近期发生的数起企业家网络陈情事件凸显了构建和评价政商关系的必要性和紧迫性。2018年1月3日，国务院召开常务会议，李克强总理要求借鉴国际经验，抓紧建立营商环境评价机制。
在营商环境的评价方面，国内外不少机构都做了有益的探索，包括世界银行的《营商环境报告》（Doing Business），经济合作与发展组织（OECD）、英国《经济学人》集团旗下经济学人信息部（EIU）等都发布了国别营商环境排行榜。近年来，国内一些研究团队开始评价城市层面的营商环境。例如，中国经济体制改革研究基金会国民经济研究所所长樊纲团队发布的中国分省企业经营环境指数。
但是，已有的评价体系存在一些明显的缺陷：（1）国际组织的评价对象通常是国家，而不是更具体的地区或城市，这无法满足投资者在中国选择投资地点的迫切需求；（2）尽管有一些针对城市的评价报告，但是这些报告往往侧重于城市的公共服务或经济水平，缺乏对政府廉洁度的评价，而廉洁度是影响营商环境的主要变量之一；（3）大部分针对城市的评价要么聚焦于少数大中型城市，要么聚焦于部分县市，对城市的覆盖面较窄。
有鉴于此，中国人民大学国家发展与战略研究院课题组根据政商关系的理论文献和国内外评价经验，基于中国内地城市政商关系健康指数，编订了《中国城市政商关系排行榜（2017）》。
本排行榜有如下优点：
（1）在研究框架上，这是第一份从“亲”和“清”两个方面对中国城市新型政商关系进行系统评价的研究报告，充分体现了习近平总书记关于构建“亲”、“清”政商关系的指示精神。（2）在研究对象上，本排行榜是国内第一份覆盖内地285个城市政商关系的评价报告。（3）在数据来源上，本排行榜综合使用了官方数据、网络数据和企业调查数据。本报告不仅独创性地利用大数据和网络爬虫技术抓取政商关系的关键指标（例如领导人视察、腐败指数），并且利用某国内知名企业在各地分部获取的调查数据进行交叉验证。在数据来源方面，做到了三个“结合”：一手数据和二手数据相结合，公开数据和独立数据相结合，主观数据和客观数据相结合。
结合习近平总书记提出的“亲”“清”新型政商关系思想，《中国城市政商关系排行榜（2017）》从“亲”“清”两个维度评价新型政商关系，包括两个方面指标：亲近、清白。在“亲近”方面，重点关注三个一级指标：政府对企业的关心（权重为10%）、政府对企业的服务（40%）、企业的税费负担（10%）。在“清白”方面，有两个一级指标：政府廉洁度（10%）和政府透明度（30%）。
“政府对企业的关心”，主要从市领导考察和座谈两个方面加以衡量，即市领导（市长、市委书记）当年到企业公开视察的次数以及与企业家座谈的次数两个二级指标。该指标的数据来自各地的城市党报，通过课题组自编的爬虫程序抓取并人工筛查而获得。
“政府对企业的服务”，主要从基础设施、金融服务、市场中介和电子政务等四个方面加以衡量，它们反映了“放管服”（简政放权、放管结合、优化服务）改革和“互联网+政务服务”的主要内容，也是城市政府可以有所作为的关键领域。
“企业的税费负担”涉及两个三级指标，分别是规模以上工业企业主营业务税金及附加占工业总产值的比重，以及本年应交增值税占工业总产值的比重。
“政府廉洁度”涉及两个二级指标：被查处的所有官员数量占该市国家工作人员数的比重；百度腐败指数，即腐败新闻条数占新闻总条数的比重。数据来自网络爬虫搜索。
“政府透明度”涉及两个二级指标：一是行政信息公开，指各类网上办事程序的公开程度，数据来自清华大学国家治理研究院发布的《2017年中国政府网站绩效评估报告》；二是各地的财政透明度，数据来自清华大学公共管理学院公共经济、金融与治理研究中心发布的《2017年中国市级政府财政透明度研究报告》。
具体的指标设计详见表1。
根据上述政商关系健康指数的评价指标体系，我们得到如下主要发现。
（1）在内地285个城市中，东莞的政商关系健康指数排名第一。前十名分别为：东莞、深圳、上海、北京、广州、金华、苏州、温州、邢台、长沙。除了直辖市北京，前十名的城市几乎都处于东南沿海地区，只有邢台是唯一的华北城市（如表2所示）。
（2）我们根据省内各市政商关系指数的平均分，计算了中国内地31个省、市、自治区的省份政商关系健康指数（图1），其中直辖市的省份政商关系指数等于城市政商关系指数。按省份比较，上海的政商关系健康指数在内地排名第一，北京其次，浙江排名第三，河北、天津、福建、海南、江苏、广东、山东居前十名。除北京、天津外，河北成为进入前十名的唯一华北省份。
（3）从各大区域来看，华东地区的政商关系健康指数表现最佳，其次是华北、华南，上述三地都优于平均水平。相对来说，东北、华中、西南、西北地区的表现落后（如表3）。
（4）从行政级别来看，整体而言城市的行政级别越高，政商关系得分越高。总体上，直辖市的政商关系健康指数高于副省级市，后者高于省会城市，最低的是普通的地级市（如表4）。
（5）从收入上看，经济发展水平越高的地方，政商关系得分越高。数据分析表明，政商关系健康指数与人均GDP的相关系数高达0.53（如图2）。
（6）在亲近指数方面，排名前十的城市为：东莞、深圳、上海、苏州、长沙、合肥、金华、广州、福州、邢台。政商亲近关系整体呈现为沿海高于内陆的局面。按省份比较，上海、北京和海南位居前三，广西、新疆和云南殿后。课题组的研究显示，经济发展程度与省级政商关系亲近程度正相关。
（7）在清白指数方面，排名前十的城市是：北京、温州、潍坊、鞍山、广州、台州、聊城、杭州、石家庄、成都。东部沿海城市的清白指数明显高于内陆地区。按省份比较，北京、上海和浙江位居前三，青海、河南和西藏排列末位。从经济水平来看，省内清白指数差异与经济发展水平之间不是线性关系，即一些经济相对落后的地区也可能在清白指数方面表现较好。
四、主要结论与政策建议
近期发生的多次企业家网络陈情事件，表明如何建立和评价“亲”“清”新型政商关系，已经成为当前值得关注的紧迫问题。
营商环境的关键在于国家与市场、政府与企业的关系如何，也即营商环境。为此，中国人民大学国家发展与战略研究院课题组创建了一套包括“亲近”和“清白”两个维度的政商关系健康指数评价体系。基于该指标体系的研究显示，中国城市在政商关系的表现方面差异较大。
课题组针对中国内地285个城市的政商关系健康指数进行分析，主要结论是：
（1）排名前十位的城市为：东莞、深圳、上海、北京、广州、金华、苏州、温州、邢台、长沙。（2）按省份比较，上海、北京、浙江排前三位。（3）华东地区的政商关系健康指数表现最佳，西南、西北地区相对落后。（4）城市的行政级别越高，政商关系得分越高。（5）经济发展水平越高的地方，政商关系得分越高。
课题组认为，这些排名结果可供各地政府在改善政商关系和提升营商环境方面加以参考，评价结果还可以用于相关学术研究。
“亲近”和“清白”两个方面很好地反映了政商关系的精髓，也为剖析政商关系健康与否提供了切入点。从“亲”和“清”两个方面来看，二者存在较弱的正相关关系，说明它们从不同方面反映了政商关系。课题组的研究显示，城市的亲近指数和清白指数之间的相关系数为0.31，并在统计上显著。这说明政府亲近企业与保持廉洁两者并不矛盾，政府和企业之间可以形成一种合理和合适的距离。十八大以来的反腐败运动，使政府的“清白”程度得到大幅提升，而“亲近”程度的改善则是今后一段时期值得关注的发展方向。
从城市之间的差异而言，有如下值得关注的特征，说明政商关系健康与否既取决于“大环境”，也同“小环境”密不可分。课题组的研究显示，政商关系在不同区域和省份存在较强的地理集聚性，说明城市的政商关系难以逃脱所在地区的“大环境”，在很大程度上打上了所在地区“大环境”的深刻烙印。另一方面，我们也看到，在许多区域和省份的内部，不同城市的营商环境差别较大，表明城市内部的“小环境”同样至关重要。这意味着城市完全可以超脱所在地区氛围的制约，发展出更加健康的政商关系。反过来，如果无法营造良好的政商关系，即便是位居总体表现良好的区域或省份，城市也可能无法营造较好的营商环境。
由于政商关系具有复杂性、隐蔽性和多面性等特征，对其加以评价殊非易事。我们期望这套评价体系可以在今后的研究中进一步完善并更新，使之成为定期监测中国城市政商关系和营商环境的重要晴雨表。与此同时，我们还将开展面向企业的抽样调查，进一步丰富评价体系，使之能够更加贴切地反映政商关系的新变化和新情况。
（本文第一作者聂辉华是中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长、经济学院教授，本课题组项目负责人；韩冬临、马亮和张楠迪扬均为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员。）
