一、引言
30多年来，中国政府体制经历了以职能重建、机构精简、简政放权、职能转变和依法行政为主题的多层次阶段性改革，但由于任务型的内容设计和对量化工具的过度偏好，历次改革并没有实现政府职能转变预期目标，陷入人员及部门调整“精简-膨胀-再精简-再膨胀”、职能调整“膨胀失调-紧缩调整-再膨胀失调-再紧缩调整”以及权力调整“下放-上收-再下放-再上收”的恶性循环。随着改革步入深水区，逼近“新拐点”，中国经济社会体制转型产生的各类矛盾使改革面临的挑战愈加严峻，初期改革模式的边际效应递减现象逐渐显现，需要对以往政府体制改革的方式、方法、策略和手段进行重新审视。十八届三中全会提出“全面深化改革”主张，李克强总理指出“必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能”。通过行政审批制度改革减少政府对微观经济的直接干预，厘清政府与市场、社会之间关系，将政府行政行为限定在法治轨道上，实现经济发展的市场回归和权力归位。行政审批制度改革成为转变政府职能与撬动各项改革的突破口，为推动深层次中国政府体制改革提供新引擎。
然而，行政审批制度改革并不是一个新鲜的话题，自2001年以来，中央政府先后共进行了七轮行政审批制度改革。特别是始于2013年的第七轮行政审批制度改革，以非行政许可审批事项的清理和权力清单、负面清单的建设为亮点，在减少审批事项，创新审批方式等方面取得一些实质性进展。但当前行政审批制度改革依然存在审批权力事项下放含金量低、时效性差和行政审批层级壁垒、部门壁垒现象突出等问题。除个别地方政府亮点式的自主创新外，大部分地方政府行政审批制度改革主要关注审批形式、流程、技术等“工具性”创新，并未涉及行政体制核心，行政审批制度离散格局碎片化状态依然存在。中国行政审批制度改革需要突破“工具合理性”，实现改革由表及里、由浅入深、由量变到质变的突围。
二、文献回顾
在西方国家，“审批”一词是与“规制”或“管制”相对应的，主要讨论规制是否有必要以及如何保证规制的正当性、合理性和准确性。[1][2]随着规制范围的扩大和附带的各种弊端，各国政府开始对国内政府管制体制进行改革，这一时期改革的特征主要表现为“渐进式”策略，着眼于个案，逐步放松管制、注重成本效益分析、依法推进改革，强化司法审查和司法救济。[3][4]
20世纪90年代后，随着新公共管理运动的深入开展，政府公共服务提供的碎片化困境日益凸显，西方各国在第二次政府改革中引入“整体政府”(Holistic Government)理念，希望通过加强纵向中央政府的控制力和横向部门间合作与协调实现整合，提高公共服务质量和效率。[5]-[8]这种整体政府建设潮流也突出表现在西方行政审批制度改革上。“整体政府”理念下的行政审批制度改革主要是通过搭建跨部门协同的制度框架和运行环境以顺应整体政府建设。在内容和要求上主要是通过放松管制，减少审批、简化流程和强化监督等方式提升政府依法处理综合复杂问题的行政监管能力，力求最大限度给市场松绑。但各国审批制度改革在具体政策、工具上有不同选择，较典型的如英国“挑战文牍”运动、澳大利亚水域近海石油项目审批流程改造、加拿大环评审批制度改革和美国联邦政府基建项目审批机制绩效改革等。[9]
从1982年起至今，中国先后进行过七次大的政府机构改革。任务型的内容设计、过度量化的改革工具和计划性的驱动机制成为制约中国政府改革三大限制，[10]-[12]但将职能转变与机构改革作为政府体制改革的两条逻辑主线这一点已在理论界和实务界达成共识。
新时期，政府职能转变的切入点和抓手从政府职能的具体实现要素逐步转向政府职能的职权本质，作为简政放权突破口的行政审批制度改革再度成为研究的热点。研究主要集中在行政审批制度改革历程总结、改革存在的问题与困境、改革模式与路径选择上。[13]-[15]除了从上述宏观层面分析行政审批制度改革的制度构建以及推行模式外，也有研究开始从改革中国政府行为本身出发进行微观考量，如从削减交易成本的角度推动改革进行。[16]但不管是宏观层面还是微观层面，政府体制改革都应该在价值取向支配下进行，追求组织效率、职能效率和政治效率。[17]历次行政审批制度改革反映出政府行为从重审批到重监管、从重管理到重服务、从重数量到重质量、从重权力到重责任的一系列变化，这些变化都体现和反映了“服务型”政府建设包含公平、效率、责任和创新在内的价值内容，这些价值内容与整体政府回应公众需求，解决民生问题的价值追求在本质上是契合的。相较新公共管理的分散化治理，整体政府从长远看体现的是一种体制发展的回归。因此，以整体政府理论为基石，运用整体性治理思想解决中国政府改革实际问题，如行政管理体制改革、公共危机治理和政府预算治理，也成为当前研究的热点。[18]-[20]整体性治理思想反映在行政审批制度改革方面，主要是强调整体政府理论对行政服务中心建设的启发，如整合资源，加强流程再造，优化服务平台等。[21][22]此外，电子信息技术和互联网的迅速发展将跨部门、跨机构的后台办公作业无缝集成到一个系统中实现沟通与合作的设想变为现实，“一站式”电子审批服务平台、行政审批电子监察系统和电子绩效考核系统的开发和引进为并联审批、数据共享以及业务协同提供强劲技术手段，[23]这些信息技术的发展与应用极大降低了行政部门纵横联系成本，为政府内外组织结构扁平化提供技术支撑，也为整体政府落地提供充足条件。
(一)改革历程与背景
嘉兴市地处浙江省东北部，是长江三角洲重要城市之一。随着中国审批制度改革的全面启动，嘉兴市政府于2000年3月22日首次取消10个部门137项行政审批事项;同年10月，印发《嘉兴市审批制度改革若干规定》保障审批制度改革顺利推进(该规范性文件已于2011年1月被废止);2002年12月成立行政审批服务中心，2003年1月1日正式对外运作。另一方面，嘉兴市所处区位优势虽然明显，但经济发展质量相对不高，要素资源配置障碍依然存在。现有行政体制下，行政审批事项的集中和审批办理速度的提升都几乎接近了“天花板”，放权过程中部门协同性不够和不同部门审批权限交叉、重叠与冲突问题是限制行政审批制度改革的最大障碍。要想再提高行政审批效率，必须打破层级和部门间的壁垒与界限。在这样的现实情境下，嘉兴市于2013年9月在全国率先开展行政审批层级一体化改革，主要做法是将市、县(市、区)两级政府及其审批职能部门置于同一个体系内推动改革，即将实际存在的省对设区市、设区市对县(市、区)实施的逐级行政审批转变为，省和设区市依法授权或委托县级政府直接实施行政审批。具体在操作层面上体现为纵向市级政府向县级政府全面放权，削减行政审批层级和部门整合的扁平化改革、横向“六个一”①政府服务机制推进的行政审批集成化②运行以及事中事后立体化监管③的实施。
(二)改革实践与理论意义
嘉兴市“一个行政层级平面上做跨部门并联审批”和扁平化改革实践是以地方政府职能清晰定位为前提，以全方位政府整合为内容的蕴含整体政府思想的一次改革实践，对深入推进行政审批制度改革以及政府体制改革具有重要意义。
第一，清晰定位县级政府职能，保证审批权确实下放，为整体政府构建夯实基础。嘉兴市行政审批权彻底下放的实现在一定程度上得益于浙江省长期以来“省管县”财政体制改革和“强县扩权”政策实施。从1953年起，浙江省一直实行省管县财政体制，在财政上将市级政府和县级政府置于平等地位，通过“强县扩权”将权力在市、县之间进行重新划分与规范，强化了县级政府作为自己管辖范围内行政管理和公共服务的责任主体地位。纵向职能的规范和理顺使得县级政府可以结合辖区内竞争优势和比较优势，基于地区发展战略，通过分离或综合方式在横向上加强职能整合。纵横职能关系的优化保证了各项行政审批权力下放的实现。
第二，改革以增进公共利益为原则，突破以往行政审批制度改革“工具合理性”，找回改革的“价值理性”。改革中“首席代表”、“联合验收”、“红色代办”和“期望办理”等具体做法以及“一窗集中受理”、“协同办理”模式，以公众需求为导向，以服务社会、服务公众为核心的价值理念，都表明审批部门及工作人员能够及时对公众需求和期望予以回应并付诸行动，体现出对公民的高度责任感和“公共精神”。
第三，改革经历了“从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合”的过程，是改革实践对“企业家政府”与“整体政府”理念下，政府在市场经济中角色和定位的检验与探索。
1.组织结构整合。通过依法逐项对审批事项进行清理，除跨区域审批、县(市、区)无承接单位和涉及重大社会公共安全的59项审批事项外，其余428项市级部门实施的行政审批事项全部下放给县(市、区)，将市、县(市、区)两级政府及其审批职能部门置于同一体系，减少了一级行政审批层级。
2.业务整合。以整体绩效最高为目标来设计和优化流程中各项活动。在审批流程再造上，对审批环节较多、周期过长、流程复杂的工业投资项目进行了包含政府审批、中介服务和法律公示在内的全流程优化。与改革前审批事项办理以职能部门为主的模式相比，改革后，以业务事项办理为中心的多部门联办模式使审批业务流程不再按照部门职能设定的固定直线顺序来安排，而是按照工作完成自然顺序安排;同时，审批通过部门之间业务虚拟整合，而不是成立新的“超级部门”方式实现跨部门、跨领域的协调与合作。
3.服务整合。以服务社会、服务公民为根本宗旨，出台《关于进一步加强行政审批服务中心建设的意见》等政策文件，推动各级行政审批服务中心建立健全“六个一”政务服务机制，通过网络信息技术的运用和行政审批电子服务平台搭建，实现统一窗口资料的“一次性”提交和“一次性”办结。
4.信息整合。通过建设信息资源交换平台和开发加载相应模块方式，建设网上政务大厅和电子政务云计算中心。嘉兴市网上政务大厅建设与浙江省网上政务大厅采用统一界面、统一导航、双向链接方式，将各政府机构政务服务资源连接在一起，实现行政审批“一站式”网上办理。电子政务云计算中心采用新型云计算技术，将原来各部门分散建设、管理和使用的基础软硬件及机房资源转化为由电子政务云计算中心统一建设、管理和提供服务，实现远程资源申请部署和系统访问操作。
通过以上集中与整合，嘉兴市行政审批制度改革提升了审批效能、激发了市场主体创新活力，市级政府工作重心由事前审批转向事中事后监管与地区战略规划制定。县级政府承担审批责任的同时也被赋予相应的执行决策权，决策权深入县级政府，纠正了长期存在的“责任正三角、权力倒三角”责权利格局。改革过程符合“整体政府”针对治理碎片化应加强政府权威与逆部门化思想，展示了以整体政府为导向的行政审批制度改革逻辑，改革结果也表明通过“整体政府”来矫正行政审批制度碎片化的路径是可行的。
(一)价值层面：以实现公共利益和满足公民需求为导向重塑改革价值机制
“整体政府”公共服务模式在公共服务供给中重视以公共服务质量为基础，以公民治理为中心，要求政府不仅要满足公民一般性公共服务需要，也要满足不同群体和个体的差异性需要。行政审批制度改革中，行政主体的职责要求是服务社会、服务公民，其具体行为必须以行政审批相对人满意为目标，即行政审批必须充分体现申请人的期望和要求。政府要能够以申请人为导向，以实现并增进公共利益为根本目的，调整行政审批的组织形态、运作模式和行为方式，构建基于整体管理和一体化运作的行政审批服务机制。
(二)制度层面：以机构调整改革作为制度载体，以纵向放权为核心推动组织层级精简与整合
治理层级的整合是整体性治理的重要内容。“中央-省-市/县”三级政府层级是减少审批成本和提升审批效率的较为理想的政府层级模式。县级政府是行政审批的最终落脚点。应逐步弱化市级政府对县级政府的管理权限，地级市应调整管理范围，只对城市自身进行管理，其他县交给省直接管理，直至条件成熟时取消市级政府层级，同时撤销乡镇政权，将乡镇政府作为县级政府的延伸服务机构或派出机构进行管理，实现宏观决策权上移和微观管理权下移。
以上政府层级的精简和整合(特别是市县政府之间)需要通过政府纵向放权实现。通过放权，上级政府将权利和事务分解给基层政府，形成“基座式的政府架构”，中间层政府随权利和事务的减少而逐渐被削弱。但放权存在一个权力边界问题。事实上，国家对审批事项的减少和下放做了一系列原则性规定，①但实践中，到底政府纵向层次该下放什么权力始终存在质疑。在中央顶层设计下，行政审批权力下放应该坚守权责一致、事能相配和注重效益的原则，下放那些便利就近管理、就近服务与行政审批相对人需求度高和专业性较强、业务要求较高、影响面较广的审批事项，同时对已下放审批事项进行绩效评估，对下放后社会效果差、下放不合理的审批事项②进行有效控制，及时叫停或收回下级政府无法运作或运作不规范的审批项目。
放权后，上级政府不再直接负责和具体承担审批行为，下级政府对口部门行权后，上级政府要么彻底移交此审批事项权责，要么实行总量规模和限额管理，③将一定许可额度之内的批准权限交由下级政府履行。
(三)操作层面：以全流程优化整合为手段推动组织功能整合和跨部门协同
政府组织功能整合就是对职能相近、业务范围雷同的政府组织和功能进行整合，以避免职能交叉与重叠、政出多门和多头管理。与单个审批项目流程简化和提速不同，跨部门协同的审批流程整合必须是基于整个政府的，它需要超越条块分割的行政管理体制格局，将垂直管理的部门与本级政府的审批部门一并纳入审批许可的业务整合范畴，只有这样才能真正打通审批部门之间的边界与壁垒。基于整体政府审批全流程整合的具体做法包括以下内容。
首先，对审批事项进行全要素审查，即审查每一审批事项的合法性、必要性和合理性，将审批事项的名称、条件、程序、资料、时限、收费和结果等清晰罗列并对外公告。
其次，对经过简化规范的审批事项进行关联分析，找出所有相关审批事项之间的法律关系、业务关系和逻辑关系，由关联性入手改善运作，按照一体化运作和无缝隙服务的要求进行流程描述和业务重构。在实际梳理过程中，对那些特别复杂、跨部门多、影响范围大的审批事项流程梳理可借鉴采用工程上网络流程图绘制方法，绘制审批流程关键路线图，在图中标注整体流程涉及的单位、人员、事项、流转和环节，将复杂的整体流程划分成不同进度阶段，找出每个阶段的核心业务和关键节点，确定关键审批事项，依据关键事项及必经环节梳理出基干流程，再将非关键事项、非必经环节依据业务关系在主干流程上进行叠加。由此形成一个由独个审批部门到所有关联部门，由单个审批事项到全部相关业务事项、由碎片化的审批业务到所有能够整体贯通的完整流程。
(四)技术层面：以信息和网络技术为支撑搭建全方位整合与协同平台
整体性治理中，信息和网络技术是支撑整体政府最重要的手段，如果没有信息技术的支撑，难以实现政府整合目标。
行政审批制度改革中，审批层次的削减、审批部门间协同关系的整合和审批事项关联关系的建构都落脚在审批数据的使用、审批许可的配合和许可决定的支持上。审批数据使用主要表现为审批部门相互之间审批活动的数据提供、信息共享和结果互认。事实上，互联网时代，部门间信息共享和信息平台搭建在技术上并非难事，信息难以共享最大问题出在审批部门间权力利益分歧上。行政审批信息共享的实现需要解决以下三方面问题。
第一，确定需要共享信息的审批部门。对企业和法人机构而言，涉及企业全生命周期的业务部门，如工商、税务、产品质量监管等部门都应该共享信息。更具体的，根据全流程优化整合梳理的流程图，具体每一审批事项所涉及的办理部门信息都应共享，至少是关键节点和核心业务的部门信息必须共享。
第二，厘清部门间需共享信息类型与内容。这主要取决于审批部门业务办理要件，如不涉及商业秘密和隐私的登记类信息、资质类信息和处罚信息等。这一过程需要审批部门梳理信息来源，尽量减少审批所需要的材料，而这些工作在基于整体政府的审批流程整合中通过对审批事项进行全要素审查已经完成。
第三，通过法律层面确认信息所有权并由较高层级政府统筹安排实现共享。行政审批信息共享应首先从法律层面明确审批数据信息所有权，是归一级政府而非审批部门所有，并清晰界定涉及商业秘密和个人隐私的信息范围。层级政府间由省一级政府统筹，联系市、县政府部门集中提供信息，最后由省级政府将加工后信息通过一定平台传送、共享至各层级政府和部门。同时建立内部听证制度对部门间信息共享争议较大的情况进行协调，以共享为原则，不共享为例外，采取倒置举证办法，不赞同信息共享的部门自己举证提出不共享的合理性，报省级主管和统筹部门批准。
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注：
① “六个一”具体指“一站式服务体系”、“一个窗口全程办理”、“一系列集成化审批工作制度”、“一张网办理办结”、“一条零距离服务链”和“一套标准化审批服务规范”。
② 行政审批集成化工作制度是指以“申请人”为核心，以公众需求为导向，包括比较梳理机制、统分结合机制、信息共享机制、开放竞争机制和窗口倒逼机制五项内容的集成化审批工作机制。
③ 事中事后立体化监管主要通过构建“市场主导、行业自律、政府监督”的三位一体的运行机制，一方面强化审批权力监管，出台行政审批过错责任追究办法;另一方面强化市场主体监管，市县两级政府及职能部门都出台了加强事中事后监管的实施意见和实施细则，建立事中事后监管联席会议制度和监管机制;同时针对行政审批中介服务收费高、时间长、搞垄断等问题，出台行政审批中介服务机构管理办法，规范中介服务监管。
① 2001年《关于行政审批制度改革的实施意见》中提出“不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取消;可以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制运作。”;2002年《关于搞好行政审批项目审核和处理工作意见》中强调，“要处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系”;2013年《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项决定》中提出“按照市场主体能够自主决定、市场机制能够有效调节，行业组织能够自律管理、行政机关采用事后监督能够解决的事项不设立审批的原则，……凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的，一律下放地方。”
② 从行政审批制度改革现状看，下放的不合理审批事项主要有：被零敲碎打下放的事项;专业技术性较强和对检测设备要求较高的事项;针对特定领域、特定行业，审批业务实际量发生很小，要求基层政府配置经过专业培训的工作人员的审批事项。
③ 主要是针对具有明显外部性，在开发、生产环节可能造成环境污染审批项目。
