一、研究问题与分析框架
随着我国转变政府职能、建设服务型政府的行政体制改革的不断深入, 行政审批制度改革成为当前政府改革主要的突破口和着力点。自2001年以来, 中央政府不断简政放权, 国务院先后七次取消和调整行政审批项目。在中央的推动下, 地方积极探索, 不断创新, 形成了不少各具特色的改革经验和模式。
行政审批制度改革的实践引起了学界的高度关注, 成为公共管理研究中的热点主题。总体而言, 相关研究主要集中在5个方面: (1) 行政审批改革的过程、趋势与动力机制 (吕普生, 2007；竺乾威, 2015；冉昊, 2015) 。行政审批改革被视为外生的经济制度变革 (席涛, 2014；沈克勤, 2003) 与政府内生的自我调适 (寇炳灿、孔祥敬, 2002) 促发的结果, 遵循从碎片化政府走向整体性政府的发展逻辑 (骆梅英, 2013) ；不少学者强调行政审批改革的不同阶段有不同的改革重点 (张康之, 2003) , 针对不同类型的行政审批应当采取不同改革方案 (姜晓萍、吴军飞, 2003；陈天祥、李倩婷, 2015；王克稳, 2015) 。 (2) 行政审批改革的问题、困境与出路 (郭晓光, 2014a；艾琳、王刚, 2014；朱新力、石肖雪, 2013；张定安, 2012；应松年, 2012；陈天祥等, 2012) 。很多学者从不同学科背景出发, 分析改革过程中存在的问题与困境并提出相应的政策建议。例如, 有学者从政治学和公共行政理论的角度剖析运动式改革所造成的形式化痼疾 (徐湘林, 2002；沈岿, 2014) ；有学者从行政法学角度分析行政审批与行政许可之间的关系, 研究相对集中审批的法理依据与制约, 探讨改革突破与依法治国之间可能存在的紧张关系等 (王克稳, 2014；徐继敏, 2011；王太高, 2016) 。 (3)关于行政审批改革的具体流程、环节、领域的经验总结和讨论, 集中于商事登记 (艾琳、王刚, 2014) 、并联审批与告知承诺 (李孝猛, 2007) 、标准化与流程再造 (姜晓萍, 2006；黄小勇, 2012；唐明良, 2013) 、权力清单 (罗亚苍, 2014；王克稳, 2017) 等问题。 (4) 行政审批改革模式及其特征, 相关研究主要围绕着政务中心模式 (艾琳等, 2013；陈时兴, 2006) 和行政审批局模式 (贾义猛, 2015；宋林霖, 2016；艾琳、王刚, 2017) 。对政务中心和行政审批两种模式的特征及其关系的讨论大致形成两种观点。一种观点认为政务中心与行政审批局两种模式是前后相继的关系, 政务中心机构小、职能弱, 小马拉不了大车, 而行政审批局则最大限度集中了政府部门的审批职能, 从虚体审批平台变为实体审批部门, 有利于克服审批流程复杂带来的种种难题, 也可避免对事项精简策略的过度依赖 (艾琳、王刚, 2016；黄小勇等, 2011；艾琳、王刚, 2017) , 是推进和深化行政审批改革的“必选项” (宋林霖, 2016) 。另一种观点则质疑行政审批局的合法性和有效性, 认为审批局模式高度集权有悖于简政放权的总体改革目标 (徐继敏, 2011；朱新力、黄玉寅, 2013)；审批权力集中的效果受到条块体制限制, 尤其是由于行政审批局没有职责同构的对应上级部门, 协调成本过高, 并且因存在与原审批部门之间的横向分权, 会造成审批权力的进一步碎片化 (郭晓光, 2014b；王太高, 2016；徐继敏, 2011)。 (5) 运用理论框架解释行政审批改革过程, 尤其是有学者运用政策创新扩散的理论解释行政审批制度改革的扩散过程(卓越、陈诚, 2015；Zhu＆Zhang, 2016) 。
尽管现有研究对行政审批制度改革的过程、动力、困境、模式等方面进行了较为充分的探讨, 但也存在局限: (1) 虽然对政务中心模式和行政审批局两种改革模式的特征和两者关系进行了总结和比较, 但两种模式之间究竟是从低到高的线性演进关系, 还是各有优缺点和适用性的并行竞争关系, 这一点有待在实证研究的基础上予以考察； (2) 对不同地方政府选择某一特定模式的主要影响因素和逻辑研究不足。不少研究有个假设, 即模式特征的优劣决定了模式选择, 地方政府的模式选择是遵循择优原则的结果 (艾琳、王刚, 2016；宋林霖, 2016) 。然而, 如果不同模式之间并无绝对的高下之别, 那么何种因素主导模式选择?地方改革模式选择究竟是归因于不同审改模式特征及其差异, 还是其他重要的因素影响的结果?
实际上, 关于地方政府行为逻辑和地方创新的研究对上述问题已有论及。不少研究指出改革模式选择的差异不仅取决于改革模式与地方政策环境之间的匹配程度, 也取决于改革模式与地方政府的竞争需求之间的匹配程度 (陈雪莲、杨雪冬, 2009；谭海波、赵雪娇, 2016) 。在我国特殊的政治和行政体制下, 为了争取来自上级政府的政绩肯定、财政支持和职位晋升, 下级地方政府之间存在强烈的创新竞争关系 (刘锡田, 2003；周黎安, 2007；王剑锋等, 2014) 。是否以及如何能够推出具有示范和宣传意义的、有可能被上级政府吸纳和推广的创新经验, 成为地方政府选择采纳某种改革模式的重要决定因素。还有研究进一步指出, 在没有上级政府强制命令的情况下, 地方政府往往力争第一个使用某个政策工具, 获得率先创新带来的政治收益, 而努力避免因效仿照搬而处于落后地位 (Zhu, 2014) 。
基于上述分析, 本文认为, 解释地方政府的审改模式选择差异, 不能仅停留在对审改模式特征的比较上, 还应考察地方之间竞争如何影响模式选择。为了研究为何地方政府在行政审批改革中选择不同模式的内在逻辑, 本文选取广州市荔湾区 (下简称荔湾区) 和广州市经济技术开发区 (下简称开发区) 两个地方行政审批改革实践为案例, 探讨其采纳不同改革模式的原因与机制。选择这两个案例主要基于两点考虑。首先, 两个区的改革经验具有一定的代表性。十八大以来, 荔湾区的“一窗式”政务服务创新和开发区终结“审批万里图”的行政审批局试点改革都获得了国务院、中央编办的高度肯定和推广, 在全国范围内具有相当大的示范意义和影响力。其次, 对同一个城市的两个市辖区选择两条完全不同的改革路径的实践进行研究, 有助于控制经济、社会等因素的影响, 更有利于客观比较两种审改模式的特征、关联和适用性, 分析地方政府模式选择的内在逻辑。
本文主要采取质性研究方法, 资料主要来源于一手的访谈和相关的二手资料。访谈资料主要来源于本文作者2014年至2017年在广东相关地市的实地调研, 访谈对象为广东省各地数十位审改相关部门官员。关于开发区的调研主要集中于2014年9-12月, 调研小组到开发区编办以及各职能局, 与从事审批的业务骨干进行了面对面的访谈和集中的焦点小组讨论。关于荔湾区则主要是2016年1-2月对广州市政务办以及包括荔湾区在内的四个市辖区政务办负责人的访谈。2017年4-5月, 基于研究的需要, 又对开发区行政审批局、荔湾区政务办的部分主管官员进行了追加访谈。此外, 笔者于2015年3-5月先后访谈了广州市、东莞市、深圳市、深圳前海自贸区的改革办与编办业务官员, 相关内容也有利于对行政改革模式的理解和分析。二手资料主要来自各级政府与职能部门的公开文件和门户网站信息, 以及部分非公开的政府部门内部文件与资料汇编。
(一) 背景
作为我国第一批国家级经济技术开发区之一, 广州开发区自1984年成立之初就定位为经济功能区。2005年起先后由萝岗区 (2005—2015年) 、新黄埔区 (2015年起) 承担开发区内的民生社会事务, 而开发区则侧重辖区经济建设事务。反映在行政结构和职能上, 开发区管委会下辖12个部门大都和经济领域相关, 全部2 777个职权事项也是以服务企业为主。
2015年5月, 开发区被选作广东省“创新政府审批方式, 加强事中事后监管标准体系建设”改革三个试点单位之一。不同于天津、银川等多数行政审批局的全方位集中区内行政审批权的改革办法, 开发区采取了“选择性集中”的途径。经过多轮梳理和研讨, 最终确立了聚焦企业投资项目建设领域, 建立行政审批局进行全流程集中审批的改革战略。行政审批局于2015年9月成立, 2016年5月正式投入运行。
(二) 主要做法
第一, 以办事链条全流程整合为标准, 将企业投资建设项目所涉及的所有审批权限划转集中到行政审批局。目前在工业及仓储投资建设项目试点先行, 集中了38个审批事项, 覆盖了从立项、规划建设到竣工验收的各个环节, 主要涉及发展改革和金融工作局、国土资源和规划局、建设和环境保护局等三个原主管单位。
第二, 整合原先互为前置关系的事项, 变部门间协调为部门内协调, 实现部分事项跨阶段办理。对于基本同步的事项, 采取合并办理。成立建设工程设计审查事务管理服务中心 (下简称审图中心) , 统一协调跨部门的施工图设计文件集中审查。对于跨时段办理的事项, 实行并联办理加信任审批, 允许要件的信任后补。
第三, 分离行政审批与技术审查。把建设工程规划许可等技术审查的部分, 以政府购买服务的方式外包出去, 通过招投标委托专业设计院完成审评, 在此基础上行政审批局进行程序审查。
第四, 免费为企业提供报批指引、技术核查、项目公示、专家评审等多项服务。原先由企业承担的施工图审查费用,也改由政府承担。行政审批局的免费服务项目的预算经费从2016年度的两类共157万元增至2017年度的七类共1 096万元,占预算总额的比例从3%提高到至15%。
第五, 建立与原审批部门之间的积极协作机制。一是针对审批结果、法律依据、后续监管等信息, 以企业专有社会信用代码为连接点, 在行政审批局与原审批部门、监管执法部门之间进行实时数据推送。二是针对复杂的、涉及面广的案件, 邀请原技术审批部门会商解决。
(三) 改革成效
开发区推行“选择性集中”全流程审批模式, 激发了企业投资建设的活力。开发区行政审批局成立以来, 共接待650家企业的1 500多宗行政审批和技术审查案件, 立项投资总额约140亿元。审批效率大幅提高, 企业投资建设项目从立项到动工的审批时间从110个工作日缩短到最少30个工作日, 申报材料也从312项减少到184项。
(一) 背景
广州开发区侧重工业经济职能, 荔湾区则以民生服务为重心。荔湾区是人口密集型的核心老城区, 由原荔湾区和原芳村区于2005年合并而成, 2015年户籍人口密度为每平方公里12.2万人, 居全市第2位。从经济结构上看, 2015年开发区工业产值占全区经济比重高达68.2%, 服务业为31.5%, 而荔湾区则相反, 区内工业产值比重仅占21.3%, 服务业则为78.2% (广州市统计局, 2016) 。
荔湾区行政审批改革围绕着政务中心开展, 不断把区内的政务服务职能集中和整合到政务中心。自2009年政务办成立到2010年前, 开始逐步推进部门的审批受理业务进驻政务中心。2010年11月, 建立“一站式”办事大厅, 实现全区审批受理场所和审批职能人员的空间集中。2014年推出“一窗式”改革, 实行事项受理的窗口通办。2015年底, 开始推行“三位一体”改革, 把政务中心扩展为链接审批、监管、执法的综合平台。
(二) 主要做法
第一, “一窗式”综合受理。首先, 实现受审分离, 由政务中心负责统一受理和出件。审批部门人员撤离一线窗口,除前台咨询外, 仅负责后台审批。其次, 打造标准化的受理流水线, 一方面窗口人员归政务中心管理, 统一招募、培训和考核, 另一方面实行清单责任管理, 前台按清单收件, 后台按清单审批。
第二, 平台化审批。后台部门继续使用各自独立的审批系统, 但必须据流程节点的标准化要求, 把受理、审核、完结、取件等信息同步共享到政务中心平台。同时, 政务中心制作标准化清单, 各部门审批人员只需按照清单对审核、审批状态进行勾选, 快速完成信息同步, 大大减少了此前因重复录入相关信息而增加的成本。
第三, 链接互联网、物联网平台, 为前后台部门减负。对于前台窗口部门而言, 即办件利用智能终端就近办理、即时出件, 非即办件则通过广州邮政自助收寄“小蜜蜂箱”就近递件、取件, 降低办事人到办率。对于后台审批部门而言, 开通远程视频, 与未进驻的部门专家或主管领导直接对话, 及时有效地解决审核难题。
第四, 审管执法“三位一体”联动。一是“一窗式”审批信息平台, 连通电子证照等基础信息库；二是“一网格”监管平台, 形成网格化的路面监管；三是“一队伍”执法平台, 整合全区部门综合执法人员。
(三) 改革成效
荔湾区通过持续推进政务创新, 服务效率大幅提高, 极大方便了群众个人事项的办理。2014—2016年, 共办理业务41.58万人次, 提前办结率达91.70%, 群众满意度达到100%。2016年开始引入互联网和物联网支持手段, 网办、微政务办理比率稳步上升, 大厅到办人数月均下降15.4%。
四、两种模式比较:差异与共性
(一) 两种模式的主要区别
开发区采取“选择性集中”的行政审批局模式与荔湾区推行“一窗式”综合受理的政务中心模式, 分别代表了行政审批制度改革两条主要路径上的创新探索。在这两种模式之间有着明显的差异。
其一, 改革方向不同。行政审批局采取的是一种刚性集中, 把部门的审批权限剥离划转, 直接交由新设立的审批机构单独负责行使。“一窗式”政务中心则是一种柔性集中, 未设立新的审批部门, 也未改变部门的审批权限, 只剥离原属各部门的事项受理权, 交由统一的综合受理平台负责。
其二, 流程侧重不同。行政审批局侧重审批环节, 强调受理审批一体化, 相关事项的受理权和审批权都完全集中, 实现全流程内部的闭环审批。而“一窗式”政务中心则侧重受理环节, 强调受审分离, 在不触动审批部门内部审批流程的前提下, 只对审批事项实行标准化的、统一化的集中受理。
其三, 事项范围不同。采取“选择性集中”的行政审批局并未不加区分地把所有审批事项都纳入进来, 而是选择特定领域的全部审批事项进行全流程集中。“一窗式”政务中心则是对“一站式”政务中心的深化, 把审批事项和审批人员全面集中到行政审批平台。
(二) 共性:走向整合式集中
无论是开发区的刚性集中, 还是荔湾区的柔性集中, 这两种风格迥异的模式创新有着很强共性。二者都是对碎片化行政审批权力格局的进一步突破, 一定程度上实现了用户视角上的事项集中办理, 以及部门视角上的办事流程整合。这些改革创新体现了我国行政审批改革从精简逻辑向整合逻辑的重要转变, 体现在以下三个方面:
首先, 强调以流程优化倒逼部门整合。区级层面的地方改革由于缺乏自上而下的行政权威, 即使部门不会出于保护自身利益的目的而反对改革, 也往往缺乏主动配合改革的动力。因此, 为了顺利推进改革, 要避免单纯向部门伸手要权、削权, 而是通过行政审批的清单化、标准化和流程优化, 倒逼部门明确权责界限与程序关系。开发区的全流程集中, 迫使有些部门退出审批, 而有些跨部门的“并联”审批变成审批局内部协调, 或由审批局主导协调。荔湾区“一窗式”则通过对事项开始和办结的时间节点、材料要素等信息的同步共享与透明公开, 达到了对部门进行外部约束的效果:
这些职能部门啊, 原来有人请吃饭……现在呢, 由于我统一收、统一出, 不收就不出, 一网打尽。所以他没办法了,就只能拉来这里了, 所以就管住了, 因为我没有进, (他) 就没有出。纪委监察局现在的效能监察、各方面的监察, 全部就靠我这个系统, 不看他们那些系统。 (荔湾区政务办×××主任访谈, 20160126LW)
第二, 强调尊重部门利益, 减少改革阻力。整合式改革倾向于采取更温和的改革方案, 强调获得部门对审改的理解与支持, 以减少改革的潜在阻力。就审批权的集中程度而言, 开发区行政审批局并非绝对刚性改革, 虽然是全流程集中, 但只选取投资建设领域中的企业投资项目建设, 而对财政投资建设和商业地产这两种同类项目的审批, 仍保留给各部门不变。类似地, 荔湾区政务中心虽然取得事项综合受理权, 但并未拿走部门的审批决策权。同时, 政务中心接手受理业务,既为各部门节约坐窗人力成本, 又承担公共服务的对外责任, 使部门成为改革直接获益者。
我现在为什么整个地方改革这么顺利呢?很重要一点, 业务的专业咨询、审批全部是他们的, 他有存在感。对他利益没受损, 没什么事了, 而且将风险全部转嫁到政务中心了, 给人家投诉的窗口全部就跑到那里去了, 跑到我那里去了。权力还集中在他那里, 这个存在感很重要的。 (荔湾区政务办×××主任访谈, 20160126LW)
为了避免对部门权力和人事的双重震荡, 两区改革都尽量减少调整部门编制。作为典型的老城区, 荔湾区在和原芳村区合并的背景下, 有较充足的综合岗位编制可供调配。此外, 区组织部门还通过干部轮岗和新人锻炼等制度, 加强政务中心审批后台与各部门的人力资源共享。而开发区行政审批局成立时, 恰逢开发区和黄埔区两区合并、编制重组的契机, 区编办在上级支持下直接配备了5个处室23个编制岗位。这样一来, 虽然原部门审批骨干调入了审批局, 但自身编制并未缩减, 降低了权力重组的人事冲击力度。
在这个 (两区合并的) 契机当中, 我们成立的审批局, 我们就直接给他们定了多少编制。不存在说像别的部门, 我要从原来的部门划过来, 划过来就是割别人的肉。我们是直接就给他配了编制, 原来的部门的奶酪不动它, 所以就有一些艺术在里面了, 就不动人家的奶酪。 (开发区编办××处长访谈, 20170525KS)
第三, 强调集中审批权与向社会放权相结合。改革不是为了集中权力而集中, 而是在审批权力从部门剥离划转和重组的同时, 创造条件进一步放权。荔湾区政务中心通过链接互联网和物联网, 把收送件服务外包, 降低大厅到办业务量。开发区行政审批局成立审图中心, 通过向专业审评机构购买服务, 实现自身业务松绑和技术责任减压。二者采取的办法不同, 但都达到了将集中后的审批权向社会组织和市场转移的效果。
总体而言, 开发区模式和荔湾模式都积极回应了既有行政审批改革中所暴露出来的实践问题, 并根据各自的具体制度环境条件进行了创新与探索, 更加重视培育改革的支持土壤, 致力于拓展改革的参与空间, 强调建立部门内部、部门之间、政府与社会之间的多元整合。因此, 政务中心模式到行政审批局模式之间没有绝对优劣之分, 不存在简单的线性演进关系。相反, “一窗式”综合受理和“选择性集中”审批的涌现, 恰恰证明了两种模式各自都具有创新潜力与应用优势,成为我国行政审批改革在整合式转向的大趋势下的并行选项。
五、地方改革路径选择的逻辑:模式特征与地方竞争
既然“一窗式”政务中心模式和“选择性集中”的行政审批局模式之间没有高下之分和演进关系, 而是各具特色优势的不同改革路径, 那么地方政府是如何在彼此竞争的审改模式之间做出选择的呢?荔湾区和开发区是同属一个特大城市的两个市辖区, 政治、经济和社会等环境条件有诸多相似, 却选择了两种完全不同的审改模式, 并都取得了积极的改革成效。这一现象该如何解释?是模式本身的特征差异决定了模式选择, 还是其他因素制约影响了模式选择?
综合相关文献, 本文提出, 要理解地方政府的改革模式选择的逻辑, 不能仅停留在对模式特征的比较上, 还应考察影响模式选择的机制。在中国地方间竞争的背景下, 模式选择差异既受到改革模式与地方政策环境之间的匹配程度的影响,更取决于改革模式与地方政府的创新竞争需求之间的匹配程度。下文结合本文案例来具体分析影响模式选择的逻辑。
(一) 模式特征
改革模式的选择需要能够适应当地具体的经济、社会环境和改革的主要目标, 并受到改革路径和政策支持空间等因素的影响。模式特征与当地需求和环境的契合程度是地方选择模式主要考虑因素之一。
第一, 改革模式的选择取决于地方改革的服务对象。行政审批改革的核心任务是建立服务型政府, 为谁服务则是模式选择要回答的首要问题。荔湾区作为核心老城区, 市民业务量大面广, 服务下沉的需求压力大, 故侧重解决便民问题, 推行“一窗式”政务改革, 为市民轻松办事提供全方位服务。
我们改革这么多, 为什么老百姓老是不买账, 都不满意?我们要检讨一下。我是这样思考的, 我将整个改革首先坚持第一个理念叫做用户为原则。首先, 第一个用户是谁?也是最重要的用户, 那就是办事人……窗口外边的申办人, 这个是最重要的。 (荔湾区政务办×××主任访谈, 20170427LW)
开发区则明确作为经济功能区的职能定位, 促进招商引资和经济发展是全区政府工作重心, 侧重解决便企问题。建立行政审批局, 为企业投资建设项目提供全流程审批服务, 正是服务于增强开发区的政策吸引力、推动区内经济发展的主要目的。
我们整一个全流程的服务, 这个对企业来讲, 是他觉得最需要的。因为以前跑各个局的时候, 每个局都只告诉他这个事情怎么办, 但是没有人会去告诉他, 对于整个 (投资建设) 项目的整个时间怎样统筹……因为工业企业不像房地产, 房地产有专门的开发部门, 所以他这个流程清楚得很。但是, 工业企业来讲, 除非它各个地方都有投资, 而且也都是那帮人在做, 那还有可能熟悉一点, (否则) 他不会反复经常做这些事项, 可能就大部分企业一辈子都只做一次。所以你给他做出一个指引, 对他来讲是完全不一样的。 (开发区行政审批局×××处长访谈, 20170522KS)
第二, 改革触发机制的路径依赖影响了改革模式的选择。对于自下而上的自发性创新, 改革的推动部门由于缺乏对同级部门的权威, 更倾向于柔性改革, 维系部门之间权力结构现状, 努力推动部门间的协调、整合, 力求获得部门的支持和配合, 避免或者减少部门抵制, 为改革争取有利的环境和空间。荔湾区的“一窗式”政务服务改革就属于这种类型的创新改革。在区级主管领导的支持下, 由政务办主持, 在不触动相关部门根本利益的前提下, 稳健推进, 在本区范围内推行取得成绩后逐渐获得上级领导乃至中央的认可。
领导交题目给你, 你要做题。但是我们各个区的政务办主任跟我说, 我们没有你那么好, 又有人。我开头也是没有的, 只有七八杆枪, 但后来越来越多。就是你能干才会给你的, 领导都是这样的, 你干不了活, 他对你一点信心都没有。(荔湾区政务办×××主任访谈, 20160126LW)
开发区则是典型的自上而下的试点制改革。作为广东省行政审批制度改革的三个试点区之一, 从试点之初, 开发区就获得了上级政府一把手的大力支持和较多的授权, 明确了在经济领域进行创新改革的整体思路。来自上级的支持和授权增强了改革的合法性, 降低了改革的风险, 易于得到相关部门的配合和支持, 可能的部门不满和阻力也会在上级和本级领导的大力支持下得到协调和消解:
这次为什么省里面拿我们作为试点, 市长来的时候就说, 在开发区你们可以试, 需要我们市和省里面解决什么问题,可以提出来。 (开发区建设局×××科长访谈, 20141008KJ)
这次改革……我们更关注企业希望的经济口。对我们经济口的审批环节, 对企业的环节, 到底不同部门做的是哪些东西, 然后考虑哪些东西可以并联……各个环节先把链条梳理清楚。然后在每个链条上进行变通, 且不影响其他, 企业做一步, 就可以把该要的东西一次性给你。 (开发区编办××主任访谈, 20141013GT)
由于具有自上而下“试点制”的各种优势, 开发区能够从各部门剥离相关审批权限, 建立审批局, 同时取得上级相关部门和同级职能部门对改革的配合和支持, 并且通过发文和创新工作机制予以制度化。开发区行政审批局在处理与原行政审批职能部门之间的关系上, 不仅掌握具体审批主导权, 还获取了超越条块行政结构的特殊权限。一是有权以开发区管委会的名义, 向市相关职能部门提请进行业务指导和相关业务办理的支持。二是与省发改委、市国规委等16个省市上级部门建立工作对接机制。此外, 省发改委、市节能办、市环保局等关键单位还分别为行政审批局开设立项备案、民用建筑节能审查、排污许可、环评等审批账号, 使之可以进入这些部门内部专网和专门审批系统, 从技术操作层面克服了信息壁垒对流程优化的掣肘。
第三, 地方的体制背景和制度空间也是影响模式的因素之一。作为老城区, 荔湾区一级的部门体系完整, 审批权限分散程度高、历史久, 权力重组的部门阻力大。尤其是信息壁垒严重, 全区独立信息系统多达58个, 包括国家级系统5套、省级系统5套, 且互不对接。在这种背景下, 荔湾区的审改尽量不直接触动部门内部权力结构, 而是通过要件标准化和流程优化间接推动部门之间的协作和整合。
我没有审批权, 也没有勘查权, 也没有监管权, 都是他 (部门的权力) 。这个就解决相互之间的责任:现在受理态度不好、收错东西, 我的责任；你审批按清单审批、按要件审批, 拖时、没按时, 是你的责任, 与我无关。 (荔湾区政务办×××主任访谈, 20160126LW)
作为经济功能区, 开发区奉行“宽职能、少机构”的原则, 部门设置集中在经济职能领域的若干大部门。不同于一般行政区, 开发区不设社会民生事务部门。因此, 审批权力结构重组涉及的部门较少 (周家新等, 2010) 。此外, 虽然开发区管理机构规模随着经济发展的深入而扩大, 且在和黄埔区的合并的过程中, 有向行政区管理体制靠拢的趋势, 但是开发区改革的比较优势仍然比较明显, 不仅总体管理体制较为灵活机变, 而且部门的利益格局复杂程度和固化程度都较低, 建立行政审批局、推动全流程整合的结构压力较小, 而改革聚焦企业投资建设领域, 也进一步降低了改革成本和条块阻力。
我们相对涉及到的部门少一点, 已经涉及到五六个部门。五六个部门沟通的工作, 比跟所有的部门去沟通, 还是可以集中重点的火力, 就把这五六个部门沟通好就可以了。 (开发区编办××处长访谈, 201705025KS)
(二) 地方竞争
在我国特殊的政治和行政体制下, 政府间存在着创新竞争。地方政府希望通过创新在资源配置和经济建设的竞争中取得优势, 从而贏得晋升及声望等方面的政治资本 (周黎安, 2007；韩福国等, 2009) 。因此, 除了对模式特征的考量, 地方模式的选择更受制于政府间竞争的影响。
对于荔湾区而言, 政府间竞争表现为“保先”机制。荔湾政务中心建成较早、起点较高, 且持续升级和不断完善, 2014年就已经成为全国学习的经验范本, 形成了创新品牌优势。在横向的政策扩散压力机制作用下, 行政审批局作为较新的改革模式, 成为地方政府学习效仿的对象, 荔湾区也曾一度考量是否采纳审批局模式。但是, 在地方竞争的逻辑下, 学习别人, 不如做强自己。经过理性的分析之后, 荔湾区放弃了另起炉灶建立行政审批局的想法, 而选择坚持围绕政务中心的持续创新战略, 以保持和扩大领先优势, 正如荔湾政务改革的一位主要决策者在访谈中明白指出:
我们也有去全国多地学习很多种模式, 当时最大的想法可能就是走行政审批局。为什么 (没有走) 呢?他们的人少,速度不行, 效率不高, 群众有意见……在我们看来, 这个路也走不通。我们综合起来审不是更快吗?……现在全部学我这条路, 你让我们还学落后的地方?他们都说你做得最好, 我来你这里学习……我们派人出去学习, 人家也说我们这都是向你们荔湾区学来的。 (荔湾区政务办×××主任访谈, 20160126LW)
开发区采取选择性集中的行政审批局模式, 主要受到同区域政府间竞争下的“排斥”机制和跨区域的政府间竞争中的“赶超”机制的影响。首先, 在创新竞争的背景下, 地方政府往往尽量避免选择与同区域内竞争对手相同的政策工具,而是积极追求另起炉灶, 进行“政策发明”或“创制”, 以便获得创新可能带来的政治和其他方面的收益。在开发区改革方案的筹划阶段, 相关负责人坦言, 改革势在必行, 大家都在进行创新, “谁快谁就是经验” (开发区编办XX主任访谈, 20140912 KB) 。鉴于荔湾区在政务改革上已经先行一步, 获得了模式创新带来的种种好处, 开发区的审批改革首先就排除了采纳“一窗式”政务服务模式的选项。其中原因固然有政务中心模式更适合于一般行政区, 不一定符合开发区吸引投资、推动经济增长的优先目标, 但是避免效仿同一区域内的竞争者, 防止因“跟风”而处于落后地位, 是更为重要的考虑因素。其次, 在与跨区域的其他地方竞争的逻辑下, 开发区的模式选择体现了“赶超”机制。该机制强调地方政府在政策扩散的过程中不仅通过学习和模仿追赶领先者, 更希望在学习的基础上进行创新, 超越领先者, 获得优势地位和政治、经济等方面的收益。开发区曾以全国第一家经济开发区而闻名, 长期处于国内领先地位, 但随着各种国家级经济新区、自贸区的出现, 以前在经济发展速度、开发管理模式方面的优势已逐渐消失, 甚至在很多方面处于劣势。在行政审批改革方面, 天津滨海新区等国家级经济新区和自贸区大都已经先行建立了“大”行政审批局, 无论是从集中规模还是集中力度上来看, 开发区实现赶超的余地有限。因此, 开发区发挥了自己的后发优势, 从克服既有审批局模式因过度追求“大而全”而导致操作性过低、整合成本过高的困境入手, 采取“选择性集中”的“小”行政审批局模式, 以改革难度最大、改革需求最强烈的企业投资建设领域为着力点 (唐明良、骆梅英, 2016) , 实现对竞争者的赶超, 力求获得因审改模式创新而带来的政治收益, 同时通过改革提高行政效率, 改善营商环境, 以吸引更多投资, 实现经济发展上的赶超。
六、结论与讨论
政务中心和行政审批局这两条改革路径是在现有的条块体系格局内破解威权体制和地方治理之间紧张关系的尝试。两者在改革风格、改革侧重、对象范围上虽然存在明显不同, 但是它们共同代表了当前我国行政审批制度改革从精简式集中走向整合式集中的发展趋势, 不再单纯强调数量压减和集中办公, 而是强调以流程优化倒逼部门改革, 重视减少部门的改革阻力, 培育改革的支持土壤, 拓展改革的参与空间, 鼓励并创造条件向社会进一步放权。政务中心模式和行政审批局模式不是前者被后者取代的线性演进关系, 而是我国行政审批制度改革发展方向的两个并行不悖的改革选项, 各自有独特的优势和适用性。
通过对同一城市两个辖区行政审批改革实践的比较分析, 本文发现地方政府选择不同改革路径和模式, 固然要考虑到模式特征和优势是否适合本地需要和制度环境, 但也更容易受到地方竞争的影响。模式特征的重要性体现在模式与本地的改革需求与目标、改革路径、政策空间等方面的一致性。而地方竞争的考虑在影响模式选择中发挥更重要的作用。如前文所述, 出于地方竞争的考虑, 荔湾区选择不断巩固和扩大自身模式的影响, 获得进行政策创新的收益, 其逻辑体现为“保先”机制。面临同区域和跨区域的竞争, 开发区则体现为两种逻辑:在同区域竞争中, 体现为不愿跟风, 力图另创模式的“排斥”机制；面临跨区域竞争时, 则体现为在学习模仿的基础上进行创新突破, 实现超越的“赶超”机制。在某种意义上, 本文提出了一种解释地方政府逻辑和政府间竞争的模式:在没有上级政府干预和命令的前提下, 政府间的竞争可能受两种机制的支配, 一种是同区域间不愿学习借鉴的“排斥”机制, 另一种是跨区域竞争下的积极学习并力图超越的“赶超”机制。
鉴于本文案例仅涉及行政审批改革, 案例选择上也具有一定的特殊性, 本文的发现还有待于未来不同领域采用不同研究设计予以检验和发展。
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