗普冲击还无法根本打破现有体制约束
如果总统绕开国会而诉诸民众，又赢得了对国会的优势，那就意味着美国分权体系会失控，但是，美国的宪政共和体制，为府会关系确立了牢固的基础和不可逾越的界限，在宪法条款没有作出重大修改和调整的前提下，府会之间的法理关系是确定的，特朗普冲击还无法从根本上脱离这一体制。
从美国政治发展史来看，19世纪的“帝王式国会”持续了100年 到20世纪初就已经风光不再，富兰克林·罗斯福之后的“帝王式总统”仅仅持续了30年时间就被推翻，20世纪70年代中期随着“国会复兴”而形成的“帝王式国会”延续了不到十年就被里根所突破，20世纪90年代的“分裂政府”相对稳定一些，2001年9月14日之后形成的小布什的“新帝王总统”仅仅维持了不到5年，就被伊拉克战争问题折磨得痛苦不堪，2006年共和党中期选举全线崩溃宣告了小布什“跛鸭总统”的命运，2008年以后的奥巴马也是无法摆脱国会的纠缠，奥巴马的庞大议程最终都被国会耗尽了能力。特朗普执政后最大的挑战，也是能否与美国宪政体系形成默契，否则，特朗普的政治主张就会寸步难行。
一方面，宪法条款和美国现代经济和社会的发展，为总统设立了“帝王式总统”的权力扩张逻辑，必将推动总统在宪政框架内沿着“总统国会化”的发展轨道实现制度变迁。
美国宪法在确定府会关系的法理基础时，特定的宪法技术处理为府会关系的制度变迁提供了特定的轨道。从宪法设计的技术角度来看，国会的权力是明示的和列举的权力，国会所应享有的每一权力条款都非常清晰，比如立法、监督 管理商业、借款、铸造货币、筹建军队、宣战、移民归化等，宪法不厌其烦地对国会权力长篇大论，力求将国会权力界定得详尽而清楚，宪法没有列举给国会的权力显然是国会所无法获得的 除非重新进行宪法修正赋予国会特定权力。相反，宪法关于总统权力的规定是模糊的和不确定的，尤其是行政裁量权赋予总统权力以极大发展空间，仅仅模糊地说“合众国的行政权赋予总统”，至于行政权的确切涵义是什么，如何行使行政权，行政权的边界如何，宪法都未作详细交代。这一技术处理使得总统的责任极其广泛，与责任相关的权力如影随形。
从实践来看，每当发生重大危机或者战争的时候，总是总统冲锋在第一线，国会对总统的紧急要求几乎都是有求必应，最高法院在处理府会之间争执的时候，也是往往偏向总统一边。尤其是随着现代化和全球化的发展，经济 社会和现实政治事务越来越专业化和复杂化，比如环境保护、社会保障、教育医疗、反恐事业、国际合作等事务，除非具有专业技术背景的行政官僚，包括国会议员在内的其他政治家已经越来越无法洞悉天际，更不用说应对威胁和挑战了，此种社会情势显然对总统权力的扩张更加有力，“总统的国会化”趋势不可阻挡。20世纪以来的美国政治史鲜明地印证了这一点。自富兰克林·罗斯福以来 国会的大多数立法最初是由总统及其行政机构起草的，国会只不过进行立法技术处理，做一些修修补补的工作以平衡各方面的利益，行政机构成为国会名副其实的“第三院”，再加上总统手中的“否决权”武器和麾下的上百万政治官僚和行政文官队伍，无论从何种意义上来说，国会都无法与之相媲美。特别是20世纪40年代以来，总统注意建立强大的国会联络队伍和正式的白宫和内阁各部的国会联络体系，架起了通向国会立法轨道的“高速车道”，在可预见的未来，“总统国会化”的制度变迁仍将持续下去，无论特朗普推动什么议程，离开了国会的支持，他还是寸步难行，“总统国会化”他是绕不开的。
另一方面，利益集团的崛起、大众传媒和公众空间的成长以及后工业社会的发展，使得国会在代表权、立法权和监督权方面全面推进，推动国会沿着“国会行政化”的发展轨道实现制度变迁。
面对总统权力无所不在的扩张，国会也并非完全被动防守经济、社会和国际事务的发展在赋予总统以权力扩张便利的同时，也通过宪政体制为国会制约和牵制总统权力提供了坚实的基础和强有力的工具。根据美国宪法，国会具有最强大的权力——排他性的立法权和钱袋权，而且在缔约、人事任免、国政监督等方面具有制约总统的合法权力。同时 国会议员来自选区，是选民和社会利益的职业代言人，具有充分的民主正当性。可以说，只要国会愿意，它也有足够的资源调动起强大的权力势能，对总统权力的扩张发起反击。20世纪70年代以来，国会进行了一系列的改革，对“帝王式的总统”进行限制，20世纪90年代对克林顿总统的折磨更是令人们对国会的权力刮目相看。
而利益集团特别是公共利益集团的崛起，为国会制约总统提供了强大的动力支持。20世纪60年代以来，利益集团的数量迅猛增长，尤其是一大批公共利益集团纷纷产生。多元主义利益集团的机构和公共利益集团的兴起，使得国会成为一个十分脆弱的机构，只要社会领域出现反对总统和行政部门的声音，就会立即在国会山产生反应各种听证会、提案、决议案乃至法律铺天盖地，令总统和行政部门应接不暇。一旦总统有什么越轨行为，立刻就会招致潮水般的反对，令总统避之不及。奥巴马执政八年，美国府会关系出现僵局，奥巴马政府甚至一度关门歇业 背后的根本原因还是来自利益集团政治和“国会行政化”的发展。更令总统有苦难言的是，国会以此为把柄，建立了大量的独立机构和独立委员会，借助人事任免权逐步把一些具体的权力从白宫和行政机构中剥离出来，通过独立机构控制行政事务的微观和细节问题，甚至取总统而代之，在国会制度体系所辖之下，国会的“行政院”越来越健全，威胁到了总统的权力领地。
此外，电视、报纸、互联网等大众传媒的发展与后工业社会的发展，要求政府关心国内社会问题，分散了总统在外交政策上的注意力 国会在一些事务上“插手过多”造成了“受束缚的总统” 。根据哈佛大学教授罗纳德﹒英格尔哈特（Ronald Inglehart）等人的研究，随着经济的发展、人们生活水平的提高，美国人的价值观念发生了很大的变化，人们越来越关心生活的质量，关心人生的价值，对总统的经济权力和社会权力形成巨大制约。 特朗普强大政治力量的背后，其实反映出的是美国社会的后物质主义化，特朗普代表了后物质主义社会条件下选民对于价值观、身份认同和文化冲突等议题的青睐。特朗普的口号是“让美国再次强大起来”，其政策议程将注重国内事务，这将可能激化美国国内日益严重的“文化战争”。同时，阿隆·威尔达夫斯基(Aaron Wildavsky)的“两个总统政治理论”表明，国会在国内事务上更具有话语权，特朗普能否在国内事务上打破国会的主导地位，突破“两个总统政治”理论，将是特朗普任期内的一个重要政治和理论问题。
总而言之，特朗普时代的府会关系将不是总统主导还是国会主导的问题 而是府会如何合作共同治国理政的问题，无论是国会还是总统 任何一方蛮横地在治理国家事务时实施片面的单边主义，置对方的意见于不顾，最终都无法实现既定的目标和意图。特朗普可能巩固了总统诉诸民众的问政风格，但却无法跨越复杂的美国宪政分权体系之墙。
