题记：本文采编自2020年第一期《China Economic Journal》中的一篇论文。原论文作者为北京大学国家发展研究院教授、中国公共财政研究中心主任林双林。《China Economic Journal》是国家发展研究院/中国经济研究中心的学术刊物，由英国Taylor & Francis出版集团下属的著名Routledge Journals出版并面向全球发行。
现代政府的公共财政制度起着提供公共品，收入再分配，保持经济稳定，刺激经济增长等重要作用。在中国，建设现代化的财政税收体系，对于经济增长与社会稳定，有着非常重要的意义。在中国经济日益发展与人口老龄化日益严重的时代背景下，作为中国现代化治理体系的重要部分之一，中国的公共财政制度也势必要进行一些改革。
我想主要就以下三方面问题，提出关于中国公共财政制度改革的建议和思考。他们分别是：
1.财政的收入与支出问题：改进税收体系，优化政府支出结构。
2.如何更好地保障民生，促进社会公平：改革社会保障体系，改革医疗保险体制。
3.财政体制进一步规范化：控制地方政府债务，调整央地财政关系。
财政收入改革
财政的收入与支出，是现代公共财政的两个基本问题。
我们先从财政收入谈起。税收收入无疑是财政收入的最基本来源之一，这方面的改革当然重要。
关于税收，有两个基本认识，一是税收增长依赖于经济增长。“蛋糕”（税基）做大，税务部门才有可能收到更多的税。另一个是税收有收入再分配的作用，向富人征收比穷人更重的税，可用于促进平等。
因此，税收体系改革的两个目标也是这样。第一是如何通过设置合理的税种和税率，促进经济增长，把蛋糕做大，从而增加财政收入。第二是如何通过税收调节收入分配，促进平等。
目前中国的税收结构以消费型税为基础，“消费型税收”简单来说是从全社会的角度来看，虽然经历诸多生产环节的流转，但是最终缴纳的总税金相当于只对最终消费品征税的一种税。我国的增值税就是消费型税的一种。2018年消费型的税收收入占到整个税收的50%，其中增值税占比最大，占到总税收40%。因为以增值税为主的消费型税收征收容易，不易偷税漏税，并且有利于储蓄、投资和经济增长；然而，这种类型的税不是累进的，对收入分配的调节作用小。
另一类大税种是所得税，这应该成为税收体系改革的重点。我国2018年企业所得税占总税收的23%。首先就促进经济而言，企业所得税是对经济杀伤力最大的税收，不利于储蓄、投资和经济增长。中国企业所得税收入占税收总额的比重不仅大大高于发达国家，还高于绝大多数发展中国家，并呈现上升趋势。这与发达国家降低企业所得税的潮流背道而驰，对中国经济极为有害。
就调节收入分配而言，目前中国的个人所得税不理想，也尚未广泛征收个人住房财产税。个人所得税缴纳群体占总人口比例低，税负实际均由工薪阶层承担，高收入者避税严重。因此改革应该扩大征收面，加大对高收入群体的征收。同时针对高收入群体更强的避税能力，应考虑早日征收个人财产税。
中国人口老龄化的趋势，使我们的财政制度改革更加迫切。如果没有技术的进步和企业家精神的进一步开拓，人口老龄化导致的劳动力增长率下降可能会导致GDP增速下降，未来30年财政收入增长将随经济增速放缓而放缓。因此我们必须加大改革力度以促进经济发展与社会平等。
政府支出优化
政府公共财政支出的结构，同样在促进经济发展和社会公平两个方面，扮演着重要的作用。
过去，中国政府支出中，与经济建设方向支出的占比一直很高，教育、医疗、扶贫等支出则相对小。这对经济增长有积极作用，但不利于社会公平，也不利于中国经济的长期高质量发展。可见中国的税收和政府支出都是重视效率，忽视再分配。
改革的方向就是减少经济建设方向的支出。过多的经济建设方向的支出一方面会导致低效率、资源浪费与腐败现象、政府赤字增加和债务积累，另一方面，过多的产业政策还会直接补助一些企业的生产活动，进而扰乱市场，长期效果不佳。
减少的经济建设支出，应该加到支持收入再分配的方向，加大对教育、医疗等方面的投入，向低收入群体多倾斜，促进社会平等。
从国际经验来看，发达国家政府更多地干预分配，很少干预生产。即利用累进税惩罚富人，并提供公共品以及补助帮助穷人，以努力促进社会公平，而很少补助企业的生产活动。长远来讲，中国也应该采取类似的政府支出结构，这既有利于保证经济高质量发展，又有利于发展成果让人民共享，促进社会平等和谐。
改革社会保障体系
人口老龄化的趋势，将给我们的社会保障体系和医疗保障体制带来更大的压力。因此，为了保障民生与促进社会公平，社会保障体系和医疗保障体制也亟需改革。
中国的社会保障体系分为城镇职工社会保障制度和城乡居民社会保障制度。城镇职工社会保障制度覆盖所有国有企业、集体所有制企业、外商投资企业和私营企业，以及政府行政事业单位职工。
现行社保制度存在严重问题。
首先是社保资金不足的问题。一方面城镇职工社会统筹账户累积了大量债务，个人账户资金被划拨给统筹账户，留下很大缺口。另一方面，就城乡居民社会保障账户而言，年轻农民个人账户缴费太少。年轻农民缴费的每年最低要求仅为100元，在未来可能会引发严重的资金缺口问题。
其次是目前农村退休人员的社会保障收入太低。2018年国家规定的农民最低养老金每月只有88元，有的省只按照标准发，有的省提高了发放水平。这实在不合适，毕竟他们年轻的时候也为国家经济发展做出了巨大贡献。
中国需要进行社会保障制度改革。第一，平衡城镇职工的社会统筹；第二，偿还社会统筹账户中的债务，保持个人账户中的资金不被挪作他用；第三，加大对农村老年人的社会保障金发放力度；第四，提高青年农民个人账户缴费额度。当然个人账户要公开透明，资金回报率要尽可能提高。
改革医疗保险体制
中国曾建立四种不同的医疗保险体制，分别为新型农村合作医疗制度，城镇职工基本医疗保险，政府行政和事业单位的公费医疗，以及城镇居民基本医疗保险。
最近几年，政府将公费医疗并入城市职工医疗保险体系，并将城镇居民医疗保险和新农合合并为城乡居民医疗保险。
目前，上述所有的医疗保险体系都有盈余。但是应当认识到中国医保体系存在许多隐患。第一个隐患是医疗保险水平较低，覆盖面积不够广阔。目前保险率和重大疾病报销上限均较低，病人个人付费过高。这就导致“看病贵”。随着经济增长与人民生活质量的日益提高，未来的医疗保险体系势必要覆盖更广，报销比例更大。加之人口老龄化加重，未来医疗保险账户会出现赤字与债务，增大财政负担。第二个隐患是优质医疗资源供给不足，且存在着过多的和不恰当的政府干预。这就导致“看病难”。
因此，医疗体系迫切需要进行改革。第一，提高医疗保险水平；第二，控制医疗费用，使医疗保险具有可持续性；第三，由政府补助医院为主，到政府补助穷人医疗保险为主，减少政府对医院工资和医疗服务价格的过度干预；第四，改善医生待遇，吸引优秀人才进入医疗服务领域。
前述关于公共财政改革的内容，主要是针对财政体制希望达到的目标。为了实现各项目标，一个规范、有效率的，能够降低系统性风险的财政制度安排同样是改革的重点之一。
目前，一个必须要规范的内容就是我们的地方政府债务。我们地方政府的债务包括三类：负有偿还责任的债务、由地方政府担保的债务和负有协助偿还责任的债务，这三类地方政府债务加在一起，一直处于增长状态，并且总额很大。
地方政府债务占GDP比重，2014-2017年比重为作者估算。
目前地方政府债务总额较高，存在风险。我们应当认识到，较高的债务总额并不一定意味着风险，控制在一定规模，按照规范发行和偿还的地方政府债务有助于提升地方政府财力。只要能还得起钱，即使债务总额较高也不会是一个严重的问题。但是当债务总额超过了地方的偿债能力时，则会导致较大的风险。
中国地方政府债务存在风险的成因如下：一方面，地方基础建设需求大，地方财力不足；在执行扩张性财政政策时，中央对地方财政缺乏有效监管。另一方面，市场对地方政府的债券充满信心，因为默认中央最终将为地方政府兜底，尽管中央已经三令五申。这使得一些很难偿还债务的欠发达省份，仍然能够从市场上发行新债借到钱。
这样形成的高额地方政府债务实际上隐藏了非常大的风险，威胁中国金融体系的稳定；如果债务规模持续增加，我们的财政体系将不可持续。
如何控制地方政府债务？首先，应设置一个地方政府债务的上限，超过上限的省份债务规模不能再增加；第二，要适当增加地方政府财力，如允许地方政府建立属于自己的税种，中央给地方分配更多的税收收入；第三，中央政府应该帮助偿还部分地方政府债务，以降低地方政府现存债务压力。
调整央地财政关系
中央政府与地方政府的财政关系仍然需要进一步梳理与改革，央地财政关系的核心问题之一，是央地仍然存在事权和财权不相匹配的问题，这容易产生两方面的不利影响：第一是不利于严肃财政纪律，第二是会产生效率损失。
首先是事权，即政府的支出责任，然后是财权，即政府的财力。目前地方政府仍然承担了很大的事权（支出责任），但财权（财力）不足。这也是地方政府时常违反财政纪律，如挪用专项资金等问题的根源。地方政府一方面有必要的支出责任，另一方面也有促进经济增长的动力，因此有些地方会不惜挪用专项资金以填补其他方面的支出缺口，或通过借债来维持财力等。当然，这不利于严肃财政纪律。
中央为了应对这种问题，往往会给地方一些财力支持，即财政转移支付。但是现行的转移支付体系会造成一定的效率损失。转移支付的机制设计仍有不合理支出，中央给与转移支付时存在一定的任意性，地方缺乏足够的自主权等，这些都导致了效率损失。
因此，为了严肃财政纪律，提高经济效率，必须改善央地收支失衡的局面。
首先要将部分支出责任从地方政府转移到中央政府，例如建立全国性的社会保障和医疗保险体系；其次，要提升地方政府财力，予以地方政府更多的税收立法和财政支出自由。只有在央地财权与事权匹配的前提下，才能真正将财政纪律严肃起来，并可以逐步建立起主要由当地人民监督地方政府的财政体系，从而提升财政系统的整体效率。
未来三十年，中国政府确实应该将经济效率和分配公平作为优先目标。中国公共财政体系，同样将作为中国现代化治理体系的一部分，与时俱进，及时改革，发挥出其应当起到的作用。
本文采编：北大国发院博士研究生刘松瑞
论文信息：Lin, Shuanglin. "How to reform China’s fiscal system?." China Economic Journal 13.1 (2020): 62-81.
论文链接：
https://doi.org/10.1080/17538963.2019.1691356
