经过十多年的努力，我国社会工作专业人才队伍已有较大的发展，并且在满足民众需要和促进社会和谐方面发挥着越来越大的作用。但是，我国的专业社会工作目前仍处于初期发展阶段，要适应新时期民生保障和社会治理的需要，还有较长的路要走。为了进一步推动我国专业社会工作不断走向成熟，目前和未来一段时间里还需要政府和社会投入更大的努力。其中最主要的任务一是要加强专业社会工作的制度建设，二是要加强专业社会工作的能力建设。在过去十年里，不少研究者已经从各个角度提出了加强我国社会工作制度建设的重要性。本文拟在已有研究的基础上，就我国专业社会工作制度建设的含义、意义，以及当前面临的挑战和任务等方面做出分析。
专业社会工作是以专业化的方式向有需要的个人、家庭、社区、组织等提供相关社会工作服务的行动体系。在现代社会中，专业社会工作是一套稳定的行动体系，包括了专业社会工作者的人才培养、资源保障、服务提供等环节的行动，而所有这些行动都要在一定的制度体系下完成。在现代社会中，专业社会工作面对的是个人和社会常规性、持续性和具有一定复杂性的需要，必须要有稳定、持续和高水平的服务供应体系。因此，必须要建立一整套的制度体系来保证专业社会工作服务的持续性供给，并达到社会所需要的专业化服务质量和水平。这就和在现代社会中为了满足人们健康的需要而必须要建立医疗卫生制度，以及为了满足受教育的需要而必须要建立和发展正规教育制度是一个道理。更进一步看，当代社会中的专业社会工作应该是一套建立在法律法规基础上的基本社会服务制度体系。其法律体系既规范着专业社会工作者的职业行为，也规范着政府和社会建构和发展专业社会工作的责任。
当代社会中为保证专业社会工作能够正常运行而需要在各个环节上建立起相应的制度，它们共同构成了专业社会工作的制度体系。国内研究者对我国社会工作制度建设的内容已做了一些探讨。综合已有的研究，本文认为当前我国专业社会工作制度主要包括以下几个方面的内容。
首先，在现代社会中专业社会工作立足于职业活动，因此发展专业社会工作首先需要建立起社会工作职业，这就要求在国家职业体系中将专业社会工作者确定为正式的专业技术类职业，并且建立这一专业化职业体系所需要的教育、培训、职业水平评价等制度体系。
其次，要使专业社会工作者稳定地开展职业活动并高质量地提供服务和发挥作用，就必须要在需要的地方设立社会工作的职业岗位。而围绕着社会工作职业岗位的设立必须要有一套制度体系，包括社会工作岗位设置的数量和结构、社会工作岗位的职责、各类社会工作岗位从业人员的资质和业绩要求，以及对各类岗位人员的考核和激励等方面的制度。
再次，现代社会中的专业社会工作是“嵌入”到社会组织体系中的，专业社会工作者都在一定的组织中服务，专业社会工作的岗位也在一定的组织中设立。因此，围绕着社会工作组织体系的建立和运行也应该有相应的制度体系，包括规范专业社会工作服务组织的制度体系，规范专业社会工作者成员组织（专业协会）的制度体系，以及规范其他各种设立了社会工作部门和岗位的组织（医院、学校、企业等）的相关制度体系。
最后，在现代社会中专业社会工作主要属于公共服务范畴，其资金来源应主要由公共财政加以保障。因此应该有一套专业社会工作的财政制度，将专业社会工作运行和发展所需要的资金纳入政府财政预算，并以制度化的方式向专业社会工作机构提供所需要的资金。
社会工作制度建设“是社会工作制度的设计、构型、体系化并使其发挥作用的行动和过程。”［5］从总体上看，专业社会工作制度建设是通过一系列的公共行动而将专业社会工作确立为国家社会服务制度体系的一个重要组成部分，并且将社会工作者确立为一套专业技术类职业的过程。
从全世界范围看，制度化建设是各国专业社会工作运行和发展的重要基础。没有这一整套的制度体系，专业社会工作是无法建立，无法运行，也无法发展的。在我国，当前加快社会工作制度建设就具有更加重要的意义。首先，从总体上看我国的社会服务与经济发展相比相对落后，是我国整体发展格局中的一块短板，需要加快补课；而与社会服务中的教育、医疗卫生等事业相比，专业社会工作服务又更是落后，因此是整个社会服务体系短板中的短板，急需大力加强。当前，我国在城乡基层社会治理、民生保障和居民服务，尤其是弱势群体服务等方面相当缺乏专业人员，并且急需提高服务质量，以满足民众日益提高的社会服务需要，并提升社会治理的水平。因此，专业社会工作是我国保障和改善民生和加强社会治理的必然要求。为此，必须要通过制度建设去完成专业社会工作服务体系的建构。
其次，中共十六届六中全会提出了“建立一支宏大的社会工作人才队伍”的要求。而要达到中央的要求，完成建立一支宏大的社会工作专业人才队伍的基础条件是首先从制度建设入手。因为一支宏大的社会工作专业人才队伍必须要依托一个宏大而成熟的专业化职业体系，其中必须要有足够的专业社会工作岗位，并且这些岗位必须要对“社会工作专业人才”有足够的吸引力，能够让有才能的年轻人愿意从大学开始就将社会工作作为自己愿意为之而终生奋斗的事业，为之而发奋学习专业知识，练就合格的专业技能，并在其岗位上有出色的表现。而要达到这一切，首先要求专业社会工作是一套稳定成熟的社会服务制度，每年有稳定的资金投入，并且对其工作人员的招募、考核、待遇和晋升都有相应的制度保障。相反，如果没有成熟的制度体系，专业社会工作的发展就只能是一种飘忽不定的，由地方政府官员个人意志决定的零散行动，因而难以形成稳定的发展。在这种情况下，有才能的年轻人一般不会进入这一领域，更无法将其选择为终身的职业，因而难以实现“建立一支宏大的社会工作人才队伍”的宏大目标。
从20世纪80年代中期以后我国就开始了建立专业社会工作制度的历程。三十多年的时间里专业社会工作制度建设的行动可分为以下几个方面。
（一）社会工作教育制度的建立和发展
社会工作教育制度是我国专业社会工作制度建设最早开展的领域。或者说，我国改革开放后建立专业社会工作制度的行动体系是从社会工作教育制度领域开始的。其标志性的事件一是在20世纪80年代后期高校中建立了社会工作与管理专业（后改名为社会工作专业），经过30年的发展，目前全国高校中已有330多所高校设立了社会工作本科专业。二是在2008年12月经国务院学位委员会第二十六次会议审议通过，决定设置社会工作硕士专业学位（MSW），目前全国已有105所高校获得了MSW学位授予权。三是在2011年国务院学位委员会和教育部发布的《学位授予和人才培养学科目录（2011年）》中再次规定社会学为一级学科。此后，若干具有一级学科博士学位授予权的高校设立了社会工作（或社会工作与社会政策）二级学科（专业）博士和硕士学位点，培养硕士和博士层级的社会工作高级学术型人才。目前，我国高等教育机构中已经形成从大专（高职）到本科、硕士、博士全层级的社会工作专业人才培养体系，为我国专业社会工作体制的发展奠定了重要的基础。
中共十六届六中全会以后，相关部门积极落实中央关于建设宏大社会工作人才队伍的要求。2007年中组部牵头开展全国性专题调研活动，标志中国社会工作首次由“学科建设议题”，转变为“制度框架设计与服务体系建设议题”。［6］经过系统调研之后，中共中央国务院2010年6月颁发的《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020）》中把社会工作人才作为我国六大人才队伍之一，确立了社会工作人才在国家人才队伍建设中的地位。
为了进一步落实中央的要求，推动社会工作制度化建设，2011年10月，中组部、民政部等18部门联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，首次明确了要建立社会工作人才培养、使用和评价等系列制度体系，并确立了“党委领导、政府推动、社会参与、突出重点、立足基层、中国特色”的原则。2012年4月，中央和国家19部门又联合发布了《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020）》，这是第一个国家层面的社会工作发展规划，明确提出到2015年，我国一线社会工作专业人才总量增加到50万人，到2020年增加到145万人的目标，并对社会工作制度建设的多个方面做出了规划要求。
首先，过去十年来在国家层面上出台了一批社会工作制度建设的相关政策文件。早在十六届六中全会之前，人事部、民政部于2006年7月20日联合发布了《社会工作职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》（国人部发〔2006〕71号），建立了我国专业社会工作职业水平评价制度，包括社会工作者职业水平级别、职业能力、考试组织实施、登记管理、继续教育、职责分工等方面的评价制度，以及关于考试组织实施机构、考试科目、考试报名程序、考试时间地点、考前培训、考试考务纪律等方面的制度。
其次，中组部、民政部等中央和国家部门单独或联合出台了一系列的政策文件，具体推动专业社会工作的制度建设。其中包括《社会工作者继续教育办法》《关于政府购买社会工作服务的指导意见》《民政部关于促进民办社会工作机构发展的通知》《民政部关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》《关于印发民政事业单位岗位设置管理指导意见的通知》《关于加强社会工作专业岗位开发与人才激励保障的意见》等。
再次，在这一阶段中民政部还会同其他有关部门出台了系列文件，在相关领域中推动专业社会工作服务的制度建设。其中包括《民政部财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见》（2013）、《民政部关于加快推进灾害社会工作服务的指导意见》（2013）、《关于加强青少年事务社会工作专业人才队伍建设的意见》（2014）、《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》（2014），以及《加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》（2015）、《关于加强禁毒社会工作者队伍建设的意见》（2017）等重要的文件。这些重要文件的发布在相关领域专业社会工作制度建设中起了积极的作用。
最后，近年来民政部等部门积极推进社会工作领域的标准化建设，先后制定和发布了《儿童社会工作服务指南》（2014）、《社会工作服务项目绩效评估指南》（2014）、《老年社会工作服务指南》（2016）等行业标准。
（四）十年来地方性社会工作制度建设进展概况
在我国，专业社会工作的发展最初是在小部分经济比较发达的城市中率先开展，尤其是上海、深圳、广州等地在发展社会工作方面走在全国的前列。从总体上看，我国社会工作的制度建设的基本路径是通过部分地区先行试点，获得经验，然后中央政府部门对地方的经验加以总结提炼，在全国加以普遍推广，并最终形成全国性的制度和政策。这些先行的城市在社会工作制度化建设方面的探索试验对我国社会工作制度化的发展产生了积极的作用。上海在社会工作制度建设方面起步较早，行动比较领先。它较早出台了一些发展社会工作的地方性政策法规，建立了社会工作者职业水平考试和登记注册制度，并且地方政府通过购买服务等方式支持高校教师领办社会工作服务机构，实行社区、社会组织、社会工作的“三社互动”。［7］深圳的社会工作制度建设虽然起步晚于上海等地，但是后来发展快，2007年中共深圳市委深圳市人民政府发布了《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》及七个配套文件（简称“1+7”文件），标志着深圳社会工作朝着制度化方向发展。深圳社会工作坚持政府主导、民间运作、专业化、职业化发展的基本方向，在购买岗位和服务项目、发展社会组织、整合各种资源方面做出了制度化安排。［8］
尽管在过去十年里我国专业社会工作制度建设已经取得了一定的进展，但总体上看，过去发展专业社会工作的重点在“人才队伍建设”，而没有将专业社会工作的制度建设放到核心的位置上，因而导致我国专业社会工作制度建立和发展的速度缓慢，目前仍然存在很多的问题和挑战。
首先，我国专业社会工作制度建设最大的不足是其法制化水平太低，迄今为止我国还没有社会工作的专门法律和行政法规。
其次，在社会工作领域政策文件层级和力度不够。除了十六届六中全会的《决议》中专门用一段文字提出“构建一支宏大的社会工作人才队伍”的要求之外，目前尚未由国务院办公厅及以上层级发布有关社会工作发展的专门政策文件。并且，中央和国家部门和省级地方政府部门发布的政策文件中，一般都是以“意见”的方式发布的指导性文件，对下级政府的指令性程度较低。法制化水平太低和政策文件层级和指令性程度不够给地方政府具体实施留有较大的行动空间，是导致当前专业社会工作制度建设总体水平不够和各地参差不齐的重要原因。
制度建设速度缓慢的直接后果是我国专业社会工作岗位、机构和人才队伍建设总体缓慢，人才流失较多。根据民政部最新公布的数据，经过十年的发展，截止到2016年年底，在各类组织（事业单位、群团组织、社区和社会组织）中的社会工作专业岗位有20多万个，全国社会工作专业人才规模总量达到76万人，其中持证社工近30万人。同时，全国共有社会工作服务机构6600余家。［9］目前离2020年还有三年时间，而社会工作人才队伍建设的现状离三年后的计划目标还有很大的差距。导致社会工作人才队伍建设进展缓慢的主要原因是专业社会工作制度建设的滞后。由此而导致公共财政对专业社会工作的投入不够、不稳，社会工作岗位设置数量严重不足，专业社会工作者的待遇普遍偏低，并且晋升空间不大，因而使专业社会工作的职业对有才华的年轻人吸引力不大。社工专业毕业生的就业流失率较大，已在社会工作机构和岗位上就业的也面临就业不稳定和流失率较大的问题。这些情况说明，不重视基本的制度建设，社会工作专业人才队伍建设的目标是很难达到的。
尽管中央早就提出了“构建一支宏大的社会工作人才队伍”的要求，并提出了要走专业化社会工作的道路，但在实际运行中仍然存在一些难题或阻碍因素。
首先，许多地方政府部门及其官员对专业社会工作价值和意义的认识仍然不到位，因而导致在实际工作中对推动专业社会工作重视程度不够。一些地方官员仍然没有将社会建设放到“五位一体”的大格局中去考虑，仍然存在轻视社会建设的思想倾向，导致他们在决策中对专业社会工作制度建设重视不够。这是影响当前专业社会工作制度建设最重要的人为因素。一些人长期以来熟悉非专业社会工作，而对新的专业社会工作的理论和方法不熟悉。其本身知识水平的局限强化了他们对非专业社会工作的“路径依赖”，因而妨碍了他们大力推动新的专业社会工作制度建设。还有一些官员长期习惯在社会治理领域采用低成本模式，因而对专业社会工作的高成本持怀疑的态度。客观上讲，专业化意味着高水平，同时也意味着高成本。要想走专业化的道路，又不想支付高成本，就如“又要马儿跑，又要马儿不吃草”，实际上是做不到的。关键的一点是，专业社会工作的高成本最终会带来更高的收益，但这一预期前景的实现需要有大量的前期投入。而许多地方政府官员囿于其专业知识水平不足、视野窄和短期行为倾向，严重缺乏“社会投资”的意识，不愿意为将来的社会发展而投资，这是制约当前专业社会工作制度建设的又一重要因素。
其次，我国专业社会工作的能力目前还不够强大也是导致其制度建设受阻的原因之一。我国专业社会工作发展的历史还不长，专业社会工作机构和社会工作者的实务能力还有待提高。一方面，我国高校社会工作专业的理论和实务教学能力还不够强。另一方面，与医生等专业人员一样，社会工作者也需要在大学毕业后经过多年的实践才能具有较强的实务能力，因此处于初期发展阶段的专业社会工作者目前总体实务能力还不够强，进而在一定程度上影响了政府和社会对它的认可和支持。尤其是，我国的专业社会工作是在具有强大非专业社会工作传统的土壤里建立和发展的。地方政府相关部门自然会将专业社会工作与非专业社会工作的能力和成本进行优劣比较。只有在能够显示出自身具有不可替代性，或者至少具有比非专业社会工作更高“性价比”的情况下，专业社会工作才可能获得地方政府相关部门对其制度化建设的大力支持。
再次，专业社会工作的制度建设目前还面临复杂的体制选择难题，主要是在国办体制和民办体制之间的选择问题。过去我国专业技术类的职业大多数都在国办的体制下。经济体制改革后，企业的用工制度有了较大的变化，但专业技术岗位一般也是比较稳定的。而我国专业性社会服务的提供过去一直是以国办事业单位为主，如公立医院、公立学校等。在事业单位中专业技术性岗位一般都是相当稳定和制度化的岗位体系和职称体系。尽管后来国办事业单位的人事制度有所改革，但专业技术性岗位及其薪酬和晋升制度仍然是相当稳定的。但是，我国新建立和发展的专业社会工作没有沿用国办事业单位的体制，而是主要采用民办社会工作机构、社区社会工作岗位和企事业单位内设部门和岗位三种模式相结合的体制。然而，这三种模式都缺乏制度化的基础和要求。民办社会工作机构没有像国办事业单位那样具体纳入国家和地方社会发展规划和政府财政预算体系中，因此难以根据其提供社会工作服务的需要而获得稳定的财政拨款，并且难以建立相应的晋升和职称体系。我国城乡社区过去一直是按照居民自治的组织体系建构的，其工作人员都是非职业性的。目前城市社区逐渐形成了提供基层公共服务的职业体系，但对其工作人员的专业化要求并不高，待遇水平也偏低，因此从体制基础和资源条件看都难以支撑专业化社会工作的制度建设。在企事业单位内设部门和岗位的模式虽然可以依托企事业单位人事制度和资源条件，但在缺乏国家标准化要求的情况下，企事业单位是否设立和如何设立专业社会工作部门和岗位就要取决于其领导的认识和态度，因而导致各个单位在建立社会工作部门和岗位的行动上会有很大的差异。
最后，当前民办机构体制下政府购买服务对促进专业社会工作的制度建设的效果仍不明显。在不再大力发展国办事业单位的背景下，政府目前的政策路线是以政府购买服务的方式去让民办机构（社会力量）来承担政府的公共服务。从理论上看，政府向社会力量购买服务的体制是可以替代国办事业单位体制的，但要达到这一目标需要有相应的制度建构。目前，不少地方政府仍未将向社会力量购买服务作为公共服务运行的基本模式之一，而是将其看成是临时性、局部性或补充性的公共服务提供方式，尚未根据社会服务的需要而将政府向社会力量购买服务纳入地方社会服务规划和地方常规性财政预算，因而导致政府向社会力量购买服务资源投入的不足和不稳定。此外，目前各地政府向社会力量购买服务多采用“项目制”，而不是按机构或岗位的常规性拨款。项目制有其一定的优点，但有两个方面的弊病，一是政府购买服务项目的周期一般较短，因而很难作为社会服务机构稳定的资源保障，社会服务机构在没有稳定的资源预期的情况下，很难对其自身的基础能力建设和长期发展做出规划。二是许多政府购买服务项目的资金中并不包含对机构长期性能力建设的支持，并且难以满足社会服务机构专业岗位建设的需要，因此对社会服务机构专业化能力的形成及其长期发展作用不大。政府之所以坚持要以项目制的方式去购买服务，其基本的逻辑是认为社会上已经存在能够达到相关服务标准的社会服务机构，并且他们自身已经具备生存和发展的能力，政府只要花钱向它们购买服务即可达到政府向社会提供公共服务的目标。但是，在专业社会工作领域政府所假想的这一前提并不存在。目前我国的专业社会工作机构服务能力还相对较弱，他们在完成政府购买服务项目任务的同时，还需要投入大量的资源去持续性地改善基础条件和提高专业能力。并且，专业社会工作的服务内容和对象特点决定着它只能以无偿或低偿服务为主，因此必须要有稳定的外部资金支持才能维持其生存、发展和能力提升。而目前以项目制为主的政府购买服务方式很难对其长期发展起到重要的支持作用。
基于我国社会工作当前和未来发展的现状和需要，目前应该将加强制度建设放到专业社会工作发展的重要位置。为此，本文提出当前我国加强专业社会工作制度建设的基本目标和主要任务。
从总体上看，我国当前加强专业社会工作制度建设的基本目标应该是着眼于在法制化的基础上构建我国制度化的专业社会工作服务体系，建立社会工作运行的制度体系，将社会工作纳入国家社会服务制度体系之中，成为一项正式的“社会事业”，即与“教科文卫体”同样的“社会工作事业”。更具体看，专业社会工作制度建设的基本目标是要保障专业社会工作能够提供高质量的社会工作服务，以满足我国当前全面建成小康社会和下一步继续朝向富裕社会发展过程中民众对高质量社会工作服务的需要，以及维护社会公平和社会稳定、提高社会治理的需要。为达此目标，就不仅要建立专业社会工作的服务体系，而且要通过成熟的制度来保障专业社会工作运行和发展所必需的资源条件，并且保障专业社会工作者职业的稳定性。此外，社会工作的制度建设的一个重要的具体目标是加强和加快社会工作法制化建设，通过相关的法律法规去规范专业社会工作基本的制度体系，从而使专业社会工作成为我国一类基本的社会服务制度。
（二）当前我国加强社会工作制度建设的主要任务
根据上述的目标和要求，当前我国加强社会工作制度建设有以下几个方面的主要任务。
首先，在国家层面上要进一步明确我国发展专业社会工作的战略方向。尽管中央早就提出“建设宏大的社会工作人才队伍”和发展“专业社会工作”的要求，但迄今为止在国家层面上仍没有将建立社会工作制度体系作为我国社会建设领域的重要战略目标和任务。为此，中央应该进一步明确发展专业社会工作的战略目标，确定以制度建设为基础的“社会工作事业”建设任务，并以此来推动社会工作制度化建设的开展。
其次，应该瞄准图1所示的专业社会工作制度体系，加快以法制为保障、以财政和规划为基础、以岗位设置为中心、以人才培养为支撑的专业社会工作制度体系建设。
根据图一所示，当前加强社会工作制度建设的主要任务一是要加快社会工作立法工作，尽快制定《社会工作法》和《社会工作者法》（或《社会工作者条例》）。二是要在法制的基础上编制国家和地方的社会工作事业发展规划，并按照规划要求而编制社会工作事业的财政预算和开展其他方面的建设。三是根据实际需要和规划而设置专业社会工作岗位。专业社会工作岗位设置可以在社区、社会服务组织和其他企事业单位中，并且应该根据专业社会工作岗位服务对象和内容的性质而纳入政府购买服务的制度体系中。四是按照专业化和政府公共服务的要求对专业社会工作岗位制定必要的服务标准，并建立相应的考核评估制度。五是按照专业技术类职业的标准建立健全对专业社会工作者激励保障制度，包括薪酬制度、职称和晋升制度，以及其他奖励制度。六是根据社会工作岗位发展的需要，进一步加强和优化社会工作人才培养制度，包括高校的社会工作教育制度、社会工作者职业水平评价制度、专业社会工作者注册制度等。
再次，应该继续探索适合我国国情的专业社会工作体制。应该本着有利于社会工作事业健康发展的原则来设立专业社会工作的体制，既要促使专业社会工作建立高效率的运行体系，又要使社会工作事业得到良好的发展环境。具体来讲，一是要协调好专业社会工作在传统“官办”体制与新型社会组织体制中的建立和运行。既要鼓励“体制内”的企事业单位及工青妇残等组织积极设立社会工作岗位，促进专业社会工作的发展，又要为“体制外”的社会组织设立专业社会工作岗位和发展专业社会工作服务提供必要的条件。在当前尤其是应该进一步促进民办社会工作机构的发展，认真帮助解决阻碍民办社会工作机构发展的各种障碍，使“体制外”的民办机构能够获得与“体制内”的组织体系同等的发展条件。二是应该积极探索优化政府与社会之间的合作，一方面应积极推动政府支持非营利组织的制度体系，另一方面也可以在发展专业社会工作领域中积极探索公共部门与市场部门合作的“PPP模式”，以便更加广泛地调动资源，并提高专业社会工作运行的效率。三是进一步优化社区和社会组织，以及企业和事业单位之间共同促进社会工作发展的“二社二业联动”模式，以社区为平台，建立社区组织和社会组织之间分工合作的制度体系，并进一步促进在企业单位和事业单位中建立社会工作岗位，形成“社区社会工作”、“专业机构社会工作”和“企事业单位社会工作”三种社会工作运行模式的分工、协调与合作，并在此基础上形成全科式社会工作与专科式社会工作的分工、协调与合作，不断提高专业社会工作的服务质量和水平，更好地满足不同类型居民的各种需要。（关信平，南开大学社会工作与社会政策系主任、教授）
［参考文献］
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