评估概况
自2013年中国政法大学法治政府研究院启动中国地方法治政府评估项目至今已有五年。总结五年的评估情况，有助于客观评价地方法治政府建设取得的成就，发现法治政府建设中存在的突出问题，为深化全国范围内法治政府建设号脉问诊，提出政策建议，实现“以评促建”的目标。
（一）评估指标体系
在五年的评估中，整个评估体系的框架结构和一级指标基本保持稳定，仅依据每年度法治政府建设的发展情况和中央、国务院的新精神、新要求作调整。目前指标体系包括8个客观指标和1个主观指标。
8个客观指标分别是“依法全面履行政府职能”、“法治政府建设的组织领导”、“依法行政制度体系”、“行政决策”、“行政执法”、“政务公开”、“监督与问责”、“社会矛盾化解与行政争议解决”。反映主观评价的一级指标有1项，即“社会公众满意度调查”。
其中，2013版法治政府评估指标体系是中国政法大学法治政府研究院2013年6月自主研发，其依据主要是2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》、2008年《关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年《关于加强法治政府建设的意见》。
在2014年和2015年，项目组对指标体系进行了调整，增加了“社会公众满意度调查”“行政执法”“社会矛盾化解与行政争议解决”的分数比重，降低了“依法全面履行政府职能”“法治政府建设的组织领导”一级指标的权重，其中“社会公众满意度调查”的权重由10%增加到了20%，凸显了社会公众评价对于法治政府评估的重要意义。
2016年版本和2017年版本依据2015年中共中央和国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》（以下简称“新纲要”）修订，对于指标进行了部分调整，例如一级指标“法治政府建设的组织领导”下面的三级指标“是否设置独立的法制机构”从10分增加到15分，“公开推进依法行政考核工作”从20分下降到15分。分值调整的主要目的是针对现实中出现部分地方政府将法制部门划归办公厅（室）的错误做法，希望强化地方政府法制部门的功能和作用。
同时，将评估的范围进行延伸，考核100个城市在区县一级是否设置独立的法制机构，对其在地市一级和下辖区县一级的独立法制机构设置情况分别给予5分和10分的考核分值。
针对法治政府评估指标体系进行调整的原因主要有四个：
第一，因应国家深化法治政府建设的文件的颁布，2016年评估时根据2015年中共中央、国务院发布的新《纲要》确立的任务调整了部分指标。
第二，根据国家改革任务的要求调整指标，如2017年评估中在一级指标“依法全面履行政府职能”下的“三级指标7：行政审批中介清单公布情况”的分值由5分调整为10分，是因为考虑到国务院将简政放权作为行政体制改革的“先手棋”，清理规范行政审批中介服务，有助于厘清政府和市场的边界，释放行政审批制度改革红利。
第三，随着信息社会的发展和大数据的迅速发展，政务公开工作取得阶段性成果，因此，“政务公开”一级指标中减少了目前已经基本普及的政府信息公开指南等指标，增加了数据开放的内容，借此推动政务公开向数据开放的方向发展。
第四，根据评估重点，调整了相应的分值，提升行政执法的分值，旨在强化法律实施的目标。行政决策一级指标中增加关于行政决策程序实施状况的分值，强调注重实施效果的评价。
（二）评分标准
评分标准基本维持稳定，根据具体的三级指标确定，主要分为五种情况：
第一，以考察“是否开展某类工作”或者“有无建立某种制度”等客观事实作为评分依据，根据检索资料的情况，进行赋分。
第二，以“多寡”或者“频率”等客观事实分层赋分。
第三，为了突出城市之间的可比性，项目组对于部分指标采取将所有被评估城市的平均分作为参照的评分方式。例如，市政府机构数是否超过平均值，平均值为所有被评估市的平均值。
第四，以项目组成员实际的执法体验进行赋分，例如“行政执法”一级指标项下的“违法行为投诉体验”三级指标，项目组委派调研员进行实地调查，发现违法行为后向相关行政部门进行举报，对相关部门接到举报后的行政执法行为进行全程记录。
第五，公众社会调查指标中，根据被调查公众的评价进行综合评分。
（三）评估对象
评估对象经历了两个阶段，2013年第一次评估时，选择了53个城市，2014年扩大到100个城市，分为四类（见表1-1）：第一类是直辖市，共4个；第二类是省、自治区的人民政府所在地的市，共27个；第三类是国务院批准的较大的市，共23个；第四类是根据人口规模选择的其他城市，共46个。粗略计算，被评估城市的总人口规模达到70748.09万，占全国人口规模的一半以上。其中，人口最多的是重庆市，人口总数为2884.62万，人口最少的是拉萨市，人口总数为55.94万。
根据三级指标的不同，项目组在具体测评对象的选择上，分别以市政府、市政府全部职能部门、市政府部分职能部门作为具体的观察对象。
其中，有的指标以地方政府为考察对象，例如“行政决策”一级指标项下，“重大决策合法性审查”、“听取公众意见制度”、“集体决策制度”的测评，是以地方政府为测评对象而展开。
有的指标以地方政府所有职能部门的情况为测评对象，例如“依法全面履行政府职能”一级指标项下的“权力清单的公布及动态调整情况”三级指标，项目组对于被评估城市地方政府的全部职能部门的情况进行检索，并根据向社会公开权力清单的职能部门的数量进行赋分。
有的指标选择部分政府职能部门进行考察，例如，在“行政执法”一级指标项下的“跨部门综合执法情况”，旨在考察政府综合执法情况，重点观测食品药品监督管理部门、工商行政管理部门以及质量监督管理部门之间的综合执法情况。“行政处罚裁量基准制度落实情况”旨在考察行政处罚裁量基准的制定以及落实情况，每年选择不同的行业领域进行具体考察。
（四）评估过程
每年的评估需要6至8个月的时间，项目组检索资料和采集数据的时间一般需要4、5个月。统一赋分，撰写评估报告的时间需要2、3个月。为了提高项目组评分的公平性，项目组以一级指标为单位划分为九个评估小组，每个小组根据不同的三级指标确定评分标准，由一个人负责一个三级指标的全部评分，以确保评分标准的一致性。
（五）评估方式
为了增强评估数据的客观性和全面性，项目组特别注重信息和资料获取途径和来源的多样性，采取以下三种方式收集具体的信息和资料：
第一，网络检索
项目组大量检索被评估政府及其职能部门的官方网站、地方政府信息公开网站，对于无法在地方政府及其职能部门的官网上直接获取的信息，项目组还采用百度等检索平台进行关键词搜索等间接方式检索。关键词的选择尽量宽泛，以免遗漏相关信息。
2016年起，评估还在课题组调查的基础上，与上海同道信息技术有限公司开发的Openlaw系统进行合作，提高网络信息的获得效果。2017年中国政法大学法治政府研究院与最高人民法院信息中心和案例研究院合作，通过中国裁判文书网上公开的案例，分析了行政复议、行政诉讼等行政争议解决情况。
第二，申请信息公开
通过向被评估城市的相关部门申请信息公开，获得评估所需要的信息和数据。
第三，实地调研
项目组委派调研员到被评估的城市开展实地调研，进行社会公众满意度调查和执法体验，形成公众满意度调查报告和执法体验报告，作为相关指标评测的依据。
评估结论及政策建议
（一）地方法治政府建设的总体水平持续进步，仍然低位徘徊
在2014年，被评估城市的平均得分为597.01分，平均得分率为59.7%；在2015年，被评估城市的平均得分为617.36分，平均得分率为61.74%，上升2.04%。2016年被评估城市的平均得分为663.07分，平均得分率为66.31%，较之2015年上升4.57%。2017年被评估城市的平均得分为687.22 分，平均得分率为68.72%，较之2016年上升2.41%。被评估城市得分率逐年上升的趋势非常明显，但是2017年呈现增速放缓的态势。
图1-2 各分数段统计及分数段累计数量
从各个分数段的统计情况看，800分以上的城市仍然凤毛麟角。但同样需要注意的是，低分城市正在逐渐减少，及格的城市数量则不断增多。
2014年有46个城市及格，2015年有62个城市及格，2016年有88个城市及格，已经达到8成以上，2017年93个城市及格。
不及格的城市数量则逐年下降，2014年有54个城市不及格，2015年降至38个，2016年降至12个城市不及格，2017年还剩7个城市不及格，按照排列顺序分别是：西藏拉萨、新疆喀什、黑龙江绥化、河南商丘、山西大同、新疆乌鲁木齐和河南周口。
600分至800分之间集中了90%以上的城市，其中一半的城市在600分至700分之间，700分以上的城市数量也在增多。这说明地方法治政府建设的总体水平持续进步，但总体水平还不够高。
2017年各城市评估得分排名情况
（二）城市之间的法治水平差距不断加大，落后地区需要“弯道超车”
全国出现一些法治水平比较先进的示范地区。自2014年至今的评估中，排名始终在前二十名的城市有10个，分别是北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、合肥、厦门、长沙、成都。
这些城市法治政府建设的制度体系完备，政府决策规范，社会参与度较高，法律实施效果较好，行政复议和行政诉讼运行良好，在法治政府建设方面具有典范意义。法治示范地区和落后地区之间的差距不断加大。
自2014年至今的评估中，排名始终在后二十名的城市有5个，分别是拉萨、喀什、绥化、商丘、曲靖。在全国法治政府状况持续推进的大背景下，部分法治状况相对落后的地区需要引起高度关注，急需转变发展理念，寻找加快法治发展的突破口，实现“弯道超车”，通过法治环境的提升进一步优化经济社会发展环境。
（三）需要降低区域法治水平不均衡的程度，促进城市群的协同发展
区域经济社会发展不平衡的状况同样表现在法治水平上。通过全国以及不同区域的最高分和最低分之间的分差、标准差的比较，可以在一定程度上揭示区域间城市法治政府建设的水平的均衡度状况。
图1-4和图1-5分别是东中西部以及不同城市群的均衡度数据比较，其中统计量指的是被评估城市的数量，最小值和最大值分别指的是当年度评估时得分最低的城市和最高的城市，平均值指的是该年度被评估城市得分的平均数值，极差和分差是通过SPSS进行计算而得。
将图表中的东、中、西部地区的极差进行比较，可以发现东部城市间绝对极差小于中西部城市间的绝对极差，加之东部地区被评估城市的数量多于中西部，说明东部城市之间的法治政府状况的均衡度高于中西部。
标准差是另一种验证均衡度的方式，可以更加精确地反映地区的差异和区域均衡度。标准差的值越大，说明差异越大，值越小则说明差异越小。
全国和东部、中部地区的标准差连续降低，说明法治状况的不平衡度在降低。东部地区的标准差连续三年减速最快，说明东部地区城市间的差异越来越小，均衡度不断提高，高于中部和西部城市间的均衡度。中部次之，西部的标准差高于全国平均水平，也高于中部和东部，说明西部城市间的法治状况差异大，均衡度最低。
随着经济社会的发展，以城市群为标志的区域划分更为突出。
我国已经确定的七个国家级城市群或经济区包括：哈长[1]、京津冀[2]、长三角[3]、珠三角[4]、长江中游[5]、中原[6]、成渝[7]城市群。
其中珠三角城市群中5个城市参加评估，占其9个城市总数的56%；哈长城市群11个城市中5个城市参加评估，占45%；成渝城市群16个城市中4个城市参加评估，占25%；京津冀城市群的10个城市中的6个城市参加评估，占60%；长三角城市群的26个城市中10个参加评估，占38%；长江中游城市群的31个城市中有11个城市参加评估，占35%；中原30个城市中13个参加评估，占43%。
由于被评估的城市在城市群中属于人口集中的大中城市，一定程度上可以代表该城市群法治建设的先进水平。七个城市群分别位于东中西部，各个城市群所包含的区域，城市数量以及所在区域的经济、政治和文化之间存在较大差异。
横向比较七个城市群中部分城市的法治政府评估得分，无论是最高分、最低分还是平均分，珠三角和长三角综合表现最好，说明珠三角和长三角城市群法治政府建设的整体水平略高于其他城市群。
哈长城市群和中原城市群的最高分、最低分以及平均分普遍低于其他城市群，尤其是哈长城市群的平均分最低，说明其法治政府建设水平处于相对落后。成渝城市群、京津冀城市群和长江中游城市群的最高分、最低分和平均分相对接近，处于居中的水平。
通过分析被评估城市群的最高分和最低分，进而对其绝对极差、标准差进行比较，可以在一定程度上反映该城市群不同城市间法治政府水平的均衡度。
理论上说，涉及省域数量与均衡度有一定的相关性，涉及的省域数量少，省域统筹能力发挥作用的阻力小，有助于提高城市间的均衡度。相反，涉及的省域数量多，省级统筹的难度大，城市间的均衡度相对加大。
成渝城市群的标准差在2016年和2017年迅速降低，说明成都、重庆、南充之间的差距在迅速缩小。长三角涉及三省一市，省情市情均不同，因此，比较而言，长三角城市群的总体法治水平较高，城市间也呈现出更为均衡的特点。
京津冀城市群包括一省二市，长三角城市群包括三省（浙江、江苏、安徽）一市（上海），后者最高分和最低分之间的绝对极差小于前者，标准差也更小，说明长三角城市群的均衡度好于京津冀。
哈长城市群总体平均分较低，城市间的绝对极差大，城市间的标准差在七个城市群中最大，加之只涉及黑龙江和吉林两个省，可以说，哈长城市群的法治政府状况在七个城市群中处于总体较为落后的状态，城市间的不均衡程度较高。
哈长城市群、京津冀城市群、中原城市群的标准差较高，说明城市之间差距大，需要提高均衡度。区域以及城市群的法治发展不平衡将进一步加剧经济社会发展不平衡，影响城市群经济社会的协调发展。
（四）行政规范性文件和行政决策法治化障碍凸显，持续、深入推进乏力
行政规范性文件和行政决策均关乎公共利益，对公民权利影响较大，其法治化水平的提升情况将直接对法治政府建设进程产生重要影响。
国务院一系列有关推进依法行政的纲领性文件对行政规范性文件和行政决策从实体到程序均作出了明确要求，近五年来得分情况也显示绝大多数地方政府能够紧密结合所辖地区实际情况深入推进法治化进程，也取得了一定的进步，但相较于其他一级指标，得分率依旧偏低，问题仍然较为突出。
在建章立制方面，因为国务院文件的规定较为原则和概括，各地在落实转化为具体制度时，“各自为政”现象比较普遍。在已经简章立制的城市中，对于一些基础性问题，比如行政规范性文件的界定是否需要考虑对老百姓权益产生影响，行政规范性文件的制定主体是否可以包括一级政府的办公厅（办公室），重大行政决策的范围等等，各地认识不同，差异明显。
相比之下，基础性制度的实施情况得分率更低，一些控权特征非常明显的制度，比如行政规范性文件制定过程中的公开制度、三统一制度、行政决策的公开制度、风险评估和专家论证制度等等，在实施中出现了“敷衍了事”、“消极抵制”的现象。
一方面，国务院文件刚性不足，无法完全替代法律，另外，惩戒机制和动力保障机制的缺失，这也是导致行政规范性文件和行政决策法治化建设难以持续、深入推进的重要原因。为了确保行政规范性文件和行政决策在法治框架内运行，亟需中央层面统一立法以在全国范围内形成统一、有效规制，以尽快终结当前各地“分而治之”的“乱象”。
（五）政府职能渐趋依法厘定，政务公开进步明显，行政执法领域问题较多
评估指标法治政府建设的各个方面，通过观察各个一级指标的得分率可以发现，法治政府建设的各个方面都处于进步中，“依法全面履行政府职能”和“政务公开”的得分率接近80%，说明政府职能的履行随着权责清单的逐步落实，正在趋近于权责明晰，而政务公开也进步较快。
行政执法处于不及格的状态，说明行政执法是法治政府建设的短板。依法行政制度体系的指标从原来重制度建设转为更加注重制度实施效果的考察，因此得分率下降，说明制度建设好，但是实施差。公众满意度并无明显提升，说明社会公众对于政府依法行政水平的评价始终不高。
（六）从政务公开走向数据开放，加快推进互联网+政务服务
从政务公开一级指标的得分率情况看，全国政务公开的工作起步晚，但是进步较快。为进一步说明政务公开的进展，笔者针对2014年至2017年政务公开的三级指标的得分率进行比较分析。
从政务公开的三级指标的得分率可以看出，大部分指标的得分率都比较高，例如，政府信息公开指南，政府信息公开年报的得分率都达到90%以上，说明地方政府的上述工作完成得比较好。再如，对于依申请公开信息是否不当设置申请条件，经过观察发现，在2016年的评估中，98%的城市不再要求提供科研证明等额外条件。
从其他一级指标涉及公开的三级指标得分率看，政府部门职责方案的公开、重大决策的结果公开，审计报告和结果的公开等项目的得分率也在逐年提高。具体情况见下表：
（七）政府“放管服”改革的效果逐渐显现，依靠法治固化改革成果
国务院持续推进简政放权，深化“放管服”改革取得初步成效。政府权力清单的制定和公布效果很好，有99个城市的市政府都公布了各个部门的权力清单，并且及时进行动态调整。
行政审批制度改革成效明显，各直辖市及省会城市在落实简政放权，把取消、下放和保留的行政审批事项及时向社会公布上做得较好。被评估城市在行政服务中心对基本公共服务覆盖方面不断完善，在线办理、查询等功能不断优化。
所有评估城市的政务网站建设完毕，绝大部分城市开通了行政审批网上办事大厅，并且大部分城市的网上办事大厅已经或多或少地实现了行政审批在线办理。
各个城市均在对行政审批中介进行清理，过半数的城市相关部门完全公布清理和保留的行政服务中介清单。为了避免改革反弹，需要尽快通过法治法治化的方式固化改革成果。相对于政府简政放权的进展，创新政府监管方式，加强事中事后监管领域的进展并不明显。
（八）综合执法体制改革进展迟缓，亟待统筹顶层设计
综合执法是我国行政执法体制改革的重要探索成果，是解决我国行政执法碎片化，整合执法力量、提高执法效率的重要手段。
近两年来的实践表明，各地的综合执法改革在不同程度上解决了现行执法体制存在的问题，取得了明显成效，符合改革的方向，应当充分肯定。但由于改革统筹不足，出现了各自为政的情况。
在被评估的100个城市中，有20个城市既合并了部门，也统一了执法队伍；有34个城市在区（市、县）级完成了工商行政管理以及质量监督管理等部门的“二合一”或“三合一”的整合并开展相应执法活动，其中8个城市在市一级仅检索到1-2个试点区（市、县）完成了部门整合；有5个城市只合并了部门，未实现执法队伍整合；有36个城市在保持部门分立的情况下，开展联合执法行动；有5个城市既没有合并部门，也没有关于联合执法的相关信息。
行政体制改革不仅仅是简单的部门合并，改革的推进不能依靠地方政府各自为政，需要加强宏观统筹规划。市场监管体制改革牵一发动全身，涉及面广，中央改革难以一步到位。为加快改革步伐，加强省级政府的统筹规划，有助于理顺部门之间的关系，界定综合执法权责边界，整合执法资源，促进机构、人员、职权、责任和执法程序的深度融合。
（九）须进一步落实党政负责人的责任，强化法治政府的组织领导
以考察法治政府的组织领导为目标设置的指标二的得分率持续处于低位状态。2015年得分率为41.66%，2016年虽然有所进步，但是仍然处于末位，得分率只有49.24%。2017年得分率为59%。
这种状况说明，法治政府建设在不少地方政府党政工作议程中尚且处于较为边缘的位置，党政主要负责人自觉推进法治政府建设各项工作的意识仍然不充分。
具体表现在，一些地方没有设置或者撤销法制机构。毕节、福州、商丘、上饶、泰安、新乡、宜春、银川、遵义市未设有独立的法制机构。区县级政府涉法事务多，和人民群众的距离近，但是一些城市下辖的区县政府没有设立独立的法制机构。例如，福州市未设有独立的法制办，其下辖的12个区县全部未设立独立法制机构。依法行政考核工作虽然普遍开展，但其监督作用的发挥尚需提升，考核结果的运用尚需探索。
（十）行政复议停滞不前，行政诉讼负重前行，需要统一谋划行政争议解决格局
《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法〔2008〕71号）要求启动对行政复议体制改革的探索，尝试通过设置行政复议委员会、复议局、集中复议权等方式保持复议机构的独立性与专业性。
各地也相继开展了一些改革，但是该项改革已近十年，国家层面的行政复议法修改推进不力，直接影响行政复议改革的深化，地方不知何去何从，影响行政复议作为行政争议主渠道功能的发挥。
行政诉讼法的修改和立案登记制的实施，使得行政诉讼案件激增，行政审判负重前行，规制过度使用行政诉讼权和维护当事人合法诉讼权利之间的矛盾仍未解决。行政诉讼法规定的部分制度在司法实践中落实不力。
截至2017年3月1日，在被评估的100个城市中，已有63个城市已出台了行政机关负责人出庭应诉的相关规定，其中有超过50个城市对于行政机关负责人出庭应诉出台了专门的制度，进行了较为详细地规定。行政机关负责人出庭应诉的制度化和可操作性均较高。
然而，2016和2017年两年的评估中，行政机关负责人出庭应诉率仍然很低，而且略有下降。地方政府行政机关负责人对出庭应诉的重视不足，行政机关负责人出庭应诉制度落实情况较差。
注释：
[1] 2016年2月，国务院批准哈长城市群发展规划。哈长城市群规划范围包括黑龙江省哈尔滨市、大庆市、
齐齐哈尔市、绥化市、牡丹江市，吉林省长春市、吉林市、四平市、辽源市、松原市、延边朝鲜族自治州11市。
[2] 京津冀城市群的概念由京津唐工业基地的概念发展而来，包括北京、天津两大直辖市以及河北省的保定、廊坊、唐山、秦皇岛、石家庄、张家口、承德、沧州共8个地级市。2015年2月，《京津冀协同发展规划纲要》发布。
[3] 2016年5月11日，李克强主持国务院常务会议通过《长江三角洲城市群发展规划》，自2016年5月11日起实施。长三角城市群包括：上海市，江苏省的南京、无锡、常州、苏州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州，浙江省的杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省的合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城等 26市。
[4] 广东省政府发布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》中提出本规划纲要的规划范围是，以广东省的广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州、肇庆市9个城市为主体，辐射泛珠江三角洲区域。
[5] 2015年4月，国务院批复长江中游城市群发展规划。规划范围包括:湖北省武汉市、黄石市、鄂州市、黄冈市、孝感市、咸宁市、仙桃市、潜 江市、天门市、襄阳市、宜昌市、荆州市、荆门市,湖南省长沙市、株洲市、湘潭市、岳阳市、益阳市、常德市、衡阳市、娄底市,江西省南昌市、九江市、景德镇市、鹰潭市、新余市、宜春 市、萍乡市、上饶市及抚州市、吉安市的部分县(区)。
[6] 2016年12月，国务院批复《中原城市群发展规划》。中原城市群中原城市群范围涵盖河南、河北、陕西、安徽、山东等5省30个市。以河南省郑州市、开封市、洛阳市、平顶山市、新乡市、焦作市、许昌市、漯河市、济源市、鹤壁市、商丘市、周口市和山西省晋城市、安徽省亳州市为核心发展区。联动辐射河南省安阳市、濮阳市、三门峡市、南阳市、信阳市、驻马店市, 河北省邯郸市、邢台市,山西省长治市、运城市，安徽省阜阳市、淮北市、蚌埠市,山东省聊城市、菏泽市等中原经济区其他城市。
[7] 2016年4月，国务院批复原则同意《成渝城市群发展规划》，规划范围包括重庆和四川省的成都、自贡、泸州、德阳、绵阳(除北 川县、平武县)、遂宁、内江、乐山、南充、眉山、宜宾、广安、 达州(除万源市)、雅安(除天全县、宝兴县)、资阳等 15 个市 。
