一、问题的提出
几乎是在同一时间, 20世纪90年代中期, 两岸城市社区治理开启转型之路。
在中国大陆, 上海、北京等城市首先推动了“两级政府、三级管理、四级落实”的体制改革, 随后由民政部制定的《全国社区建设试验区工作方案》大范围推广。目前, 中国大陆基本普及了这种社区治理体制。进入新世纪, 一些较为发达的城市陆续进行了第二轮改革, 在社会组织参与社区治理方面进行了一些探索, 但是总体上仍未脱离“自上而下”的社区治理模式。
在中国台湾地区, 1994年由文化建设部门首先推出的“社区总体营造”政策, 一开始是着眼于文化建设领域, 经由社区的自主能力, 建立属于社区自己的文化特色, 让社区居民共同经营“产业文化、文化产业”、文化事务发展及其他相关的文化活动, 借着社区居民参与地方公共事务, 凝聚社区意识[1], 实现官方主导的自上而下的治理模式向社区主导的自下而上模式的转变。此后, 这种模式逐步向其他领域推广, “自下而上”已经成为中国台湾地区城市社区治理的普遍模式。
两岸之间同文同种, 文化习俗和思维方式差异不大, 有共同的历史文化遗产, 在某些方面, 中国台湾地区所保留的中国传统还要多于中国大陆;20世纪80年代之前, 中国台湾地区在国民党威权统治之下, 其政治结构、统治方式、政治社会关系与中国大陆相似, 20世纪70年代末80年代初, 中国大陆结束“文化大革命”, 开始实施改革开放的政策, 20世纪80年代, 中国台湾地区在政治上实施“解严”;两岸同样要在缺乏“公共领域”意识、缺乏类似西方国家的“社会组织”的基础上, 进行社区治理改革。但是, 两岸为什么会形成不同的社区治理模式?
对于这个问题, 还鲜有学者解答。即使有少量的比较研究之作, 也集中在现有治理模式差异的比较上。尽管有学者以“自上而下与自下而上”来区隔两岸社区治理差异, 但是这种划分不但过于粗略, 而且忽视了当前中国大陆地区所进行的新探索。本文就将回答, 为什么在两岸不同程度重视社会组织参与的情况下, 仍然存在社区治理的差异?
二、文献回顾与研究方法
何种因素影响治理差异, 学界从不同角度做出了解读。
经济社会发展水平影响治理工具的选择与效果, 是一个经典的理论判断, 马克思主义关于“关系的经济方面比政治方面有大的多的基础性”[2]的主张举世皆知, 马斯格雷夫也表明, “经济发展前期政府需进行基础设施建设而加大投资力度;发展中期, 政府投资只是私人投资的补充, 可适当缩减规模;经济成熟期, 政府需要继续增加投资来更新基础设施”[3]。国内的一些学者主张, 针对经济社会条件不一的过渡型社区和新市民社区要采取不同的治理模式[4], 可见, 经济社会发展水平不一会导致治理差异。
国家社会关系也是影响治理差异的重要因素。马歇尔关于“公民权利获得影响英国不同阶段治理形态”[5]的主张深入人心, 近来关于何种国家社会关系能够指向共同治理的讨论更是十分火热。与以往国家社会关系二分法不同的是, 米格代尔用“国家与社会可以互相形塑”来解释为什么会出现不同的治理形态[6], 他的研究启示:在国家力量不强的时候, 社会会主导治理, 同样, 社会也需要借助国家的权威实施治理。有的研究还将地方性知识视为特定区域社区治理的关键因素[7]。国内的一些研究者则指出, 政府组织与民间组织共同承担起公共治理的责任[8], 社会得到赋权并充分成长是建构共同治理的基础[9]。同理, 当社会发育不足时, 一味地主张小政府, 不但无法实现治理, 反而会出现基层管理的“无政府”乱象, 在条件未达到的情况下, 过度缩减政府权力和职能“不利于促进经济增长和确保社会福利产生”[10]。
治理主体的行为选择是影响治理差异的又一重要因素。已有大量的研究证实, 政府的不同政策导致不同的治理效果[11], 有研究发现政府区划改革造成美国和加拿大都市圈治理差异[12]、欧洲与美国分别采取政府与社会互动、解制型政策影响治理形态[13]。回到国内, 贺雪峰的研究发现, 农民基本认同与行动单位的区域差异, 构成了乡村治理区域差异的内生基础[14]。两岸社区治理的差异同样与政府行为有关, 有学者发现, 中国台湾的社区营造呈现出以社区为本位的“自下而上”的合作模式, 中国大陆由改革催生的社区秉承了国家治理的逻辑, 呈现出一种工具性的功能[15], 因而展现出不同的治理形态。
回顾以往的研究, 可以发现, 在两岸城市社区治理研究领域, 一方面文献较少, 另一方面, 集中于现有模式的介绍与比较, 尚未涉及初始经济社会条件的比较, 而且并未与既有的理论进行很好的对话。笔者认为, 累积经验材料当然必要, 但是尚需在经验之间进行必要的关联, 呈现出系统的理论解释。本文就将回到两岸启动社区治理改革的历史起点, 追踪最新的治理形态, 揭示治理转型背后的逻辑。为了很好地推进研究, 本文将在国家与社会关系的框架下, 采用历史分析、比较分析的方法, 深入剖析两岸城市社区治理的差异及其生成逻辑。其中, 在中国台湾地区选择了台北市和高雄市的诸多社区, 在中国大陆地区选取了青岛市、宁波市、武汉市、广州市等诸多社区, 对于参与社区治理的官方组织、社会组织、居民、志愿者等进行了深入的调研。
社会组织参与是形成治理格局的一个基本前提, 也是社区治理的一个关键特征。20世纪90年代中期以来, 两岸城市社区治理都不同程度地推进社会组织参与, 但是却形成了不同的治理结构。
中国大陆城市社区的第一轮改革主要是强化了街道办的核心地位, 第二轮改革则在既有的“街道办—居委会”为主体的治理结构之外, 分化出新的社工组织、社区服务站、社区社会组织等治理主体, 部分社会组织参与治理过程。根据民政部的统计, 截至2015年年底, 中国大陆拥有社区居委会10万个, 社区志愿服务组织9.6万个。
其一, 从政策制度来看, 中国大陆对社会组织参与治理的重视程度有所增强。1999年, 民政部制订了《全国社区建设实验区工作方案》,第一次以政府文件形式提出了“社区自治”概念、“议行分设”原则。2002年, 党的十六大报告强调指出:“完善城市居民自治, 建设管理有序、文明祥和的新型社区”, 这是官方第一次在中央文件中正式使用“城镇居民自我治理”术语。2006年10月, 党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出:“支持社会组织参与社会管理和公共服务。”党的十七大提出“重视社会组织建设和管理”的新任务, 党的十七届二中全会提出要“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用”。党的十八大提出增强城乡社区服务功能, 强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责, 引导社会组织健康有序发展, 充分发挥群众参与社会管理的基础作用。党的十八届三中全会的决定提出要“正确处理政府和社会关系, 加快实施政社分开, 推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。2013年, 国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》, 这为城市基层政府购买社区服务提供了宏观指导。这些政策的提出, 展示出官方对社会组织参与治理的认识及重视程度不断增强。
其二, 从实践上来看, 一些城市政府推出了社会组织参与社区治理的政策创新。在社会组织参与社区治理方面, 一些较发达的城市探索出新的经验, 这里选取成效较为突出的青岛市、武汉市、宁波市和广州市作为案例。
青岛市八大湖街道于2005年5月, 在街道党工委的设计和主导下, 成立和谐社区促进会, 组建了10个分会和12个功能各异的服务社、1个综合服务队、12支义工和志愿者队伍, 人数近3 000人。促进会的服务重点有为“4045”失业人群提供就业岗位, 关注老年人、残疾人等弱势群体需求以及提供基本日常服务等方面。截至2013年11月, 和谐社区促进会为大家办实事16 000多件, 并为失业、残疾、低保户等各种人员找岗、送岗1 000多人次。
武汉市江汉区唐家墩街道, 对12个公益项目给予总额10万元的资金支持, 借此培育规范一批优秀公益社会组织和优质公益服务项目。项目制的推行, 形成了“放学来吧”、花艺社、乐邻绣庄、弘京剧社、香江文化艺术团、葛海剪纸工作室、阳光成长家长帮、社区QQ群换购等一批有特色受欢迎的服务项目。全街道各类社会组织61个, 社区专职社会工作师10人, 注册登记的志愿者有9 382人。在这些社会组织的协助下,基本做到了“每周有安排、每天有活动”, 一定程度地处理好了社区主导和居民主角的关系。
广州市在2011年以后, 各个街道都开始推动家庭综合服务中心的建设。每个中心由政府提供1000平方米的办公场所, 采取政府招标的方式来运作。政府对每一个家庭综合服务中心每年投入200万元的财政资金。家庭综合服务中心的服务内容采取“4+N”模式, 即4个必须具备的专项服务内容 (长者服务、青少年服务、义工服务和家庭服务) 以及根据实际情况选择的专项服务内容。每个家庭综合服务中心共有专职工作人员20人, 其中:14个人是专业人员, 在这14个人中, 有10个人是社会工作的专业人员, 其他4个人是诸如心理咨询、社会学等相关专业的人员;另外6个人员就是辅助类人员。
宁波市海曙区于2008年5月8日印发《海曙区关于在社会工作领域开展政府购买公共服务的实施意见 (试行) 》的通知, 面向有资质的社会组织或市场主体购买社会发展和人民日常生活的服务事项。2008年, 海曙区社会工作领域政府购买服务项目主要有四项:老年人心理调适、青少年心理调适、社区矫正、残障康复等四个项目。2011年海曙区投入100万元资助了61个社会组织的公益项目, 2012年后每年投200万元资金用于资助公益项目。自2011年到2014年, 海曙区的公益项目共吸引了951.46万元社会和政府的资金支持, 直接受益人群3万人, 间接受益人群8万人。
这些经验模式的共同点就是首先组建社会组织, 而后向社会组织购买公共服务, 社会组织部分地参与社区治理。
中国台湾地区城市社区治理大致有三种力量:一种是退居其后为社区提供资源和政策支持的官方组织, 一种是与中国大陆居委会相对应的“里组织” (包括里长、邻长和区公所下派的里干事) , 在大多数“里”, 还普遍存在另外一套独立于“官办”色彩浓厚的居民自治性组织———社区发展协会 (下称“社区协会”) , 它基本与里的区域重叠, 采取的是“会员制”, 主要组成人员为自愿入会的社区居民。
就社会组织参与而言, 中国台湾地区的社会组织五花八门、数量众多, 在社区层面就存在社区发展协会、养老机构、各种财团法人、基金会。但是, 在社区治理领域发挥最大作用且广泛存在的社区组织是社区发展协会。2014年, 中国台湾地区村、里数量为7851个, 社区发展协会6 742个, 占到村里数量的85.9%。截至2016年5月, 台北市共有社区发展协会364个, 见表1, 达到所有里数量的79.8%。
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表1 台北市社区发展协会组织资料统计一览表
表1 台北市社区发展协会组织资料统计一览表
历史地看, 中国台湾地区自20世纪60年代就有社区发展组织了, 但是实为受“官方”控制的“社会运动机构”。1991年新修订的“社区发展工作纲要”将社区发展组织改为“人民团体组织”, 并统称为社区发展协会。“社区发展协会应针对社区特性、居民需要, 配合政府发展指定工作项目、政府年度推荐项目、社区自创项目, 订定社区计划、编订经费预算、积极推动”。根据中国台湾地区1994年推出的社区总体营造政策、以及随后推出的一系列政策, 特别是2005年推出的中国“台湾健康社区六星计划推动方案”, 只要社区发展协会愿意, 可以在上述“产业发展、社福医疗、社区治安、人文教育、环境景观、环保生态”等六个内容中的任何一个或多个方面开展治理, 并且向主管部门申请立项,然后自主治理。至今, 社区共同体、社区主义、自下而上治理在中国台湾社区已经被普通民众广为接受。
对比中国台湾地区相关法律对里长定位的缺乏, 社区发展协会发挥的作用得到了前所未有的重视。社区发展协会对于凝聚社区共识、推动社区参与比里办公处发挥更加灵活的作用。
(三) 不同社会组织参与下的治理结构差异
尽管两岸社会组织参与社区治理都有了较大的发展, 但是还是存在很大的差异。
其一, 参与社区治理的出发点不同。中国大陆的社会组织参与社区治理是在城市社区治理第二轮改革推出的实践形式, 有一定的激发社会活力、带动居民参与、营造社区民主空间的政策面向。但是, 社会组织的产生和发挥作用, 大多是因应传统治理主体职能膨胀、为政府转移职能减压做出的“被动选择”。尽管人们对社会组织参与治理抱有建设公共领域和共同体的美好预期, 但是, “共同体”的营造一直位居“维稳”和“政权建设”的目标之后, 接受着后二者的“限定”。社会组织“问题式”参与导向突出, 并未很好地跟“公共领域”“公民意识”链接起来。通过社区治理塑造社会的努力, 被限制在社区这个狭小的领域以内, 并无向社会、政治领域延伸的主观设计。
与其相应, 中国台湾地区对于社会组织的参与则更多服务于“社区自主”和公共领域的塑造。从1994年开始, 社区发展协会以及其他社会组织成为社区治理的重要主体。2005年, 中国“台湾健康社区六星计划”的理论基础是“社区主义” (communitarianism) , 其核心价值之一就是, 以社区作为政府最基础的施政单位, 强调社区的主体性及自主性。如同丘昌泰所言, 社区是最基层区域民众的生活共同体。中国台湾社区营造活动的成功绝对应归功于散落在各地的草根性社区组织[16]。
其二, 参与社区治理的范围内容不同。中国大陆的社区社会组织尽管数量繁多, 但是一方面社会组织在社区分布不均, 另一方面, 功能发挥不足;相反, 中国台湾地区的社区发展协会就如“法团主义”一般在社区广泛分布;就参与治理的形式来看, 中国大陆地区的社会组织大多承担“老弱病残少”的帮扶工作, 实为政府和居委会的帮手, 参与治理的范围有限, 但是中国台湾地区的社会组织则自主性较强, 可以参与社区治理的方方面面。根据中国台湾地区“社区营造条例草案总说明”第七条, 社区居民基于自主及自治意识, 针对社区公共事务, 依本条例规定程序形成社区营造协定。所谓的社区公共事务包括:
“社区精神、特色及公共意识之营造;社区传统艺术文化保存、维护及推广活动之办理;社区居民终身学习活动之办理;社区健康照护与社会福利之保障及供应;社区土地、空间、景观及环境之营造;社区生产、生态及生活环境之保护;社区产业之发展及振兴;社区土地及资源之开发利用;社区居民生活安全、犯罪预防及灾害防救准备;其他社区营造推动事项。”
其三, 与其他治理主体的关系不同。在与政府的关系方面, 尽管两岸社区治理资源都严重依赖政府, 但是政府与社区组织的关系不同。中国台湾地区除了由里组织承担部分行政任务 (这些任务并不繁重, 大多时候, 里组织只需承担“守成”责任) 以外, 社区发展协会拥有更多的社区治理自主权, 它拥有里组织没有的法人地位, 在资源获取、经费使用等方面更有优势, 社区怎么发展、社区治理要不要有突破, 往往取决于社区自组织, 同时, 政府各个部门已经广泛扩展了“社区主义”, 不但会促成社会组织的发育, 给社区组织提供辅导和培训, 而且每年都会大额度地支持社区组织申请“专案”, 社会组织与政府呈现出“伙伴式关系”;但是中国大陆的大多数社区, 仍然倚重于“街道办—居委会”这套单轨系统, 政府掌握社区治理的大部分资源, 并且依靠“考核和审核”向社会组织拨付资金, 社会组织做什么、怎么做、取得多少支持往往取决于政府的态度, 即使有部分社会组织参与社区治理, 也被限制在民政系统所辖的“社会工作”领域, 因为社区主义不足、专业化有余, 依靠专业化的社工服务来承接政府职能, 很难产出社区自我发育的结果。
在与居委会 (里组织) 的关系方面, 中国大陆的社会组织并非主要的治理主体, 即使是有强烈维权意识的业委会, 也无法与居委会形成竞争或抗衡关系, 居委会与大多数社区社会组织是指导与被指导的关系;但是, 中国台湾地区的社区社会组织则较为强势, 社区发展协会与里组织既可以是竞争关系, 也可以是合作关系, 社区发展协会理事长在许多地方上, 常会出现与村里长相互抗衡、分庭抗礼和资源竞争的局面, 之所以这样设计, 就是要形成对里长的竞争压力。
总体来看, 中国台湾地区的社会组织参与社区治理已经具有普遍性, 且较为深刻地改变了既有治理格局;相反, 中国大陆地区社会组织参与社区治理的深度和广度仍然有一定局限。
从结构上来看, 中国台湾地区已经呈现出“以半官方‘里组织’、社区发展协会和官方力量为主体的‘三角形’结构”, 显示出“去代理化”的治理过程;中国大陆总体上仍然借助体制内力量, 形成街道办与居委会两端膨胀的“沙漏形”结构, 显现出“代理化”的治理过程[17-18], 这里主要从条件和逻辑上分析二者差异的来源。
两岸城市社区治理转型之初, 面临两个相同因素:一是都要面对城市化带来的种种问题;二是在社会结构领域都缺乏一个成熟的公共领域。但是, 二者之间的差异却较为明显。
其一, 经济发展差异。中国大陆社区治理转型之初至今, 处于城市化、工业化、市场化交织的现代化转型之中, 而中国台湾地区的城市社区治理在转型之初, 已经处于城市化基本稳定、社会步入后工业化或者后现代社会阶段。
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中国大陆在开始推动社区建设的阶段经济水平还较低, 在上海市和北京市开始探索“两级政府、三级管理”的模式时, 中国大陆人均GDP才超过600美元, 到2003年超过1000美元, 到2008年才超过3000美元。中国台湾地区在社区治理转型时人均GDP已经达到12 918美元。也就是说, 中国大陆在社区治理的第一轮改革时, 人均GDP刚到中国台湾地区的5%;在推动第二轮改革的过程中, 大部分试点区域也才超过3 000美元。从城市化发展水平来看, 1960年, 中国台湾城市化率首次超过50%, 1985年达到峰值 (78.3%) , 此后, 中国台湾城市化步入成熟期, 城市化发展基本定型, 而中国大陆城市化率由1978年的17.92%, 提高到1984年的23.01%, 到2000年提到36.22%, 2011年刚刚达到51.27%, 目前, 城市化仍处于高速增长阶段。从工业发展情况来看, 中国台湾地区自20世纪80年代末进入“后工业化时代”, 中国大陆进入新世纪之后才进入工业化的中后期, 工业化的任务仍未完成。
其二, 社会政治差异。在两岸社区治理转型的初期, 中国大陆不但面对城市化带来的种种问题, 而且传统的苏联式基层管理体制逐渐解体, 重构基层治理体系成为大陆首先处理的问题, 在缺乏治理经验的前提下, 依靠“党政复合体制”, 单位制自上而下控制的经验被保留、复制至社区中, 从居委会职能超载到社区网格化管理, 都可以看到国家力图收紧控制网络的痕迹;与之相应, 中国台湾地区在推动社区治理改革之初, 政治上已经解严, 并且开始推行政党竞争和选举民主, 社区运动已具有相当的力量, “这些运动大多出现在社区发生环境危机或是面临共同问题的时候”[19], 建设民主社会的呼声初现、参与式政治文化兴起, 政治人物也提出“社区主义”与之呼应, 官方妄图通过社造运动吸纳社会力量, 达成社区主义。与中国台湾地区最大的不同是, 中国大陆地区一党执政, 党的建设统领社区建设, 社区治理强调“党的领导、政府主导”, 这一方面可以确保区域内社区建设的齐头并进, 显示出强大的动员能力, 同时又展现出“党建设区”的特征, 社会参与治理被限定在现有的轨道之内。
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其三, 治理目标的差异。中国大陆城市社区治理启动于改革开放之后, 特别是“单位制”解体的过程之中, 重塑基层治理单元维护社会稳定是其首要目标;与其相应, 在中国台湾地区的社区营造政策设计者看来, 因应后现代社会的各种问题, 是其社区治理转型的主要背景因素,在追赶全球化和现代化的过程中, 中国台湾地区积累了很多问题, 例如, 本土特色流失、产业外移。因而, 经济社会发展到一定程度之后, 中国台湾地区开始思考找回本土特色, 社区营造本身一个很重要的内容就是激活本土文化, 重寻本土特色。由此, 中国台湾社区治理转型具有回应台湾后现代社会问题的“时代性”, 当局也确实有明确的“自下而上”建设社区的努力。
(二) 管理主义与社区主义的逻辑差异
要想推动社区治理转型, 迟早要直面政府社会关系调整的内核, 政府与社会处于一个互相增进的过程。两岸城市社区治理展现不同的政府社会关系调整逻辑。
其一, 中国大陆在推动社区治理变革的过程中, 向社会组织“分权”体现着被社会倒逼的“被动性”, 伴随了“行政权力下移—再下移—外溢”的过程, 这种过程更多服务于政府职能改革, 是一种典型的“管理主义”逻辑。
中国大陆城市社区的治理结构, 是“政府主导社区治理”的“产品”, 当政府在社区领域占据主导地位、习惯于“自上而下”主导社区发展时, 社区社会组织的发育机会和参与治理的空间就会受到限制, “街道办—居委会”系统也将承受来自行政系统、社会基层的“双向压力”,最终陷于各种事务, 疲于应对。由此, 中国大陆在推进城市社区的改革中, 往往是在具体问题上进行技术化处理, 街道办没有权力就给街道办增权, 社区负担重就给社区减负, 对于“政府与社会关系”的调整几乎是无意识的, 因而也不具有根本性, 也就难以上升到“政府社会合作治理”的高度。
这样, 在无法解决膨胀的行政事务和社会需求时, 行政系统首先是通过“权力下移”的形式, 增强政府在基层“派出机构”的权力予以“应对”;在发现依靠传统的“街道—居委会”仍然无法应对问题时, 紧接着又采取第二轮的“权力下移”, 将政府的服务通过“费随事转”的形式, 收编了居委会的大部分成员, 使之成为政府聘用的“社会工作者”;在第二轮权力下放仍然无助于解决社会问题时, 政府才被迫选择“培育社会组织”, 有限度地向社会组织购买公共服务的改革。即使如此, 第二轮改革中各地即使有“培育社会组织”和“向社会组织购买公共服务”的迹象, 也大多缘于“减轻政府负担”“剥离政府职能”的考量。
其二, 中国台湾地区在推动社区治理变革的过程中, 向社会组织“培力” (enpowerment) 体现着推动社会改革的主动性, 体现出“行政权力向社会转移”的过程, 这种过程更多服务于社区自治能力的提升, 贯穿了“社区主义”逻辑。
从政策层面来看, 中国台湾社区建设制度的转型, 以“文化建设”为抓手推动“市民社会”认同为开端, 带有以官方推动建构社区主义的理想, 这与西方在公民社会语境中的社区主义有本质的不同。与西方社区主义根植于活跃而厚实的市民社会相比, 中国“台湾则希冀透过社区营造建构市社会”[20]。也即, 西方的社区主义是建构在市民社会的基础上, 而中国台湾社区建设则将建构市民社会当成目标, 见图1, 在市民社会先天缺乏的基础上建设社区, 显然不能很好地契合社区的本质。自社区治理制度转型伊始, 中国台湾地区就有意识地推动“社会组织”的培育:
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图1 中国台湾地区与西方发达国家社区建设的逻辑
1994年推出“社区总体营造计划”, 其目标是:“以社区共同体的存在与意识作为前提与目标, 藉由社区居民积极参与地方公共事务, 凝聚社区共识。”
社区总体营造政策的操盘手陈其南就指出:“从营造一个新的人开始, 进而营造一个新的社会。”他还解释道:“‘社区营造’一词, 其语意已不仅是‘一种解决社区生活问题的过程’, 而且是一项营造台湾新社会的‘工程’了。”[21]
“新故乡社区营造计划”, 则企望“培养社区自行发展之能力, 促进社区整体发展效益”。
在缺乏市民社会传统和公民社会先天不足的基础上, 中国台湾社区建设政策转型贯穿了官方对社会的“驯化”和“诱导”[22-23], 社区的自主性实际上运行在官方事先设计的路线之中。1994年之后, 中国台湾地区推出的社区治理改革, 触及政府与社会关系的根本, 其在社区主义方向上的努力, 虽然并未及当初的理想, 但是, 其改革成效是值得肯定的。
五、结论与讨论
中国大陆和中国台湾地区在社区治理转型上的差异, 很大程度与所处的社会结构、政治环境相关。总体来看, 中国大陆尚处在现代化高速发展的时期, 而中国台湾地区则已经步入后现代社会。两岸虽然有共同的历史文化传承, 但是受所处发展阶段差异的影响, 社区治理转型路线和目标均有差异。一般而言, 现代化往往孕育着不稳定的因素, 中国大陆的社区治理要应对工业化、城市化给社区带来的冲击, 在工业社会阶段, 效率和秩序是重要的文化价值, 传统的行政体系较为封闭地执行任务并且趋向于控制一切不稳定的因素, 因而凸显出对确定性的追求, 管理主义、问题导向成为中国大陆社区治理的典型逻辑;中国台湾地区的社区治理则需解决“城市冷漠”、社区共同体等后现代化问题, 其社区治理转型更加呼应后工业社会带来的复杂性、多元化问题, 由此, 通过自上而下推动自下而上实现社区自主治理, 凸显出中国台湾地区社区治理触及“政府社会关系调整”的政治逻辑。这印证了学界关于“从工业社会向后工业社会的转变, 则会突出社会合作的主旋律”[24]的判断。
可以讨论的是, 在中国传统文化和现有国情下, 两岸城市社区治理的空间、向度与政府的积极作为关联甚大。即使在中国台湾地区的社区治理中, 政府的作用被限定了, 其积极性依然难以在西方语境下进行理解。中国台湾地区虽然打破了“自上而下”的治理逻辑, 总体上建构了“政府社会合作”的治理结构, 但是政府依然是不可忽视的重要一极, 社区治理无法将政府排除在外。与之相应, 中国大陆党政机构在社区治理中占据压倒性的主导地位, 有利于发挥体制优势解决基层问题, 但是又在一定程度上限制了社会组织的参与。探索符合两岸传统文化、政治社会发展环境的社区治理模式成为必然选择。其中, 适当发挥官方作用, 经由培育社会、达成政府与社会的合作治理, 完成政府与社会关系“双向增进”的过程是一个可以选择的方向。
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