推进政府机构改革，是国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，也是一场连续贯穿于中国改革发展40年并仍在持续的革命。在肯定政府机构改革取得重要进展的同时，不少研究也指出改革后的机构与人员数量呈现出“精简——膨胀——又精简——又膨胀”、职能调整出现“膨胀——紧缩——又膨胀——又紧缩”、权力调整出现“下放——上收——又下放——又上收”的循环。[1]对其原因的分析中，呈现出“刺激回应论”、“权威体制论”和“学习效仿论”的代表性观点。“刺激回应论”认为机构改革的运动逻辑是基于市场与社会的诉求，但政府本身既是机构改革的执行者又是被改革对象，公共目标与自我利益之间的矛盾使得机构改革内生动力不足，改革成果也难以通过制度化形式得以维持。[2]“权威体制论”认为中国传统的权威体制禁锢着机构改革的政治边界，改革所要求的政治支持、组织推动和社会力量是有限的，决策者自上而下的依据执政理念单方面的决定机构的裁撤与整合，矛盾并未消解，只是在行政体系内部进行新的转移。[3]“学习效仿论”认为中国机构改革是经济全球化进程中，面对内部低积极性和外部声势浩大的行政改革而被动做出的适应调整。[4]“精简—膨胀”的循环圈也普遍存在于各国的机构改革之中，因此，有学者认为中国机构改革的问题一定程度上源于复制西方行政改革或嵌套学习西方改革理念，是在封闭的系统内，由单一决策者完成，没有充分实现政府、市场、社会的良性互动，导致效率较低、公平正义有失偏颇，公共服务质量大打折扣。显然，这种单纯从新公共管理视角对中国政府机构改革进行的评价，已经遭受到了不少批评，原因在于新公共管理对公共服务和公共服务组织的管理与治理进行掌握和贡献的能力是有限和单维的。[5]中国政府机构改革虽然具有中国特色，但总体上是与国际社会公共管理变革相吻合的。在公共事务管理愈加复杂化、动态化和多样化的时代，政府、企业和公民分别运用科层、市场和网络三种治理模式共同参与而形成公共事务管理的“三足鼎立”，然而因三种治理模式，持有的理论背景、组织结构、协调机制各不相同而会产生冲突，公共事务管理中的一种“新的治理需求”产生了：消除三种治理主体的三种治理模式之间产生的对立冲突，促进三种治理主体的三种治理模式之间产生协同互补——治理的治理，即“元治理”。借鉴国际社会公共管理变革的经验，从“治理的治理”角度审视中国政府机构改革，为新时代进一步深化政府机构改革提供参考。
一、历次政府机构改革的特征及“元问题”
20世纪80年代以前，按照计划经济管理构造的政府机构庞杂，叠床架屋，部门繁多，管理机构不完善，职能不清晰，严重制约了社会经济发展。1982年，中国开始了改革开放后的第一轮政府机构改革。这次改革的关键词是“精简”，重点在精简机构和冗员。其历史进步性在于，打破了领导干部任职终身制，精简了重叠的政府机构和人员，加快了政府队伍建设。但这次改革虽然促进了政府工作效率的提升，但并未推动计划经济管理体制的转变，仅仅只是减少了机构数量，各部门职能仍未发生变化，改革效果甚微，并出现机构数量再次膨胀的问题。
1988年，政府机构开始了第二次改革。这次改革的关键词是“职能转变”，改革的主要内容是以提高宏观调控能力、淡化微观管理职能、消减对企业经营活动的直接干预为出发点，目标直指政府职能。这次改革的突出贡献是明确政府机构改革的关键在于政府职能的转变，但由于目标定位过高、改革的客观条件不成熟、方案可操作性较低，“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题在实践中并未及时发轫破题。
1992年邓小平发表南巡讲话，社会主义市场经济体制在中国得到确立。1993年3月，第三次政府机构改革拉开序幕。这次改革的关键词是“适应”，即适应社会主义市场经济体制的需要，按照统一、效能的基本原则，建立部门职责明确、组织结构简化的行政管理体制，提升行政效率。
1998年3月，第四次政府机构改革正式启动，目标再次指向政府职能转变，关键词是“放权”，强调政企分开，将政府职能定位于宏观调控、社会管理和公共服务，改革重点是提高政府工作效率，加强行政管理，健全国家公务员制度，打造一支道德素质水平高，综合能力较强的行政管理队伍，建立能够适应社会发展并充分体现中国特色的行政管理体制。这次政府机构改革简化了专业经济部门结构，在政府职能转变上实实在在作出了成效。
2001年中国加入世界贸易组织(WTO)，全面融入经济全球化。为了适应全球化竞争的需要，2003年3月6日，政府机构开始第五次改革。这次改革的关键词是“监管”，成立“国资委”、“银监会”和“国家食品药品监督管理局”等，重点是加强国有资产管理、金融监管和食品药品监督，强化政府的监管职能。改革适应了社会主义市场经济发展的需要，在政府职能转变上进一步迈出了卓有成效的一大步。
2008年和2013年，第六次、第七次政府机构改革实施。这两次改革的关键词是“大部制”和“公共服务”，除了转变政府自身职能、完善政府机构设置外，在一定程度上反映现代公共管理发展的一些趋势特点，按照政府职能统一标准改革同类型部门，实行大部制，重点是完善行政法律法规，加大宏观调控力度，树立科学发展观，为人们创造良好的生活环境，提升公共服务质量。
前七次政府机构改革取得了巨大的成就，但同时还存在三个问题：
第一，改革工具是精简型而非调适型。政府机构改革偏好使用“裁撤”、“合并”、“改名”等方式。1988年之后的机构改革虽然以职能转变为目标，但在操作上仍着重于机构数量的精简，无论是政府还是公众，都将重点放在政府机构与人员的数量变化上，而机构改革核心的政府职能转变却未被切实关注。行政体系未被当作一个与市场、社会互动的开放系统进行组织创新，机构改革通常在历次党的代表大会宣告机构改革的理论与方案，经由人大审议通过，最后交国务院执行。由于在封闭体系内进行，短时间的机构数量精简也容易跟部门利益产生冲突，造成精简与再膨胀的反复。如1988年能源部的组建后来遭到原煤炭部的反对，1993年政府机构改革中能源部又被撤销。
第二，改革内容是任务型而非结构型。政府机构改革应是一个包括治理价值定位、组织构建、流程塑造的完整系统，最终定位应达到政府、市场、社会以及政府内部机构之间的良性互动，从而更好地提供公共服务，但是在2013年之前的几次机构改革中，方案设计缺乏对行政组织职能与角色定位的长远设计，而是更多地遵从不同阶段的工作任务。改革开放初期以经济建设为中心，机构改革的重点就是改组综合经济部门，加强宏观调控;科学发展观提出后，公共服务与社会管理越来越被重视，2008年的机构改革方案提出“加强与整合社会管理和公共服务部门”。这种任务型的改革一方面对于组织结构完整性以及减少组织冗杂具有一定意义，但另一方面由于过于强调阶段性而对整体结构的改进并无太多影响。
第三，改革动因是周期型而非回应型。组织作为一个开放系统，当外在环境发生变化时必须进行相应的调适。即便最初的再完美组织结构设计在随时间与环境的变化过程中都会出现不适，但是在1982年之后的政府机构改革同换届周期呈现较强的一致性，虽然并不能说明二者存在相关，但这种被计划的周期型变革暴露出中国政府机构改革缺乏基于内外部变化的回应性变革动因。这种回应性的缺乏也导致对世界公共管理变革的经验学习存在滞后性。20世纪六七十年代，西方国家尝试建立“大部制”来更好提供公共服务，但合并后的部门会因利益与文化的不同而产生冲突;此后澳大利亚尝试进行整体性政府变革，侧重于平行部门之间、上下级部门之间的梳理。全球化时代市场失灵超越国内的范围走向国际，各国政府变革的历程告诉我们，如何整合行政体系内部以及包括市场与社会组织间的协调机制，以更好地完成“宏观调控、社会管理、公共服务、市场监管和环境保护”的职能定位，为公众、为社会提供优质的公共产品和公共服务，成为中国政府机构改革的重要使命。
改革开放以来中国政府机构的前七次改革，基本上是围绕机构和人员的“精简”、职能的“转变”等外显的问题展开，价值取向是“效率”和“服务”。可以说，在中国共产党的周密部署下，政府机构改革取得了很大的成就，机构和人员大幅度精简，扁平化的治理结构初步形成，政府也逐步从微观的管理中解脱出来，职能逐步转向“治理”和“服务”，政府效率获得了巨大的提升。但是，新时代改革面临的形势今非昔比，改革的范围已经从经济领域全方位地扩展到政治、社会、文化、生态、党的建设、国防军队等各个领域，改革的进程“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了”，“剩下的都是难啃的硬骨头”，改革面临的障碍从过去强调放权、授权的阶段转移到“体制机制上理顺、约束权力，让伸得过长的权力之手‘断自己的腕’”。因此，着眼于机构、人员“精简”和“职能转变”的政府机构改革，在进入中国特色社会主义新时代提出的新任务新要求下，面临着“两个不适应”的“元问题”，即党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。具体表现为：一些领域党的机构设置和职能配置还不够健全有力，保障党的全面领导、推进全面从严治党的体制机制有待完善;一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出;一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高问题凸显，政府职能转变还不到位;一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理;基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高;军民融合发展水平有待提高;群团组织政治性、先进性、群众性需要增强;事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在;一些领域权力运行制约和监督机制不够完善，滥用职权、以权谋私等问题仍然存在;机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后，机构编制管理方式有待改进。[6]于是，以习近平为核心的党中央开启了改革开放以来力度空前、涉及面最广的第八次党和政府机构改革。
二、“元动力”：政府机构改革的目标和价值取向
在中国特色社会主义进入新时代、社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，改革进入“深水区”“攻坚期”的关键时刻，以习近平为核心的党中央，针对我国政府机构中存在的“两个不适应”的“元问题”，找到了推动党和国家机构深化改革“元动力”：我们党要更好领导人民进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想，必须加快推进国家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟、更加定型的中国特色社会主义制度。这既是新时代党和国家机构改革的目标，又是党和国家机构第八次改革的动力源泉。要实现这一目标，要求党和政府机构设置科学、职能配置合理、编制统筹使用、体制机制完善，使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，更好推进党和国家各项事业发展，更好满足人民日益增长的美好生活需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步、人民共同富裕。[7]在这一“元动力”的推动下，以习近平为核心的党中央，拉开了气势宏大的党和国家机构第八次改革。
党和国家机构改革，转变职能是核心，这实质上是要解决政府应该做什么、不应该做什么的问题重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事应该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。而要完成这一使命，首先要确定改革目标实现的价值取向，以便在正确价值取向的推动下使改革沿着正确的轨道前行。在对党和国家机构改革的价值取向进行评价时，包国宪、周云飞[8]、龙兴海[9]等学者认为，将新公共行政和新公共管理理论作为参考依据，对“效率”与“公平”追随是党和国家机构改革“元动力”的理念化身，政府变革的目的需要回答“如何提高资源利用效率，保证服务质量，如何以最少资金产生更好的服务”等问题。很显然，价值取向作为“元动力”的理念化身，一是更加富有时代感，正如习近平总书记多次强调指出，改革就是要“随时随刻倾听人民呼声、回应人们期待，保障人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义”，[10]“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”，要“加紧建设对保证社会公平正义具有重大作用的制度”，[11]“改革既要往有利于增添发展新动力方向前进，也要往有利于维护社会公平正义方向前进”。[12]第八次党和国家机构改革正是遵循习近平一系列关于“公平正义”讲话的精神，没有停留在单纯的“效率”“服务”追求上，而是追求“效率”“公平”和“正义”三者统一的价值取向，从而内在动力强大。二是“元动力”价值取向的理念化身突出了“治理的治理”，从传统的、政治驱动型的只着眼行政管理系统的单向思维范式中摆脱出来，以“系统治理”的思维，党政军群统筹安排，将“党的领导”贯穿到一切部门，权力相对集中，体现了“元治理”范式的本质。三是“元动力”价值取向的理念化身坚持了扬弃与继承相结合，在对传统的价值取向进行修正后，提升政府效率和转变政府职能、精简机构、强化宏观间接管理、淡化微观直接管控，强化民生、注重民主，提供更优质公共服务等内容，仍然是这次改革的关注点，这也是第八次党和国家机构改革的一个很重要的特征。
“公平”“正义”是实现“善治”的基础，也是平衡“效率”与“公平”的关键。“效率”“公平”和“正义”并驾齐驱、以互相博弈且促进的关系推动党和国家机构等公共部门变革的发展，政治是实现“公平”和“正义”的过程，公共行政执行需要效率与公平，在“政治、行政是密不可分”越来越成为学界共识之时，不能将“效率”、“公平”和“正义”的价值导向加以区别，其共同协作构成党和国家机构改革“元动力”的价值理念化身。“效率”、“公平”和“正义”相互配合的系统思维，打破了传统的单向思维惯性和路径依赖。在“效率”“服务”的价值取向引导下的变革，是以新公共管理为代表的改革理念，将私人化、市场化的运作方式和实践行为引入政府部门，新公共管理内市场原则的使用，开放公共部门使其面临更多竞争以及采取更多商业化的管理手段，被认为是提高公共部门效率、效益和改善服务的一种方式，这种竞争既可能来自政府外部，也可能来自政府内的各个机构和政府雇员之间。在公平、正义价值引导下的改革可称之为参与式改革，旨在增强公民与处于较低层级的公职人员对政策制定及实施的影响力。“公平”“正义”作为纯公共产品，只有政府才能够提供，才能够使“公平”“正义”的发展获得合法性。组织中的基层人员与公民社会成员更直接地参与到决策中来，有助于为各种项目的实际运作提供更多的信息。
“效率”的价值取向导致新公共管理改革，“公平”“正义”的价值取向催生参与式变革，两类变革的共性是试图寻找能让更多的来自市场和公民社会的行动主体参与到治理过程中来的方法。正是“国家治理体系和治理能力现代化”的要求、人民群众对美好生活需要日益广泛、对民主、法治、公平、正义、安全、环境的要求日益增长的强大需求的“元动力”，驱动着第八次党和国家机构改革的开展。这一次党和国家机构改革带来一个非常明显的变化，即传统的公共部门不再是治理的唯一主体，加上社会治理的一些要素已经得到了发展，这些要素可以促成大量政策领域里的自我控制和管理。大量的社会行动主体结成的网络已经开始承担在治理方面的更多责任，因此治理理念的现状已经预示着更多的社会行动主体正在广泛的政策领域中进行大量治理实践。在治理体系内问题的解决并非单向度依赖中央政府制定的解决，而是考虑多个主体利益、价值理念等因素的基础上制定问题解决方案。在“非结构化的复杂”场域以及“分化政体”的背景下，国家、社会、公民的关系呈现出全新的发展趋势，三者共同参与治理的基本逻辑在实践和学术中已经得到广泛的认可。[13]
由于强大“元动力”的驱使，使得第八次党和国家机构改革一往无前，2018年3月17日，一个系统的党政军群机构改革方案正式通过，机构有增有减，职能有分有合，充分体现了“宏观调控、社会管理、公共服务、市场监管、环境保护”的党和国家机构的职能定位。虽然党和国家机构改革几乎“五年一遇”，然而相比以往七次机构改革，这次改革呈现更加鲜明的特征。此次改革在部门和层级纵横切割的政府机构现状基础上，尽最大限度地避开了部门的简单精简、为整合而整合的传统思路，而是定位于职能优化协同高效。习近平总书记在中共十八届二中全会第二次全体会议上的讲话指出，“推进机构改革与职能转变，要处理好大与小、收与放、政府与社会、管理与服务的关系……综合部门需要的可以搞大部门制，但不是所有综合部门都要搞大部门制……关键要看怎样摆布符合实际、科学合理、更有效率。”在最新一轮的机构改革中，将职能相近的部门整合，组建新的机构，如将文化部和国家旅游局组建文化和旅游部;整合司法部和国务院法制办，组建司法部;整合中央直属机关工委和中央国家机关工委，组建中央和国家机关工作委员会等。同时在执法机构方面，推动整合相近领域队伍的综合设置，减少机构之间的职能重叠与交叉，合并“同类项”，减少管理成本，提高资源利用效率。
以“效率”“公平”“正义”为“元动力”价值取向化身的第八次党和国家机构改革，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，是加强党的长期执政能力建设的必然要求，是社会主义制度自我完善和发展的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标、建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的必然要求，呈现出鲜明的“新时代”特征：改革力度体现重塑性，改革范围体现系统性，改革重点体现针对性，改革思路体现延展性，机构整合体现专业性，职能配置体现整体性，保障措施体现配套与法治性。党和国家机构改革对职能的重新定位与机构的裁撤整合，既与当前社会经济发展的客观条件匹配度更高，对“政府”的定位也更加准确，对“治理”的思路也更为明晰，充分体现了中国的改革思路“升级”，转向构建更加简明高效的“功能管理”机制，更好地契合党和政府职能的转变，同时又着眼于消除阻碍我国经济社会可持续发展的体制机制障碍。
从一定程度上说，前七次政府机构改革着眼于“治理”，以“精简”、“效能”和“放权”为指向，追求的是“效率”“服务”，公共部门内部的大量组织和管理过程已经实现了相当程度的自治，因此有必要对治理的各个构成要件进行一定的控制;第八次党和国家机构改革则更加着眼于“治理的治理”，追求的是“效率”“公平”“正义”，在已经允许社会行动者更为广泛参与的情况下，找到既能保留先前改革成果，又能克服改革中新产生问题的应对方法，一种既承认授权和分权，同时也意识到更强大中央控制的必要性的治理模式，即“元治理”模式。[14]因此，提升党和政府在治理中作用的“元治理”更符合第八次党和国家机构改革的理念。“对治理的治理”的“元治理”，就是对权力下放的治理过程进行一定的控制与引导，按照习近平总书记的说法，就是要全面加强党对各个领域的领导。在“元治理”理论指导下，无论是新公共管理式改革还是参与式改革都无关要紧，因为“元治理”为行政系统提供了方向，既保留因管理授权和权力下放产生的优势，也引入中央的指导和控制，尽可能消除网络治理的消极后果。
“元治理”在承认共治模式存在的情况下，加强政府部门的引导与控制，原因如下：首先，在决策制定上，传统公共行政臃肿的官僚机构确实存在很多问题，但是他们也确实具备决策制定的能力，在代议制下，多数裁定原则和其他宪法惯例可以确保决策得以制定。而网络治理中决策制定并非易事，大量社会成员参与的治理网络，并不具备清晰的决策制定规则，网络治理潜在的规范是通过“讨价还价”来达成共识，但这种“讨价还价”可能产生最平庸的决策结果，除非在网络治理框架下存在一些规范对个人私利进行监督。其次，在参与形式上，以网络和其他非正式的机制做为支撑的治理带来一个全新的问题，即通过所谓是更民主的机制，民主是否得到了实质性的提高?虽然代议制民主制度存在天生的缺陷，但网络治理能否更好地代表社会利益未有一个明确的答案。网络民主模式依赖于利益集团和社会个体的广泛参与，但那些在代议制度下被排除在有效参与之外的人，在网络治理模式下，也可能遭受到同样的排挤。再次，在协调能力上，网络和网络相关的公共组织之间的协调比公共部门内部的协调更为困难，缺失有效协作会降低公共项目的效率与效益，同时也会导致政策真空或者疏漏，进而导致一些重要的公共问题无法得到有效解决。最后，在问责对象上，以公共名义做出的决策在责任承担上究竟谁来负责。网络治理的模式试图削弱公共行为与政治组织的联系，并假定这些政治联系可能没有过去想象的那么重要，进而对于问责和控制的替代形式也存在着进一步的假设，[15]但是这些替代形式均未能改变民主体制中政治的主导地位。问责通常被概念化为一种对公共组织和项目施以控制的机制，但在过去改革中的结构和程序上的要素不仅弱化了控制政府的能力，也限制了问责机制的纠错功能。
针对广泛参与、自治、多核心以及分权的网络治理现状，“元治理”则是一种“树责任权威与责任核心的自主化管控”，[16]是试图在公共机构的决策体系中力求实现权力协调的一种战略抉择，[17]其治理的核心要素为“掌舵、效益、资源、民主、责任和合法性”，通过有效的设计与管理，实现党政机构改革的最好结果。2018年开启的第八次党和国家机构改革，重点推进党的全面领导下的党政军群改革，破除阻碍市场对资源配置起决定性作用的壁垒，将政府请回治理的中心，这充分体现了“元治理”的理念。但这并非倒退回国家统治一切的局面，而是更多强调将政府请回责任的中心而非权力的中心，使多元网络治理做到“群龙有首”。
“元治理”需要在透明的环境中运作，科层、市场、网络仍然各自存在，国家并非高高在上的权威机构，在多元领导机制下，国家仅是众多参与主体之一，通过正式权威的强制力培育多主体之间的信任、进行更有效的协作协同。为达到“1+1>2”的效果，政府在协商过程中提供自身独有的资源，制定治理的核心准则，从而保证各种治理体系的共存。中国党政机构改革的核心是在效率、公平和正义的价值取向下，不断调整政府机构的机构设置与运行规则来适应经济和社会发展的需要。在政府与社会、政府与市场、中央与地方的关系错综交织的当今，找到既能提供有效控制和引导，又能使管理对象保留对一系列活动的自我决定权的“元治理”工具十分重要。基于此，在党和国家机构改革中运用“元治理”自身内生的“战略管理”“法治与监督”“信任和价值观”这三个工具，成为达成“元治理”效果、实现第八次党和国家机构改革目标的重要路径。
第一，战略管理。传统的治理强调面面俱到，倾向于详细规定所有程序和细节，着眼于提高单个组织的绩效，但却降低了系统内部各个部分间相互协调的可能性，系统的总体效率可能会降低。为了保障党政机构改革整体效率水平的提升，需要运用“元治理”的战略管理工具，聚焦于政策协调，沿着消极协调——积极协调——战略管理的路径，对实现目标的方法进行选择，对政策发展方向和执行方式实施控制，使组织和网络在某些方面保留自由裁量权。政府作为改革的重要主体，也是被改革的对象，尤其是政治权利非对称性特点从而导致一些集团会利用权力来维护自身权益，甚至是在改革中还会通过法律法规的方式来保护该部门权益，从而导致机构改革无法正常进行。典型的“小部制”既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能和政府应有权威，又不利于集中统一管理落实“问责制”和建设责任政府。职能交叉造成国家整体利益受到很大影响，不利于社会稳定，表面上加强领导，实质上，使得部门逃避了自身承担责任，甚至使得部门利益化。[18]而中国的“大部制”改革能够适应社会发展，并推动政府职能的转变，有利于打造服务型政府，提高政府资源利用效率，也有利于简化政府工作流程，并推动政府的全面发展，有利于为公众提供多种形式的服务，并不断完善体制，为人民群众服务。战略管理还有助于政府履行好自身的社会公共服务职能，打造服务型政府，并提高各部门管理能力，将各部门权力做明确划分，并明确划分中央政府与地方政府之间的关系，协调好两者之间的关联性。因此，在党政机构改革中，政府发挥“主导”的能动性，“换汤且换药”，突出政府协调与监管职能，主动协调市场和社会的相关利益，明确中央和地方之间的分工，分清各自的责任，让“都负责又都不负责”的问题迎刃而解。
2018年政府机构改革中，组建自然资源部就是“元治理”工具“战略管理”运用的具体体现，自然资源的管理曾分散于多个部位之间，国土资源部有组织编制土地利用规划、国土资源规划、矿产资源规划、地质勘查规划等规划的职责，国家发展和改革委员会有组织编制主体功能区规划的职责，住房和城乡建设部有组织编制城乡规划的职责，水利部有组织编制水资源规划的职责，农业部有组织编制草原规划的职责，国家林业局有组织编制森林、湿地等资源规划的职责，国家海洋局有组织编制海洋规划的职责等等。各部门依据不统一、标准不统一、实施时间段不统一、基础不统一，致使一项政策的实施效果受到很大影响。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出构建空间规划体系，并提高空间资源利用效率，不断优化空间结构，保证各地区空间权利，尽可能建立完善的“多规融合”模式，加大监督管理。组建自然资源部以战略管理的角度整合城市规划、交通发展规划、水利建设等各类规划空间信息会极大提升政府的工作效率。
第二，法治与监督。治理的过程大多被概念化为法律和正式权威的行使，这样的治理风格具有大量的积极特征，并对大多数的组织系统起到了良好的促进作用，治理者也在逐渐减少对控制工具的依赖，更具参与风格。地方政府是否因采取不精简机构行为而被查处主要取决于政府监督体制。我国政府监督体制经过多年的改革，形成了一个多元监督体系，但这种监督体系在运行过程中存在着严重问题，突出表现为政府监督体制中存在“缺位”、“越位”和“空位”等现象，规避了地方政府因不精简机构而被查处的发生;同时，增加了中央政府惩罚地方政府不精简机构行为所花费的成本，弱化了中央政府惩罚的动机。因此，增强法治，是历次党政机构改革的一个必然需求。我国党政机构运作中，对政府、市场的监督，需要强化社会公众的自发参与，激发社会的积极性，在法律法规上对居民进行社会增权与心理增权。因此，通过创建相关的规章制度，规范与约束政府行使公权力以及市场主体的行为;通过设置清楚的标准，判断行为主体的行为是否违规;通过明确划分不同行为主体的职责与权限，接受这套法制制度安排的约束，认定行为主体所需要担负的责任以及对受害者的赔偿等，十分必要。
由国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局改组而成的国家市场监督管理总局也备受瞩目。我国市场监管部门人员复杂，甚至存在多头执法，出现严重的交叉执法等。就食品监督管理来看，现阶段农业部门主要监管生产环节，质检部门监督生产环节，工商行政管理部门监督流通环节，卫生部门监督消费，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督，并严格按照我国法律法规来处理重大事故。地方政府组织以分段监管机制为主，导致各部门职责不明确，甚至是监管成本上升，也无法履行好自身的监管职能，导致人民群众的生产财产安全无法保障。为了加大监管力度，首先要按照市场公开要求，将现行涉及市场监管的有关机构整合，履行好监管职能，提高监督效率。
第三，信任和价值观。这是“元治理”的一种更为柔性的方法，即通过对参与决策制定的个体认同的价值观进行形塑，从而引导组织行为，实现党政机构改革公共目标的实现。如果“元治理”者能够对参与决策制定的个体认同进行成功塑形，几乎在没有任何资源投入的情况下便可实现预期的效果。我国两千多年封建社会的政治传统、新民主义革命时期党对政府的一元化领导和苏联高度集权政治经济体制的模范效应使我国行政体系设立之初就倾向于选择一个机构庞大、功能齐全的大政府，造就了“大政府”的价值观，这种观念一直影响着历次机构改革。制度是人们对于游戏规则共有的信念，“它同时也是应对微小环节变化的基础”。[19]规则是内生的，是博弈参与者在长期、反复的互动中形成并最终“自我实施”的，制度的变化同时也是人们博弈规则共享信念变化的基础。而人们共享的信念的变化需要经历一个漫长的发展阶段，所以，改变人们长期以来习以为常的观念不可能一蹴而就。
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[19][日]青木昌彦.比较制度分析[M].周黎安译.上海：上海远东出版社，2001.236.
* 基金项目：2018国家社会科学基金重点项目“习近平新时代以人民为中心的民生发展思想研究”(编号：18AGL019);“浙江省社科规划‘马克思主义理论研究和建设工程——习近平新时代中国特色社会主义思想研究’”专项课题(编号：18MYZX07YB)
