考虑财税改革，应该从作为顶层规划、指导全面配套改革的党中央大政方针和文件精神说起。在十八大上，中央提出了“五位一体”的总体布局，而十八届三中全会的“60条”，被各方看作是对于全面配套改革作出顶层规划的指导文件。这个文件非常丰富的内容里面，有一个最核心的治国施政理念——国家治理体系和治理能力现代化，我们可简称为“现代国家治理”。“治理”之意，是明显有别于过去说惯了的管理调控的“管理”的一字之差，治理更强调怎样通过制度安排和机制的创新优化，实现调动所有潜力和活力的包容性发展，把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控融为一体，真正使中国继续在现代化的路径上保持超常规态势增长，并使发展的质量得到提高。这种现代国家治理一个非常重要的基础就是财政，因而财政必须实施构建现代财政制度的配套改革。三中全会后中央政治局首先审批的第一项改革方案就是财政税收的配套改革，明确指出三大领域的改革任务：预算改革、税制改革、理顺中央地方体制关系的改革。当时还有非常明确的时间表上的要求（现在一般媒体都避而不谈了），即财税改革重点和基本的事情，2016年要做出来。当时我们听到传达，在玉泉山上总书记跟时任财政部长楼继伟同志说：“继伟啊，希望能够努力达到这个目标，因为2017年我们还要做一点儿大事。”17年就是十九大的召开之年。很遗憾，我们在改革深水区的种种条件制约之下，到现在为止，也不能说三中全会之后政治局审批通过的财税配套改革方案中重点的事情都做出来了。
但是我们别无选择，必须继续推进改革以服务于中国现代战略全局所要的现代财税制度的打造。十九大在已经取得的进展和面临的问题综合考虑之后，在政治报告中间非常明确地有一段表述，体现最高决策层站在新的历史起点上，面对新时代，指导财税改革的最基本的方针和要点。这几句话是：“加快建立现代财税制度，建立权责清晰财力协调，区域均衡的中央和地方财政关系，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，健全地方税体系”。每一句话都有非常丰富的内容。我作为研究者，读了十九大报告以后，基本认识就是依照中央现在这样的指导意见，三大改革任务的排序实际上有所调整，财政体制的理顺成为首要任务。原来的排序，我自己的解读是因为那个时候还要考虑先易后难，因为预算改革的共识比较多，也比较直观，所以预算改革排在第一位。
其后紧跟着排税制改革，合乎逻辑，必须解决预算的钱从哪里来的问题，然后才有政府履职的可用财力，去做公共资源配置。按照国家分配主体的战略意图所做的公共资源配置，是为履行政府的职能。所以，必须跟着讨论税制改革。而更实质性的关系整个制度安排框架的，是理顺中央地方财政关系——当时排在第三位，带有先易后难的推进方面策略性的色彩。到了十九大，已经别无选择：排列重点和基本的事情，首先要解决中央地方关系怎么进一步理顺，来化解实际生活中已经出现的矛盾制约。理顺财政体制方面，中央要求要塑造为权责清晰、财力协调、区域均衡的财政制度安排。如按照我们研究财政和经济的理论视角讲，中央和地方的关系必须优化匹配政府和市场主体，以及公共权力主体和公民、纳税人之间形成的分配关系。中央和地方、政府和企业，还有公权体系和公民，三大基本经济关系必须适应中国特色社会主义市场经济这个改革目标模式的匹配要求，必须适应现代国家治理的内在要求。
这个作为第一位的任务后面，是按照原来的排序，接着讲预算。预算在改革中间已有的实际推进，相对令人满意，中央在进一步提出全面规范透明基础之上，还要求更多推进标准科学、约束有力的预算制度建设，全面实施绩效管理。这是重点优化预算改革的要求。
在实际推进过程中间，对预算改革如果做一个简要的前瞻，那么除了进一步提高透明度，让社会方方面面越来越能够知道政府预算的信息所代表的政府活动的范围、方向、重点和相关的政策要点，等等之外，具体的预算管理形式上，我们必须攻坚克难，把三年滚动预算，从中央到地方运转起来。开始明确表述为三年滚动预算，后来改称三年财政规划。原来那种只做年度财政预算的方式不能适应国家治理现代化，我们要把预算年度的瞻前顾后处理好。这方面的挑战性也是非常明显的：要做三年的滚动预算，必须要有三年的经济社会发展的预测能力，必须考虑三年时间段里面财源和支出相关的各种各样变量、各种要素，得出至少不能有太严重偏差的预测结果作为依据，才能编制出这样在实际生活当中有意义的预测。而且在公共部门预算会计、财务规则方面，必须引入权责发生制，处理好综合而成的制度。老百姓批评了多年的年底突击花钱等等事情，这里面相关的技术原因、管理原因，就跟过去只有每一年度的预算运行计划直接相关，我们必须突破这样的局限。预算改革怎么全面计入绩效管理，我认为这将是比较艰辛的探索过程。从时间段上来说不可能三年，五年，八年就能达到很成熟的境界，但是我们别无选择。八年十年也好，十五年，二十年也好，至少在2035年基本建成现代化这样的时点之前，我们的滚动预算和全面绩效管理，应该形成一定水准的成熟度，一定要在这方面能够适应全局发展的需要。
跟着的就是必须在税制改革方面进一步推进重点事项，特别是强调要构建地方税体系。我们现在很多实际生活中间的矛盾和困扰，地方层面大家这些年一直在关注的基层财政困难、隐性负债问题、以及所谓土地财政概念之下的地方政府短期等等行为都有关，而消除这些带有弊病和问题，特别是消除问题由来的深层矛盾，解决它的病因，必须要有从体系框架考虑的通盘解决方案。
这个解决方案的基本思路，我认为可以做这样的勾画：要把从中央开始到地方理顺体制的源头，定位在由我们最高权力机构——人民代表大会以非常清晰的法规形式对行政体系授权，中央和地方各级政府得到最高权力机构的授权以后，形成非常清晰的政府职能在“事权”概念下的一览表。和这个事权对应的，又是预算上可操作的与预算科目可以一一对接的支出责任。支出责任的明细单，是对应事权一览表而规范政府行为的。关键是一览表按几个层级来形成？现在我们所追求的操作状态，不可能延续过去的五级框架，也不应该把最终目标定在四级。我认为应该实现中央、省、市县三层框架，类似国资管理体系的三层框架。乡镇这一级已经没有做成财政实体层级的可能性，浙江经验和有关管理部门要求2012年铺开推行的改革思路，是“省直管县”，市和县最后将处理为一个体制中平级的状态。可以先是行政不同级而财政同级这样，按照中央、省、市县有了三级框架之下，使一级政权对一级事权，之下跟着一级财权，其中最重要就是税基配置。怎么合理化配置税基？按五级框架分税制在省以下的落实无解，按三级分税才有可能柳暗花明，以后真正把1994年分税制改革形成的基础成果巩固下来，而且推进到解决中国省以下一直没有进入分税制状态的弊病。中国的实际情况是发达地区也好的，欠发达地区也好，一直没有能够在省以下贯彻落实分税制，才带来基层财政困难，隐性负债和土地财政短期行为等等这些问题。所以“一级政权，一级事权、一级财政、一级税基、一级预算”——落到预算这一公共财政实现其所有诉求的运行载体上面。后面跟着的、应该是在国资改革里面建立好三级框架下每一级的产权——我们已经有了国有资产管理体系这方面的基本架构，以及还应该在预算里面进一步落实好地方层级的举债权。说全了，三级框架下“一级政权、一级事权、一级财政、一级税基、一级预算、一级产权、一级债权”，这就是我们的出路之所在。构建现代财政制度，我们应该寻求的目标，就是通过这样各级政府财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的体制，达到现代财政制度的境界，服务于全局的长治久安。
当然实际生活中间的困难是不言而喻的。但在预算管理方面和体制理顺方面，我们现在毕竟看到了重要的进展，在最近两年事权的一览表和支出责任明细单，已经有具体的推进，首先是在那些中央和地方要共同承担公共服务事权的方面，按照三级框架，有了一些重点领域里的操作方案，把全国分为几大类地区，每一类地区，在具体的行政区有若干个台阶，各地对应到这个台阶上面，地方和中央在共同承担财力方面的量值怎么设定，已是全套的安排今后一步步把这样的安排覆盖到各级政府所有的职能上面，这样就是达于理想境界了。
履行职能的预算财力，主要靠税收和其他的非税收入，有很多硬骨头要继续啃下来。税制在全面营改增之后，中国的第一大税增值税，是需要进一步降低税负的。企业和民众的诉求也非常明显，中国要降税当然绕不开这第一大税。美国是直接税为主的税制体系，税负降低主要是降个人所得税和企业所得税，而中国则必须在第一大税上下工夫来降税。国务院领导说的标准税率往下调，已由17%变16%了，还有说到税率三档变两档。最好是有一定力度地把最上面的标准税率再调低，下面的两档从高往下靠——能不能达到这样改革的比较理想的状态？那还得测算我们整个财政承受能力如何，赤字、举债要增加，但又有安全区的制约。所以方案还需认真测算，周到准备。
其他的税收改革，也有企业和社会高度关注的企业所得税。刚刚国务院常务会议上给出的一系列的减税安排，主要侧重于中小微企业，特别是小微企业，这是非常必要的。现在我们面临外部压力和内部矛盾交织而成的不确定性环境之下，进一步抓住可做、应做的事情，就是抓住了确定性，包括坚定不移地继续减税。但是光减税，并不覆盖我们要解决的任务的全貌，企业负担和社会层面的负担，很多是税外的。减税要匹配上配套改革，比如五险一金怎么降低？以个税改革为契机，暴露了矛盾：在我们所有的社保缴纳归税务系统统一管理之后，发现只有约四分之一的企业，能按标准缴纳基本养老统筹，其他四分之三则缴费不足，如要缴足，震动很大，国务院领导特别明确地说，实际缴费负担不能提高，那么原来75%左右缴纳不足的这些企业，这个时候不能提起负担来缴足，而是必须赶快把标准缴费率——最主要的基本养老金缴费率往下调。可行性上的条件是什么？应该尽快把全社会基本养老的统筹机制提升到全国是一个蓄水池，把原来分散的至少好几十个蓄水池，合到一起以后，它的互挤功能马上提高，南方多年的滚存结余就可以调到东北救燃眉之急，这样当然缴费率就可以往下调。这种改革是要突破原有既得利益的阻碍，应赶紧迈出实际步伐，趁势把税和非税联动的配套改革做好。
又比如，个人所得税改革，暴露了新矛盾，对专项扣除，大家听着非常满意，但是没想到租房者自己交租金的扣除，要暴露房主的信息，这下房东不干了，怎么化解矛盾？有关部门正在加紧调研，看看以后确定出台何种解决办法。房东有房租收入，本应依法交税，这块税源常年的流失，肯定不是办法，但是怎么从现在的混沌状态逐步走向现代国家应该有的法治化的社会氛围、和谐状态下的真正依法纳税和总体规范，这都是摆在我们面前要啃下来的硬骨头。还有其他的税制改革也必须抓紧，比如说消费税，现在应积极考虑把一些有分量的收入，推到销售环节交给地方，不然地方政府更难上加难。因为营改增全覆盖、营业税没有了以后，地方手上没有像样的财源，增值税的中地分享，不得不由75：25变成了对半分，同时宣布只有2至3年的过渡期。当下这个过渡期走了一半以上了，再不给出比较像样的措施，如果地方政府认为这种分成的情况可以延续下来，那它在自己的辖区之内只要多办企业，不管盈利与否，它的财源就跟着上来了，它的行为一定会扭曲，背离职能转变方向，这是我们要特别防止的。现在更有紧迫感了，应赶快把更好的过渡安排衔接上。此外，地方税体系中还必须通过加快立法增加房地产税，这都是我们以配套改革和一系列的“最小一揽子”改革方案要去解决的攻艰克难的任务。
我认为，在中央的指导精神之下，我们必须把现在实际上重新排序的三大改革任务，看成一个有机整体，掌握好在这方面无可回避的改革攻关。财政制度的现代化，服务于经济社会全局的现代化，也是服务于我们全面小康后如何推进现代化、怎么样有后劲儿，在改革取得“决定性成果”的支持下去跨越中等收入陷阱，以经受这个历史性考验，冲过中国现代化的历史三峡，这个历史三峡在未来的十年内能不能冲过去，和我们财税改革以及其他领域的重点改革都息息相关。
这些看法请各位批评指正，谢谢大家！
（本文系贾康先生2019年1月12日在由国务院发展研究中心指导、中国经济时报主办的第十届中国经济前瞻论坛上的发言）
