2月26日,香港特区政府宣布将向18岁或以上香港永久性居民发放1万港元,用以鼓励带动本地消费、缓解短期经济压力,引起中国各界的广泛关注。
近期中国新冠肺炎疫情防控工作已进入严防新增、消化存量的新阶段;与此同时,尽快推动复工复产、对冲前期疫情的经济影响迅速成为政府工作的重中之重,而消费作为中国经济增长的主引擎,在此次疫情中受到冲击极大,其能否提振,将成为短期内中国经济能否恢复、步入企稳轨道的决定因素。
在此背景下,国内关于如何促进消费回补、带动经济恢复讨论热烈,其中,不乏主张动用“消费券”政策的声音。当前香港的做法是否值得借鉴?“消费券”政策在中国应如何运用?
一、香港做法并非发放“消费券”
近期市场热议的“消费券”实质上是财政通过转移支付提振消费的一种形式,是一种需求管理政策,即以财政收入作为背书,向全民或特定群体发放特定形式(非现金且限定用途)的消费补贴,通过直接刺激提振当期消费。
但香港的做法并非如此。尽管实施细节尚未公布,但从目前公开信息来看,香港大概率将以现金补助的形式实现转移支付,最终形成居民拥有自主支配权利的个人收入;用途不受限制的情况下,考虑到香港的经济现实和居民实际经济压力(收入、房地产等),难以保证这些现金最终不会大量转化为私人储蓄或流入金融、房地产市场,最终对消费的直接带动作用可能大打折扣。
就中国的实际情况而言,当前需要的是更加直接有力、短期即能见效的刺激政策,而香港的做法可能使财政资金留在金融体系空转,不符合当前实体经济的需求。
此外,1万港币接近香港的月最低工资标准水平,官方估算惠及700万人共需财政支出约710亿元港币,对其财政收支的压力相对有限;而中国则不同,当前18岁以上人口约占14亿总人口的80%,而即便以月最低工资水平较低的省市为标准(如1500-1800元)向这部分人口发放现金,粗略估算需要高达1.7-2万亿人民币左右,即便不考虑中国日趋严峻的财政收支状况,如此大规模的全民撒钱也显然行不通。
相较于香港做法,从作用机制和特点来看,发放“消费券”对内地而言更为可行。
“消费券”如同“导火索”。因为当期消费的提振,将扩大有效需求、促进生产端的回暖,进而保障和稳定就业、增加居民收入,从而为下一轮消费提供基础。从传导机制的特点来看,“消费券”政策经常应用于经济萧条、消费停滞之时,相对于传统需求管理政策,其目的更明确、作用更直接,这一点满足当前中国的实际需求。
当然,“消费券”政策也可能带来“副作用”,市场往往担心透支未来消费;但就中国内地而言,对这一点尚不必过于担心。原因在于,疫情冲击之下,中国当前消费需求的下降并非居民的主动选择,而是防控要求之下的无奈之举,疫情期间的大量消费需求实际上是被隐藏或压缩的;尽管大量服务消费需求(如餐饮、旅游、文娱等)可能就此沉没,但隐藏的部分实物消费需求却可以被重新激发和挖掘,如家电、汽车、服装等品类,可能一定程度上降低对居民未来消费的透支。
三、国内外“消费券”成功实践经验
事实上,国内外已有较多实践经验支持“消费券”政策的刺激效果。
1、美国“食物券”
早期的运用实例可追溯至大萧条时期的美国,其首创的“食物券”计划始于1939年5月,该计划共实施4年,受益人累计达到2000万人次,覆盖了美国近一半的县(郡),总计耗资2.62亿美元,最高峰时该计划同时资助400万人。
由于在帮助穷人、避免饥荒等方面曾取得良好效果,“食物券”计划在1961年5月重启;立法也逐渐提上日程,1964年时任美国总统约翰逊提请国会通过了对“食物券”计划的永久性立法。延续至今,美国农业部已将“食物券”计划发展成一项常规的贫穷救济制度,即“营养补充援助计划(SNAP)”;最新公开数据显示,SNAP目前向约4000万美国人提供免费食品,领取人约占美国总人口的12%。
2、中国“家电、汽车下乡”
次贷危机来临之时,中国中央政府为应对外部冲击,推出了大规模的“家电、汽车下乡”政策。当时多项配套政策均明确了补贴的产品范围和金额,虽并未直接采用发放“消费券”的形式,但这种以财政资金作为支持,直接针对特定人群、特定商品进行的补贴方式,实质上与发放“消费券”无异。
政策的补贴力度空前。官方统计的数据显示,从2007年开始实施“家电下乡”政策,截至2012年9月,中央和地方财政累计投入补贴资金765亿元,平均向每个农村家庭发放补贴近400元,实现销售额6597.6亿元;在“汽车下乡”政策实施的22个月(2009.3-2010.12)中,全国补贴下乡汽车、摩托车1791.47万辆,累计兑付资金265.67亿元。
效果也十分显著。受国际金融危机影响,2009年中国大宗家电出口同比下降7%;而家电下乡政策的实施带动家电行业销售产值从2009年6月开始由负转正,最终实现2009年全年增长3%;据统计,2009年全国“家电下乡”中标生产企业累计出货量近9000万台,全年销售额1500多亿元。截至2009年12月,商务部监测的千家重点零售企业家电销量同比增长18%,2009年全年汽车销量达到1364万辆,比2008年增长46%。
政策有效撬动了农村消费市场。在家电、汽车下乡政策的推动下,2009年农村消费增速自1987年以来首次快于城市,全年农村消费超4万亿元,同比增长约15.5%;而根据商务部数据,2011年家电下乡产品销售额占乡村社会消费品零售额的10%;政策实施期间,平均每户农村家庭购置了1台以上家电下乡产品。
3、杭州“消费券”
同样是次贷危机时期,中国部分省市则直接使用“消费券”政策鼓励居民消费。例如,杭州曾在2009年1月24日和3月17日两次向特定对象(主要为本市低保和困难家庭、企业退休职工、学生等)发放“消费券”,用于购买生活必需、家电、手机、旅游、文化、体育健身等产品。
杭州“消费券”被认为直接带动了当地社零增速的迅速反弹,根据杭州财政局对第一期“消费券”的统计,截至2月8日各指定商家共接收“消费券”4772.41万元,对商贸行业拉动效应为2.06倍,在家电、旅游等产品上则乘数效应更大,但并未剔除2008年12月开始的“家电下乡”政策的叠加效应。
此外,当时的成都曾向37.91万人每人发放100元“消费券”,公开资料显示其转化为真实消费的比率接近100%;台湾的“提振经济消费券”也有着相对较好的实践经验。
四、中国应如何运用“消费券”
综合上述分析,在笔者看来,疫情冲击之下,应当考虑将“消费券”作为中国经济刺激政策的选项之一。当然,也要对政策的实施方向、范围与细节进行合理设计,对其实际效果、可能造成的财政压力等副作用进行谨慎评估。具体而言,需要重点关注以下几个方面:
一是从中国经济基本面的实际情况出发,“消费券”政策应配合加快推动复工复产,否则实际效果必然受限。如前文所说,“消费券”本质上也是一种需求管理政策,而本次疫情与传统经济金融危机不同,严格的疫情防控措施之下,中国实际上面临的是需求和供给的双重冲击。而当前复工复产的实际情况仍然不乐观,根据工信部数据,截至2月26日全国中小企业复工率只有32.8%,而基于发电耗煤指标估算的工业企业实际复工率也不理想。考虑到这一点,当前供给侧的冲击恐怕更大,且仍将持续一段时间,这意味着单纯依靠“消费券”政策是不够的,提振需求之外,供给侧也应当跟上,保证产能的恢复和产品的供应同样重要。此外,如不顾供给侧的情况而发放“消费券”,理论上存在产生需求拉动型通胀的风险。
二是“消费券”政策的设计不应忽视对实施细节的考量。需要指出,“消费券”政策发挥作用的关键在于其能够真正被用于消费,而非其他用途。例如,1999年日本的“地域振兴券”就存在设计瑕疵,其被授权给日本各地方政府自行印制,有些地方印制得过于精美,造成民众争相收集而不拿去消费的现象,却变相增加了居民储蓄。香港当前的全民撒钱的政策也存在类似问题,最终结果是无法达到政策预订效果。
三是财政压力之下全面派发“消费券”不现实,关注特定地区、特定行业、特定人群。2019年以来,中国财政收支压力逐步凸显,疫情防控更是带来意外冲击,因而“消费券”的发放规模应考虑财政的承受能力,避免过度透支。例如,应考虑向重点地区(湖北等疫情严重地区)的特定人群(如中低收入与收入不稳定人群)倾斜;应分情况分阶段有针对性的鼓励重点产品消费,例如,疫情有效控制之前,防控措施使餐饮、旅游等很大程度上不存在消费条件,而生活必需品、家电、汽车和线上零售相关品类可能是较好的刺激点。
四是财政分担机制也有待明确。如前文所说,发放“消费券”将不得不靠财政承担,财政出资在中央和地方政府之间如何分配值得探讨。当前减税、基建、债务等问题已经对地方政府财政带来较大约束,土地市场因为疫情因素成交下降也一定程度上压缩了地方政府收入。在地方财政面临较大压力的情况下,最终可能不得不由中央财政承担部分“消费券”的补贴。压力之下,中央财政对地方财政的困难要有准备和安排。