3月5日上午，十三届全国人大二次会议在京开幕，中国国务院总理李克强向全国人大做2019年《政府工作报告》，为2019年经济工作给出政策指引。与去年重点强调结构性供给侧改革、“三去一降一补”有所区别，今年的报告对2018年以来复杂外部环境及经济下行压力凸显带来的严峻挑战直言不讳，报告突出提及中国正面临“两难多难问题增多的复杂局面”，并给出相应的减税降费、稳定扩大就业、优化民营经济发展环境、促进消费等诸多应对之策，传递出的信号积极正面。同时，下调2019年经济目标增速至6%-6.5%，也与内外压力下的需求相适应。
那么，2019年中国经济有哪些两难多难问题？政府工作报告又为破解上述问题开出何种药方？最终的落实情况可否达到预期？
大规模减税降费如期而至，践行积极财政
积极财政是本轮稳增长的关键，但相较于早前几轮的稳增长政策，财政刺激往往与政府债务积累相伴，这意味着为防止重蹈覆辙，积极财政需要更加精细化下达，从本次政府工作报告来看，今年的积极财政重在减税降费，基建投资重在起到托底与补短板的作用，而非大干快上。
大规模减税降费措施迅速落地。报告重点强调了降低制造业和小微企业税收负担，全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元，比2018年多出7000亿元，符合市场的预期及诉求。具体来看，在年初已经出台了一系列小微企业普惠性减税政策的基础上，报告进一步提出将制造业等行业增值税率由16%降至13%等措施；同时，提及加速推进增值税改革，如税率三档并两档、税制简化等措施。降低社保费率方面，报告提出下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例至16%；笔者在此前曾做过测算，提出在降低费率和加强征管的情况下，养老金费率下调的空间可以达到5%，此次下调3%应是考虑了社保合规征管仍需时间、社保财政补贴面临预算压力等因素。
基建投资目标方面，政府工作报告提及2019完成铁路投资8000亿元（2018年实际完成8028亿）、公路水运投资1.8万亿元（2018年实际完成2.3万亿），再开工一批重大水利工程，加快川藏铁路规划建设，加大城际交通、物流、市政、灾害防治、民用和通用航空等基础设施投资力度，加强新一代信息基础设施建设。可见，基建投资重在补短板，而非大干快上。
在此背景下，2019年赤字率目标已从2018年的2.6%提升至2.8%，以落实积极财政。而剔除上年财政结转结余资金后的实际赤字率将会更高，实际财政支持力度可能更大；例如2018年实际赤字率上升的情况已经出现，2018年政府年初的财政赤字目标是从2017年的3%下调至2.6%，但当年实际赤字率却从2017年的2.9%上升至3.4%。尽管伴随着减税降费的推进，财政预算预计将面临一定压力，但考虑到美国2018年实际财政赤字率接近4%，中国也无需为财政赤字问题过分担忧，且一系列开源节流措施在报告中也有安排，如增加特定国有金融机构和央企上缴利润、一般性支出压减5%以上、“三公”经费再压减3%左右，长期沉淀资金一律收回、加速国资划转充实社保等。
货币政策不搞大水漫灌 重在疏通传导机制
货币政策强调稳健、松紧适度、不搞“大水漫灌”。考虑到财政政策相当积极，大规模放水确无必要，报告提出M2和社会融资规模增速要与GDP相匹配，总体增速应当保持平稳。
关键在于疏通传导机制，降低实际利率，解决实体经济尤其是小微、民营企业融资难的问题。例如政府工作报告提及“改革完善货币信贷投放机制，适时运用存款准备金率、利率等数量和价格手段，引导金融机构扩大信贷投放、降低贷款成本。加大对中小银行定向降准力度，释放的资金全部用于民营和小微企业贷款。”意味着货币政策仍重在疏通传导机制，让银行间充裕的流动性能进入实体企业，而非成为套利工具在金融机构间空转。从“宽货币”到“宽信用”，仍需引导实际贷款利率下行。
此外，除了银行信贷外，可以从资本市场入手解决中小、民营企业融资难的问题。相比发达国家，银行信贷仍然是我国企业融资的主要手段，直接融资比例偏低。政府工作报告提出要提高直接融资特别是股权融资的比例，目前以科创板为代表的资本市场改革值得瞩目，开展了试点注册制、放宽上市盈利测试、完善定价机制等一系列市场化改革；如市场化改革能够稳步推进，则中国资本市场将逐步告别国家牛市的思路，向市场牛市进行转变，预期民营企业特别是科技企业的融资环境将有所改善。
2018年以来，国内消费下滑趋势明显，但消费是支持中国经济的最主要动力，今年能否稳定消费，已经成为中国能否扭转经济下行、进一步释放内需潜力的关键。政府工作报告在提振消费领域，除了提到落实个税改革事项以外，着重强调要“顺应消费需求的新变化，多渠道增加优质产品和服务供给，养老、婴幼、汽车、旅游等均被重点提及；此外，促进线上线下消费融合发展、健全农村流通网络等方面也将提速。
在笔者看来，此次稳定消费举措重在打造供需匹配的消费理念，促进消费升级，以及完善消费基础设施，而非十年前家电下乡等直接补贴的刺激手段。正如笔者在之前文章《提振中国消费的关键》中所说，短期刺激消费政策面临财政预算约束、政策边际效应递减以及骗补、套利等道德风险多重因素的制约，提振消费可能会将重点放在收入端，即在保证居民增收和引导消费升级趋势两个方面做文章，此次政府工作报告中的要求亦体现了这一思路。
防范输入性风险以应对外部压力
政府工作报告提到中国防范化解重大风险要强化底线思维，坚持结构性去杠杆，防范金融市场异常波动，稳妥处理地方政府债务风险，特别提到“防控输入性风险”。在笔者看来，防范输入性风险与当下中方积极促成与美方谈判的战略选择相吻合。
与此同时，政府工作报告中提到推动全方位对外开放，培育国际经济合作和竞争新优势。将促进外贸“稳中提质”，推动出口市场多元化，优化进口结构，扩大进口额。加大吸引外资力度，允许更多领域实行外资独资经营。加快与国际通行经贸规则对接，提高政策透明度和执行一致性，营造内外资企业一视同仁、公平竞争的公正市场环境。加强外商合法权益保护。全面加强知识产权保护。在笔者看来，强调竞争中性，加大进口，加强知识产权保护等亦与当前中美谈判内容相一致，是应对外部压力的求变之举。
全面发力就业优先政策
政府工作报告今年首次将就业优先政策置于宏观政策层面，旨在强化各方面重视就业、支持就业的导向。在宏观政策层面提及就业，意味着保就业目标具有特殊重要意义。
究其原因，在于2019年经济下行压力下，劳动力市场可能承压。此外，正如报告所指出的，我国就业还面临总量压力、结构性问题等诸多因素影响，2019年“稳就业”工作面临较大考验。具体政策方面多管齐下，如重点人群就业、职业技能提升行动、发展现代职业教育等均有所提及；除此以外，笔者认为，就业政策仍应与企业尤其是中小企业层面的减税降费措施协调配合，切实减轻企业负担有助于稳定就业市场信心。
当前外界仍在担忧2019年中国经济面临的压力，例如笔者近期在东京调研时，一些投资人仍对中国经济前景持悲观态度。但笔者认为，中国政府正在选择积极合理的政策应对经济下行风险，外部贸易谈判进展顺利也为缓解当前中国经济面临“两难多难局面”提供了支持，整体前景并不悲观。
当然，在笔者看来，除短期逆周期调控政策更加积极以外，长期仍要依靠深化关键领域的改革，特别是从国企改革、财税体制改革、资本市场制度建设等诸多领域着手，通过释放改革开放的制度红利为破解中国经济困境提供最坚实的支撑。
