由于Covid-19病毒较强的传播力和新冠肺炎较高的重症率、致死率，使得新冠肺炎对于各国医疗体系形成巨大冲击，例如西班牙马德里和意大利伦巴第之所以疫情失控，主因就是医疗体系被挤兑坍塌。因而对于各国而言，当务之急就是遏制Covid-19病毒的传播，而在有效的疫苗和治疗方法开发出之前，目前最有效的遏制手段就是采取严厉的隔离和封锁措施，所以不少国家不断延长社交禁令期限，加强社会隔离，更有不少国家近期重启了隔离措施。
根据联合国教科文组织的数据，截至4月14日，全球有188个国家关闭了学校，受影响学生规模高达15亿，占注册学生总数的91%以上；而根据牛津大学布拉瓦特尼克政府学院的统计，目前全球超过一半的人口已经处于被隔离状态。至于隔离措施执行的期限会持续多久，则由新冠肺炎的流行病曲线来决定，即只有流行病进入“倒V”的下行阶段，才有条件解禁隔离措施，而隔离措施执行时间越久，表明本次因新冠肺炎发生的人道主义灾难程度越大，同时经济因此中断产生的损失也就越高。
由此，疫情对于各国经济的冲击，除了病毒对人的直接伤害之外，还包括遏制疫情扩散的社会隔离措施会中断经济，进而导致收入下降、阶段性失业甚至是永久性失业。其中，各国小企业受此双重打击尤为严重，因为本次疫情爆发让诸如餐饮、住宿、旅游、娱乐、地面交通等聚集特征明显的服务行业陷于瘫痪，而这些受创行业的企业主体大多又是小企业和个体经营的自雇人士。所以在疫情引发的双重打击下，这些小企业和自雇人士面临较大的生存压力，进而带来潜在的巨大失业问题。
例如，目前美国有近3000万小企业，提供了6000万个就业岗位，同时美国非农就业中，还有近900万是自雇人士，但自3月下旬以来，美国单周首次申领失业救济金人数已累计近2000万，可预见的是美国失业率由2月份的3.5%，到4月份将骤升至15%以上。另外，美国、欧盟和日本的消费信心指数在3月份也均出现大幅下挫。
从另一个角度而言，在采取严厉的社会隔离措施之后，保证整体社会成员的基本生活需求就成为各国必须面临的严峻考验，如果居民基本生活无法保障，不仅社会隔离措施很难执行到位，甚至还会引发更多难以想象的社会问题。因此，在实施社会隔离措施的同时，各国政府更要着力保障好社会成员在隔离期间的基本生活，为此，除了动用军队、警察、市政等国家资源、招募社会志愿者之外，政府还需要大量的小企业提供支持，即小企业还是解决防疫需求的重要渠道。
基于这两方面原因，小企业纾困自然就成为各国“大救助”计划的重要内容，而且是需要各国马上着手做的事。
与以往危机不同，当前全球经济运行受阻主要源自疫情的外生性冲击和防疫之需下经济的人为阻断，但是本次外生冲击的冲击力很大，损害度很强，如果应对不及时、不充分，经济的意外下行就会转为趋势性的危机和萧条。因此，各国政府必须以更快捷的速度和更充足的力度来应对，而应对思路则主要是以“救助”为主，即政府必须不惜一切代价，保障好企业和居民的现金流，其中由于小企业既占微观经济主体的大多数，又是提供就业岗位的主力军，因此率先纾困小企业就成为“大救助”的题中应有之义。从疫情是阶段性的前提考虑，对于小企业的纾困核心内容则是防止大面积“关机”，尽力维持其“待机状态”，进而保持好经济的弹性和韧性，等待疫情过去后，经济能够较快实现恢复。
摩根大通曾于2019年9月发布一份名为《城市社区中小企业财务健康情况》的报告，其基于存款客户的数据分析得出的结论是，美国小企业用于维持经营的现金储备的中位数是15天，但有一半的小企业现金储备不足15天。而高盛最近对10000家小型企业的一项调查结果显示，有51%的小型企业所有者表示，不能承受超过当前经济环境三个月的时间。
换而言之，在疫情期间经营受阻的环境下，如果没有及时救助的话，美国小企业有一半就得破产，因而在理论上按照3月13日美国进入紧急状态算起，美国小企业的生命时间线是3月28日，但是从单周首次申领失业救济金人数的变化情况来看，实际情况可能更糟，在过去的四周时间内（截至4月11日），美国首次申领失业救济金的人数累计已超过2200万，这也是为何美国政府仅在3月份就连续出台了三轮救助计划。
图1：美国小企业的现金缓冲时间分布情况
资料来源：摩根大通
与美国类似，在本次疫情期间，各国的小企业均受到巨大的超预期冲击、均面临较大的生存压力，因此，各国政府施救的首要就是“救急”，相应在各国纾困小企业的政策中，共性地体现出三个方面，我将其称之为“纾困小企业的三支箭”。
第一支箭：延缓开支。目前各国小企业和自雇人士居多处于歇业状态，在社会隔离措施解禁之前，他们几乎没有任何收入可言，那么前期的应纳税款、当期以及后期的房租、水电燃气等必要费用支出就没有着落。为此，各国普遍做法是延期缴纳税款，并免除滞纳金、免收一定时期内的政府收费、对水电燃气等市政费用也进行一定程度的减免，此举的目的，就是帮助企业腾挪一部分资金，来渡过难关。
第二支箭：融资保障。由于处于歇业状态，而且复业日期还要视疫情的控制情况而定，因此对于小企业而言，若想存活下去，就不能出现信用违约，即保证其存量债务的正常偿付。然而在目前的情况下，很少企业能按期履约。为此，各国通过实际控制人是政府的商业银行以及支付网络，给小企业直接提供纾困融资，并且政府对于这部分融资予以全额担保，同时为了让救助银行有动力去积极施救，政府还保证银行的应有利益，进而保证被救企业不发生实质性违约，而且还引导商业金融机构尽量对企业到期融资进行展期操作。
第三支箭：留住员工。除了保障信用资质不下滑、节省必要开支之外，对于小企业而言，最大的难题就是如何留住员工。伴随疫情蔓延及由此带来的经济损失，各国普遍放宽了失业救助门槛和提高失业救助金标准，因此在理论上，企业雇员可以在继续就业和申请失业之间进行选择，因此要想维持企业处于“待机状态”，需要企业不主动裁员，并尽力留住员工，为此企业就需要有充足的现金，在歇业阶段正常支付员工薪酬。所以在各国纾困小企业的措施中，基本都对小企业进行了薪酬保护计划，即只要企业不裁员，就可以按照薪酬总额的一定比例去申请政府救助，而且这笔救助金不仅可用于薪酬，还可以用于支付租金、公共事业付款甚至是税款等项目，目的就是帮助企业主留住员工。
如上文分析，本次疫情冲击力很大，冲击速度很快，波及面很广，小企业能否经受住冲击存活下来，不仅事关企业自身，更关系到全社会就业状况以及疫情后经济的恢复能力，即当前对小企业的救助效果直接决定疫情后经济的韧性和弹性，所以，纾困小企业是各国迫在眉睫的救助工作。但就目前各国实际进展而言，纾困小企业仅靠政策方向选择的明确是远远不够的，更需要技术细节层面的周密谋划，以保证操作的可行性上。
首先，如何将纾困资金尽快送达小企业手中就是个难题。在本次救助过程中，各国均降低了救助门槛，基本属于普惠式救助，但是出于资金使用效率和获救公平性的考虑，各国在设计小企业的薪酬保护计划时，对于小企业能否申领纾困资金均有明确的条件要求，只有符合条件的企业才能获救，但核实企业申请信息、评估是否满足获救条件就是一项工作量极大的事情，之后资金的拨付也需要一个程序化和流程化的过程，还有本次纾困和各国既有的救助措施之间如何衔接、协调也需要做通盘考虑。因此，虽然不少国家较早地就公布了救助计划，但实际拿到纾困资金的小企业数量还远不及预期，若企业迟迟拿不到纾困资金，只能被迫选择裁员甚至是破产。
其次，纾困资金派发标准的确定问题。如上面提及的，在薪酬保护计划和失业救助计划之间需要十分精准的测算，方可实现企业留人和社会整体失业救助的平衡。另外，对于一个国家的不同区域，纾困资金派发标准是否需要统一，也需要精准评估；如果不统一，又该通过什么机制来保证区域间占用纾困资金的公平性，因为本次施救主体是中央政府，所以自然就存在救助资金在不同区域之间的分配公平问题。
第三，纾困小企业配套措施的制定。因为本次疫情波及范围之广，已造成全行业受损，而不同企业分处不同产业以及同一产业链上中下游不同的位置，仅仅纾困单一企业并不能起到救助效果，纾困企业的核心内容就是要维系产业链背后企业间资金链不断裂，由此在纾困小企业的同时，一定要有配套措施来监督和保证所有应救企业既能获得必要救助资金，又不能通过政策套利来多占用救助资金。
第四，施救对象是否区分本土和非居民企业。在各国现有的救助计划中，不少国家纾困对象明确向本土企业有所侧重，甚至有的国家还明确企业优先保障本土居民雇员的工作机会，但也有一些国家是一视同仁地开展纾困施救。究竟是否要区分本土和非居民企业，如果区分，该以什么标准来区分，也是个技术性很强的问题，若处理不当，不仅无助于本国产业链的修复，反而有可能会雪上加霜。
第五，纾困小企业和救助大企业之间的平衡问题。虽然本次因疫情受到重创的是广大服务业的小企业，但诸如航空、汽车等相关行业也是受灾严重的领域，但这类行业垄断特征更强，企业构成居多是大企业，但在这些行业和大企业周围还有很多小企业提供支撑，那么如何确保救助资金在纾困小企业和救助大企业之间的合理摆布，一些特定行业的小企业在获得小企业普惠救助之外，是否还需要或者行业特殊救助等问题，都需要仔细考虑。
第六，纾困计划的持续性问题。由于本次是全行业受损，因此在施救面也应该是全行业的，即要用全体纳税人的钱来救助全体纳税人，这就必然涉及到救助资金在使用和筹措之间的公平性。正如前文所述，纾困小企业在救助事项中位置靠前，即率先纾困小企业事关救助资金使用效率，但目前疫情发展趋势并未十分明朗，导致救助计划一定是动态调整的，实际上各国都已出台了多轮救助计划，由此就带来了纾困的公平性和效率的权衡，如果权衡得不好，势必要影响到纾困计划的持续性，而如果纾困计划持续性受阻，那么救助就将前功尽弃。
不过，对于一些法律体系相对完备、司法机制相对健全的国家而言，只需在既有法律范围内设计纾困计划，着重考虑效率问题，因为公平问题已内涵在法律条款之中；而对于此方面相对欠缺的国家而言，就不能仅仅只考虑纾困资金的使用效率，还要耗费很多精力来兼顾纾困的公平性问题，兼顾的好坏除了取决于基础数据是否完备之外（例如失业保险登记覆盖面和真实性等），还要依赖政策部门的经验。因此，纾困计划的持续性问题对各国而言，差别会很大。
类似上述六个方面的技术性问题还有很多，因此，即便是纾困小企业三支箭政策取向上已经十分明确，但纾困政策能否达到政策初衷呢？这其中涉及到很多政策措施能够真正落地执行的技术层面的设计和评估，但小企业的现状和疫情的发展留给可用于政策设计的时间并不多，一旦出现趋势性大面积失业（包括隐性失业），届时再进行救助的成本将倍增。
