2019年9月19-20日，2019预算绩效管理国际研讨会在北京顺利召开，会议由财政部、国务院发展研究中心指导，财政部预算司、中国发展研究基金会、中国财政科学研究院主办。本次预算绩效管理国际研讨会以“新时代国家治理与全面预算绩效管理”为主题，围绕国家治理现代化视角下的预算绩效管理、预算绩效管理的国际最新发展趋势、中国预算绩效管理的进展和挑战等话题展开讨论。中国财政科学研究院院长刘尚希作了“不确定性、公共风险与预算绩效管理”主题发言。
刘尚希院长从公共风险和不确定性角度对全面实施预算绩效管理进行解读，并阐释了预算绩效的内涵。他认为，2018年中国政府发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，是中国预算绩效管理的一个重大转折，对中国的预算绩效管理提出了新的愿景和要求，需要站在国家治理的高度推动相关改革，也需要绩效理论创新。
基于经济学的角度定义预算绩效有很大的片面性，应该从以下三个方面理解其内涵。
第一，预算绩效必须从整体评价，而不是从单一维度进行评价。预算绩效或财政绩效不是单一维度的，涉及到经济、社会、政治、环境等多个维度。必须理念先行，进行理论创新，从多个角度去定义和解读预算绩效管理。财政预算绩效面临着巨大的不确定性，以不确定性为基准来理解和思考问题，才能得到确定性，降低公共风险。必须从基于不同学科的碎片化效益观转向更高层面的一致性的风险理念，注重宏观绩效和整体绩效。
会场同期声：有句名言讲“种下的是龙种，收获的是跳蚤”，这句话的意思是“投入很大，收获却微乎其微，适得其反”，可以用于描述现阶段预算可能面对的巨大不确定性。财政给老百姓花钱，钱花了事没办好，老百姓不高兴，预算不确定性就可能带来公共风险。
“种下是龙种，收获的是跳蚤”，这里不确定性的影响因素最大的是什么？可能是理念的问题，如果理念不对，就会适得其反。面对不确定事件的思维方式如果是以确定性作为基准，那么收获的肯定是不确定性和风险。如果反过来，以不确定性作为思考问题的基准，收获的则可能是确定性，可能就降低了公共风险。这就是今天要讲的主题——不确定性、公共风险与预算绩效管理。
第二，预算绩效不是针对过去的评价。预算是针对未来的，预算绩效自然也是指向未来的，对未来做出预判，目标是降低未来的公共风险。预算执行结果的评价是辅助性的。
第三，预算绩效不是政府的自说自话。预算绩效应是基于政府与民众对未来不确定性的分析判断而共同预期的某种确定性的结果。预算执行降低了民众的不确定性，才谈得上有绩效。能够降低民众对未来的不确定性才是好绩效。预算绩效要体现以人民为中心的思想，体现政府和人民对未来的共同判断和评价。真正的绩效，应当是指向未来的，民众参与其中的。绩效定义和评价要以当前的支出结构或资金分配使用符合民众未来期待为假设条件。
第一，实施绩效管理应有与之相匹配的预算模式。现有的预算模式更多是会计预算模式，应该转向功能预算模式，来确定支出与政策。
第二，预算模式要转变。预算模式要从“过去—现在—未来”的时间顺序转变为“未来—现在—过去”的逆向顺序，这种基于未来的预算模式将更加注重对未来不确定性、公共风险变化趋势的分析与预测，并以此为基础来规划和设计可预期的绩效目标。
会场同期声：现有的预算模式更多是“会计预算”模式，应该转向“功能预算”模式。要改变过去按照“过去-现在-未来”的时间顺序的思维方式，转变为“未来-现在-过去”的逆向顺序思维方式，从未来考虑现在。只有这样，预算模式才能真正转变过来，只有更加注重对未来不确定性、公共风险变化趋势的分析预测，并以此为基础规划和设计可预期的绩效目标，这种预算模式才可能谈得上有绩效。
基于上述分析，预算绩效应构建新的逻辑：一是预算绩效的本质内涵应指向未来的公共风险，衡量绩效的理论标准是能否有效对冲公共风险，能否使公共风险收敛。二是全面预算绩效管理实质上是全面风险管理，目标是应对新时代各种的风险挑战，对冲公共风险。降低或减少公共风险，提升经济社会的确定性，就是提高预算绩效。三是只有转向未来风险逻辑，才能摆脱当前预算绩效管理的困境。从全球化以及中国的实际情况出发，形成有中国特色的预算绩效管理。
