2020年伊始，新冠疫情在全球范围内迅速蔓延，其影响范围从全球卫生系统扩展到世界经济领域。自3月以来，以美国股市连续数次“熔断”为标志，全球经济进入“急性休克”状态，全球航空运输业、旅游业和零售业急剧萎缩，全球经济出现短期停摆和中期衰退。根据国际货币基金组织发布的《世界经济展望》，2020年全球经济预计将急剧收缩3%，比2008年全球金融危机时的情况更为严重。［1］新冠疫情对全球能源行业的冲击已经超越短期的油气市场震荡，正在加速能源供需格局的重大调整。丹尼尔·耶金警告称“石油过剩的海啸已经来临”，而当务之急是“如何制止它席卷全球经济”。［2］
全球能源治理是国际社会为管理和分配能源资源、提供能源服务而采取的跨国集体行动，其目标是为解决能源挑战提供一个制度性框架。［3］由于能源领域自身存在与垄断、外部性和公共产品等有关的市场失灵问题，全球范围内的能源治理以及超国家层面集体行动的重要性便凸显出来。［4］进入21世纪，随着能源效率的提升、可再生能源的开发与利用，特别是随着页岩革命推动美国油气供给能力的大幅增长，全球能源市场进入资源相对充足的时期。［5］这使得能源在全球层面被治理的原因和目标设定正在发生实质性变化。新冠疫情的突然暴发导致全球能源需求急剧下降，这加剧了能源市场主要行为体对市场前景的悲观预期，并相应地改变了这些行为体的行为模式和互动关系。全球油气市场剧烈震荡，由此引发的地缘政治效应开始逐步显现。
新冠疫情的蔓延为何触发全球能源市场出现前所未有的震荡？这对于全球能源格局将产生怎样的地缘政治影响？这些新议题对于现有能源治理体系构成哪些挑战？中国如何借助此次疫情中的有效应对深度参与全球能源治理？从能源治理体系的演进来看，包括国际能源署在内的很多国际能源组织或机构都是为应对重大突发事件而成立的。能源市场的发展及能源转型的加速，也催生出新的能源组织或机构来解决不断出现的治理需求。关于新冠疫情影响全球能源治理的研究，不仅对提升全球能源治理应对危机事件的能力具有启示意义，而且将丰富国际能源研究的地缘政治视角和能源安全视角。
一、新冠疫情对全球油气市场的冲击
新冠疫情对全球经济的下行压力导致能源需求急剧下降、供过于求的形势日益严峻。由于新冠疫情的迅速蔓延使得低油价和低气价不会刺激新油气需求，生产国不仅难以达成限产保价的集体行动，而且还为争夺市场份额展开恶性价格竞争。生产国围绕市场份额的价格战与全球范围内新冠疫情的迅速蔓延，是世界能源市场自二战以来遭遇的最具挑战性的双重危机。［6］
（一）全球石油市场崩溃
新冠疫情对全球经济下行的影响使得已经低迷的全球油价不断探底。2020年3月以来，布伦特原油价格进入自由落体阶段，甚至一度跌至20美元以下。4月20日，即将到期的5月美国轻质原油期货价格暴跌约300%，收于每桶-37.63美元。这是自1983年石油期货开始在纽约商品交易所交易后首次跌入负数交易。
全球石油市场出现以油价暴跌为典型特征的市场崩溃。然而，导致当前石油市场急剧震荡的原因与传统石油市场不同。以往的油价暴涨或暴跌通常由供给或者需求单个层面引致。遭遇新冠疫情冲击后，石油需求萎缩的规模远远超过石油系统的调节能力。供给严重过剩和需求急剧跳水这一双重危机导致国际石油价格体系的崩溃。
在需求层面，新冠疫情阻止了人员与货物流动，沉重打击了交通运输业的燃料需求。为了抑制新冠疫情，世界多国采取封国措施，经济生产活动放缓甚至停滞，这让全球能源需求的复苏前景雪上加霜。由于新冠疫情对石油市场的影响日益加深，2020年全球石油需求的增长预期被不断下调。根据国际能源署的判断，随着新冠疫情蔓延全球，2020年全球石油需求量将为9990万桶/日，年度石油需求预估下调近100万桶/日，这意味着石油需求将出现自2008年全球金融危机以来的首次下降。［7］全球领先信息服务公司埃信华迈（IHS Markit）的预测更为悲观。仅4月一个月全球石油需求的降幅就达到2000万桶/日以上，这一降幅相当于2008年全球金融危机中最严重季度降幅的7倍。因新冠疫情导致的石油需求崩溃可能是自石油成为全球性商品以来最为严重的一次。［8］
在供给层面，页岩革命后美国页岩油产量的大幅增加使其迅速超过沙特和俄罗斯成为世界最大产油国。全球石油市场形成欧佩克、非欧佩克产油国和美国的三足鼎立格局。当前新冠疫情冲击与石油市场供给层面的不稳定三角关系共同作用，导致油价进入动荡期。
一是欧佩克和非欧佩产油国竞相提升产量、争夺市场份额。对新冠疫情的悲观预期加速了“欧佩克+”机制的失败。继2020年3月，欧佩克与非欧佩克产油国部长级会议的减产谈判破裂后，沙特决定报复性地增加石油开采量，其日开采量增至1200万桶，创下日产量新纪录，同时下调原油售价20%左右。俄罗斯表示有能力使该国石油日产量达到创纪录的1180万桶。在能源相对充足时代，石油需求的复苏显然超出产油国的掌控能力，而新冠疫情又进一步引发全球经济陷入衰退周期，油价下跌趋势具有中长期性。这种悲观预期使得产油国认为任何减产行动对于支撑油价而言都将是杯水车薪。争夺市场份额是短期内产油国的最优策略。俄罗斯的拒绝减产促使沙特扣动了价格战的扳机。在2020年4月“欧佩克+”紧急会议上，由于美国的协调和施压，沙特与俄罗斯等国达成初步减产协议，首阶段计划于5月、6月每日减产石油970万桶。然而，在新冠疫情影响下，需求萎缩幅度将大大超过减产规模。因此，这次历史性的“欧佩克+”减产协议仅标志着价格战的暂时停火，并非一场持续的休战。
二是传统产油国与非传统产油国相互为战。页岩油的迅速勃兴挤占了传统产油国的市场份额，使得世界石油的市场化程度进一步加深。俄罗斯此前拒绝深度减产的主要目的是打击美国页岩油。自2016年底实施“欧佩克+”减产机制后，国际油价基本上维持在50~70美元/桶的中高区间。而欧佩克与俄罗斯的市场份额则从46%降至41%。与此相对，美国页岩油的市场份额却借势增长。根据美国能源情报署的统计数字，页岩钻井占美国石油产量的60%~70%。2020年2月，美国石油日产量创下1310万桶的新纪录。［9］传统产油国认为，“欧佩克+”机制下减产保价让渡的市场份额使得美国页岩生产商从中受益，而自己则陷入不利处境。
关于欧佩克、非欧佩克产油国和美国页岩油相互博弈的结果，目前存在三种可能情景。
第一种情景是美国页岩油被逐出市场、俄罗斯与沙特重归谈判。俄罗斯拒绝减产、沙特敢于发动石油战的主要原因是，两国承受低油价的能力远远超过美国页岩油。目前来看，俄罗斯实现财政收支平衡的油价水平在每桶42.4美元，沙特则为每桶60美元。据判断，俄罗斯石油公司可以在15~20美元/桶的价格区间盈利，而沙特石油公司能在25美元/桶的油价水平盈利。根据挪威能源咨询公司雷斯塔德的分析，当油价降至每桶30美元时，美国页岩油生产商的盈利油井数量将下降70%；而当油价降至每桶25美元时，盈利油井数量将下降85%。穆迪投资数据显示，2020年，美国页岩油气公司将有超过400亿美元的债务到期，未来四年到期债务将超过2000亿美元。长期低油价与庞大的能源债务叠加，随时可能掀起美国页岩油行业的新一轮破产潮。
第二种情景是美国页岩油挺过难关，全球石油市场继续保持欧佩克、非欧佩克产油国和美国页岩油三足鼎立格局。2020年3月俄罗斯拒绝减产保价的一个动机是将美国页岩油生产商逐出市场，但同时该策略也将是一个“双刃剑”。尽管中小型页岩油生产商会因无法获取廉价资本准入宣告破产，但实力最强、资金最充足和效率最高的大型页岩油公司可能会存活下来。至2020年底，美国石油日均产量将下降200~300万桶，约占其总产量的16.6%~25%。根据2016年油价下跌的历史经验，美国页岩油行业的兼并和破产最终将使资源更加集中在实力较强的大公司手中。此轮低油价亦可能给美国页岩油公司带来更多的成本约束，并使这个行业更具竞争力。
第三种情景是，国际油价持续低位下，俄罗斯和沙特均难以维持财政平衡，美国页岩油生产商亦生存艰难。尽管目前沙特和俄罗斯最终达成减产协议，但如果减产规模均不足以抵消新冠疫情造成的需求冲击，那么，油价即使得到短暂提振也将再度陷入跌势。如果低油价变成长期趋势，全球范围内的石油生产增长将陷入停滞状态。这意味着无论是欧佩克、非欧佩克产油国还是美国页岩油都不会在这场石油战中成为赢家。
（二）全球天然气市场的深度结构性调整
新冠疫情的蔓延正在加速处于转型期之全球天然气市场的结构性调整。在新冠疫情扩散前，全球天然气供给已经持续过剩，而且天然气产业普遍面临对未来供给的过度投资问题。新冠疫情暴发后，由于世界多国采取封锁措施，工业、商用以及民用天然气消费量大幅降低，这加剧了已经处于历史低点的天然气价格的下行压力。高盛集团将对2020年美国天然气价格的预期从2.5美元/百万英热单位下调至2.2美元/百万英热单位，其对欧洲和亚洲天然气价格的预期也分别下调29%和27%。根据美国能源情报署的预测，2020年美国亨利中心天然气的年均现货价格将仅为2.11美元/百万英热单位，其中，3月已经降至1.74美元/百万英热单位。［10］目前，欧洲天然气存储设施已接近满负荷运行，液化气库存超过储气总产能的60%。美国天然气库存亦将在2020年创下历史最高水平。［11］
新冠疫情的迅速蔓延对全球天然气工业产生严重影响。供应国面临的压力加剧，尤其是油价下跌削弱了伴生气的经济性。对于许多生产商而言，天然气价格已经接近甚至低于边际成本。在投资信心下降的情况下，越来越多的液化气项目将被推迟或者取消。2020年，美国页岩气行业将削减开支650亿美元，与2019年相比减少40%左右。美国页岩气企业进入痛苦的调整期，许多企业相继宣布中止新的项目，还有一些出现资金断裂风险。标普全球普氏天然气高级总监玛德琳·乔迪（Madeline Jowdy）认为，最新的油价暴跌将是一些美国液化气项目“棺材上的钉子”。［12］卡塔尔国有能源巨头卡塔尔石油公司已经因新冠疫情推迟了北部油田的开发项目。［13］加拿大目前规模最大的液化气出口设施项目加拿大液化气（LNG Canada）将其员工数量减半，荷兰皇家壳牌集团也暂停了其大型石化设施的推进。尽管目前全球天然气供给收缩一定程度上有助于恢复新的供求平衡，但新冠疫情冲击导致的需求降幅仍将使供给持续过剩。于是，全球天然气行业陷入难以克服的产量过剩与捍卫价格的困境。
全球石油市场重返低油价时代，这将加速天然气合约中气价与油价脱钩，从而形成全球范围内的竞争性定价机制。传统上，天然气主要由管道运输并被少数区域性供应商垄断。石油价格成为天然气价格的主要参考，由此形成石油指数化的天然气定价模式。但近年来液化气贸易的勃兴，尤其是美国成为世界最大天然气生产国，客观上抑制了石油指数化定价模式在全球天然气市场上的扩张。区域市场之间的液化气基础设施和贸易联系的增加使得全球天然气价格趋同。越来越多的天然气贸易采用由枢纽中心决定的竞争性定价机制。此次天然气价格的下跌很大程度上受到全球油价震荡的影响。新冠疫情的冲击使得与油价挂钩的天然气长期协议价格相应下降，同时全球天然气交易中心的现货价格对市场供求关系变得更加敏感。［14］全球天然气市场的总体趋势仍将是从与油价挂钩转向以市场供求为基础的枢纽定价。
此外，新冠疫情的蔓延正在加速全球天然气市场从卖方市场转向买方市场，促使买方与卖方重新谈判天然气合约以达成新的平衡。在这个过程中，天然气消费国将利用市场需求这一结构性权力谋求更低价格和优惠条款。［15］随着天然气市场供过于求的趋势进一步加强，天然气贸易规则将变得更加灵活。［16］以欧洲天然气市场为例，为了使自己的天然气更具竞争力，俄罗斯天然气工业股份公司（以下简称“俄气”）已经在对欧天然气合同中采取了妥协态度，具体包括将长期合约价格转成现货价格、降低照付不议条款比重以及对基准价格打折等。欧洲天然气市场正在逐步转变为市场化的“气对气”模式，现货交易比重目前已达到70%左右。［17］在亚洲天然气市场上，由于天然气消费增长迅速、对外依存度不断攀升，天然气的需求价格弹性低于欧美市场。亚洲进口国愿意支付一定的额外价格来保证天然气的供应安全，由此形成了天然气溢价。随着美国、澳大利亚、卡塔尔、俄罗斯等国扩大向亚洲的液化气出口，现货和短期合同贸易量的比重不断加大，这将有助于降低甚至消除“亚洲溢价”。
二、能源市场震荡引发的地缘政治效应
受新冠疫情的影响，全球能源市场上的供过于求状况更趋严重。能源市场正在经历以价格和需求同时急剧下跌为特征的历史性震荡。生产国减产协议下的供应减幅无法抵消新冠疫情蔓延造成的需求损失。能源市场的结构性震荡使得能源生产国之间的利益冲突与矛盾凸显。由此引发的地缘政治效应已不再是消费国争夺油气产区的传统能源博弈，而是转变为油气生产国争夺出口市场的新型能源博弈。
美国“优先原则”下美国能源角色的转变使得油气生产国之间的地缘政治博弈更为激烈。美国长期以来寻求“能源独立”并借助页岩革命跃升为世界最大石油和天然气生产国。然而，从新冠疫情下产油国石油战略竞争的影响来看，美国页岩油气行业深受世界能源市场震荡的冲击。［18］国际油价低位运行使得页岩油气产业遭受重创。美国能否保住世界最大油气生产国地位存在很大的不确定性。为了维护自己的油气主导地位，美国针对伊朗、委内瑞拉等油气生产国的经济制裁将持续加强。除打击这些敌手国家外，美国经济制裁的重要目的还包括遏制这些传统产油国的石油进入国际市场，与自己争夺市场份额。自2018年5月单方面退出伊核协议后，美国重启并新增了一系列对伊朗的制裁措施。特朗普政府对委内瑞拉实施全面经济禁运，同时加大对支持该国的第三国施压。2020年2月，美国因对委内瑞拉石油的中转业务制裁俄罗斯石油公司（Rosneft）的贸易子公司。［19］伊朗、委内瑞拉目前面临美国制裁、油价暴跌和新冠疫情的三重危机。［20］
美国与俄罗斯争夺欧洲天然气市场的竞争越发激烈，恐将加深跨大西洋伙伴关系的裂痕。在俄罗斯看来，此次石油战引发的天然气价格下降将有助于其在欧洲天然气市场上赢得更多份额。自美国实现页岩革命后，欧洲成为美国液化气的主要出口目的地。在此期间，俄罗斯液化气也迅速发展。2019年，俄罗斯液化气成为欧洲仅次于卡塔尔的第二大供给来源，而美国则位居第三。为了提升自身竞争力，美国加大制裁由俄罗斯主导的天然气管道项目。2019年，美国国会通过针对北溪-2号管道2的制裁法案，并成功迫使该管道施工延迟。作为妥协，俄罗斯与乌克兰达成为期五年的天然气供给协议，后者将继续保留过境国地位。尽管如此，如果俄罗斯依靠本国力量完成该管道项目，美国仍有可能将制裁对象锁定为参与该项目的欧洲投资商或该管道的潜在购买方。［21］欧盟对美国不顾盟友利益挥舞制裁大棒的行为越发不满。德国经济研究所经济学家克劳迪娅·凯姆费尔特（Claudia Kemfert）建议欧盟对美国征收“气候关税”（Climate Tariffs），以回应后者对北溪-2号的制裁。［22］美欧俄三边关系面临经济制裁与国家治理（Statecraft）的困境。［23］
世界主要产油国之间的重新结盟趋势使得石油地缘政治博弈更趋复杂。2014年的油价崩溃催生出新的国际石油秩序，即欧佩克与非欧佩克产油国之间的“欧佩克+”机制。通过与沙特组成减产联盟，俄罗斯开启了与美国在中东最重要盟国之间的战略伙伴关系。同时，尽管与伊朗关系陷入僵持，沙特仍具有通过这一减产联盟对其施加影响的可能。然而，欧佩克与非欧佩克产油国之间减产谈判的失败使得美国高调介入。美国总统特朗普从中斡旋，促使沙特和俄罗斯打破僵局。美国与沙特、俄罗斯共同牵头形成一个多国联盟的大规模石油减产协议。特朗普对“欧佩克+”机制的干预凸显出美国在全球石油市场上的新角色，也预示着美国、沙特与俄罗斯之间出现“三边协调”的可能。然而与此同时，一些美国国会议员为支持对沙特军售，鼓吹将美国与沙特的整体双边关系与国际石油政治联系起来。美国六位参议员甚至呼吁沙特抛弃欧佩克，以自由市场能源强国的身份与美国建立“美沙石油联盟”，以加强美国对国际石油市场的管控。［24］面对当前全球油价下跌和需求萎缩，维持石油市场稳定符合美国、沙特和俄罗斯的共同短期利益，然而，中长期而言，广泛的利益分歧将加剧三者的石油地缘政治博弈。
为了维护自己在天然气领域的重要地位，俄罗斯存在对其他潜在天然气产区采取动作的意图。根据2019年12月发布的《2035年前俄罗斯能源战略》，俄罗斯将继续保持世界能源市场主要行为体的角色，包括利用天然气提升自己的地缘政治影响。2020年1月，由俄罗斯与土耳其联手修建的“土耳其溪”正式启动。尽管遭受美国制裁，俄罗斯仍积极推进北溪-2号管道项目。上述两个管道项目将更加巩固俄罗斯在德国和土耳其天然气市场上的地位。［25］与此同时，以色列、希腊签署关于东地中海天然气管道项目协议。尽管造价高昂、预期收入低，但因绕道俄罗斯和土耳其，该项目将提升欧盟能源安全并加强其与传统盟友以色列和埃及之间的经济和政治联系。12015年俄罗斯出兵叙利亚和2019年土耳其出兵利比亚，在某种程度上与推迟东地中海天然气开发并向欧洲出口这一目的有关。鉴于此，由抢占天然气市场份额而引发的地缘政治冲突和代理人战争未来一段时间内仍可能在中东持续上演。［26］
在东北亚地区，围绕中俄西线天然气管道路线的博弈将会加剧。2019年底中俄东线天然气管道建成运营后，俄罗斯一直积极谋求建设通向中国的西线天然气管道。目前，西线管道事宜正在密集磋商中。蒙古国和哈萨克斯坦均希望在中俄天然气贸易中分“一杯羹”，二者为争夺西线管道过境国展开竞争。蒙方多次表示愿意作为俄罗斯天然气运往中国的过境国，哈萨克斯坦亦提出建议，希望考虑经过该国连接中国的“西气东输”管网。通常来说，由于过境国的寻租行为，天然气管道经过第三国运输会导致生产国与消费国之间天然气关系的复杂化。［27］俄罗斯总统普京曾表示支持蒙方提出西线管道经该国过境的主张，并已经委托俄气公司研究这一方案的可能性。［28］是否选择过境、选择哪条路线过境目前是中俄西线天然气管道谈判的焦点之一。
三、新冠疫情冲击与全球能源治理问题凸显
新冠疫情对全球能源行业和能源治理产生深远影响。由于当前全球能源治理的“碎片化”，既有能源治理机制之间缺乏有效协调。新冠疫情加剧了全球能源变革和能源转型背景下的市场震荡，并导致生产国之间的利益博弈和恶性价格竞争。如何构建有效平衡能源市场各方利益的全球能源治理机制、维护全球能源市场稳定和可持续发展，成为当务之急。
传统研究关注能源生产国的“破坏性权力”，即一国如何使用“能源武器”实现地缘政治目标。［29］其目的是解决资源稀缺条件下由能源供给国垄断地位导致的市场失灵问题。［30］由于生产国行为可能威胁到消费国的能源安全，后者寻求供给来源多元化，以避免单一或主导性供给国进行单边定价或中断供给的潜在风险。
自能源治理概念被首次提出以来，全球能源治理环境正在发生实质性变化。能源技术革命以及环境保护主义等因素改变了全球能源治理的前提假设。页岩革命后，美国不仅实现能源独立，而且从能源净进口国变为净出口国。随着环保观念和可持续发展理念日益深入人心，越来越多的国家从化石能源转向清洁能源和可再生能源。目前，困扰能源市场的已不再是能源短缺问题，而更多是油气何时达到“需求峰值”。
对于财政收入高度依赖能源出口的生产国而言，它们迫切需要寻找出口市场来保障自身能源安全。能源供过于求格局下的市场动荡和地缘政治不确定性，使得能源安全的分析视角从关注消费国如何获得稳定而廉价的能源供给，转向生产国如何获得稳定而持续的出口市场。［31］新冠疫情的冲击加剧了能源需求的萎缩速度，而且这种急剧萎缩具有了中长期性。这不仅催生出全球能源治理的诸多新议题，而且使解决旧有治理议题变得更为迫切。
首先，新冠疫情冲击暴露出全球能源治理的严重缺位。无论是国际能源署还是“欧佩克+”机制都仅仅体现出部分行为体的利益与立场，由此导致全球能源治理体系对突发事件的应对能力明显不足。国际能源署的传统应急措施是释放紧急石油储备、限制石油需求。这一措施适用于抑制油价上涨，却无法被用于应对当前新冠疫情对石油需求的冲击。面对低油价和需求急剧萎缩，欧佩克与非欧佩克产油国难以就减产保价实现实质性合作。在天然气领域，尽管北美、欧洲和亚洲三大区域性天然气市场之间的联动性增强，但目前尚未建立专门的全球天然气治理组织或机构。国际天然气联盟（IGU）属于非政府组织，并不具备国家政策协调功能。［32］如何构建一种机制，以其平衡、协调生产、消费、投资、运输领域中多种行为主体的利益，是全球能源治理的重要方向。
其次，沙特、俄罗斯和美国是影响当前全球石油价格体系的不稳定三角，重建全球石油产量的协调机制是当务之急。页岩革命后，美国超过沙特成为世界最大的石油生产国。尽管从能源净进口国变为净出口国，美国至今尚未加入“欧佩克+”机制，也未真正参与到能源供给侧治理之中。2020年4月，美国促使欧佩克与非欧佩克产油国达成了一项历史性减产协议。然而，新冠疫情的冲击使得产油国减产协议下的任何稳定状态都可能转瞬即逝。特别是美国不承诺主动减产，减产将通过市场力量实现；对于各国自主承诺的减产计划则缺乏有效的核查机制。如果油价保持低位或者持续下跌，那么，产油国承诺兑现的产量限额将遭受打击，这将导致它们无法实现稳定油价的预期目的。如果油价上涨，美国页岩油产量将会回升。页岩油生产商能够在不分担减产份额的情况下搭乘油价上涨的便车。欧佩克和非欧佩克产油国将发现自己再次将市场份额让渡给美国页岩油。产油国在协调产出与争夺市场份额之间面临两难困境。［33］
第三，新冠疫情的暴发加剧了经济民族主义和“逆全球化”趋势，主权国家之间难以协调利益并陷入合作困境。20世纪70年代，欧佩克曾通过减产和禁运影响油价，由此被视为世界石油市场的价格操纵者。然而时至今日，欧佩克作为卡特尔组织的权力已经名存实亡。［34］根据国际能源署预测，2020年，多数欧佩克成员国的油气收入将减少50%~85%，跌至近20年来的最低水平。目前，遭受价格战重创的是欧佩克中小国家。伊朗、伊拉克、阿尔及利亚等欧佩克成员国正在大幅削减开支。成员国间关于减产协议的利益分歧导致欧佩克的执行力和约束力减弱。此外，欧佩克与非欧佩克产油国、特别是沙特与俄罗斯之间亦存在分歧与矛盾。历史上看，俄罗斯在兑现减产承诺方面始终三心二意，被指责表面上配合减产，实际上却在持续增产。此次新冠疫情冲击更加暴露出“欧佩克+”机制在协调减产上的内在脆弱性。
第四，当前主导全球能源治理体系的国家主要是经合组织成员国，而作为新兴能源需求方的发展中国家则在能源治理体系中严重缺位。目前，全球能源格局的版图已经发生重大变化，非经合组织国家在全球能源消费中的份额迅速增长。根据《BP世界能源统计年鉴》，2017年至2040年间，中国、印度及其他亚洲国家将贡献全球能源消费增量的2/3。［35］然而，作为世界重要能源进口国和消费国，中国、印度尚不属于国际能源署成员国、仅为其联盟国，这严重束缚其对能源市场危机的应对能力。中国和印度等能源消费大国的缺位，导致既有能源治理体系难以实现有效治理。
第五，在可再生能源领域，国际可再生能源机构、联合国气候变化框架公约（UNFCCC）等组织的治理措施仅限于搭建合作平台，缺乏国家间政策协调。考虑到当前全球油价剧烈波动使得油气市场处于不稳定状态，发展可再生能源将提高全球能源安全。然而，根据伍德麦肯兹最新研究报告，若新冠疫情导致的经济衰退持续到2020年以后，那么在未来五年内，亚太地区多达150GW的风电与光伏项目将被推迟或取消。美国将优先发展化石能源以保证其在油气领域的领先地位，而新冠疫情的蔓延可能会进一步重创美国清洁能源产业。尽管欧盟呼吁经济的“绿色复苏”并采取措施以期达到气候目标，但各国政府的财政状况已经捉襟见肘。可再生能源产业链的断裂将导致大批企业倒闭，而化石能源价格低位运行又将部分挤出成本较高的可再生能源市场份额。可再生能源行业在较长时期陷入低迷无疑会拖慢世界向低碳经济的能源转型过程。如何通过切实可行的经济刺激计划提振世界经济、同时保证对能源转型领域的持续投资，是目前全球能源治理在可再生能源领域面临的问题。
第六，为了对冲美国对传统油气生产国的经济制裁，能源结算体系将更趋多元。全球跨境支付体系将成为大国角力的又一战场。美国制裁伊朗和俄罗斯使得很多国家开始建立独立于美元之外的结算体系。2014年，俄罗斯建立“金融信息传输系统”（SPFS），以应对被切断与SWIFT支付系统相联系的风险。为帮助欧洲企业绕开SWIFT与伊朗进行贸易，2019年，德国、法国和英国宣布成立“贸易往来支持工具”（INSTEX）。此后，比利时、丹麦、芬兰、挪威、荷兰和瑞典等六国相继加入。日本正在主导建立绕开美元、类似于SWIFT的全球加密货币支付体系，其目的是在石油领域与包括伊朗在内的国家进行交易。在能源领域，中国的人民币跨境支付系统（CIPS）功能不断完善、业务量稳步提升。如何有效促进“去美元化”背景下能源结算和支付体系的多元趋势，是全球能源治理的新议题。
中国目前是世界最大的油气进口国、世界主要的油气消费国，同时也是重要的能源生产国和投资者，在世界能源市场上扮演着多重角色。新冠疫情的暴发，令能源市场出现不同以往的震荡，这既对中国能源安全提出了新的挑战，也赋予中国深度参与全球能源治理的可能与空间。
新冠疫情冲击下，中国面临的能源安全挑战主要有三个：
一是中国能源企业因不可抗力产生的违约风险与国家对外战略之间的协调问题。尽管国际油价低位运行有利于大幅节约油气进口开支，但油价下跌也使国内油气行业陷入严冬。在经济快速发展导致油气进口需求激增的阶段，中国油气企业与国外卖家签订了大量长约合同。面临油价的急剧下跌，履行这些合同成为中国企业的较大负担。因疫情不可抗力影响，为了降低“照付不议”长约合同下的巨额成本，很多中国企业已经提出价格复议要求。这一要求符合企业和国家利益，同时也符合国际商务规范。然而，其中一些却遭到国外卖家的反对和拒绝。因此，如何保持企业商业利益与国家战略布局之间的最优平衡，是亟需解决的问题。
二是中国能源进口对世界能源市场的价格变动敏感。尽管中国已经成为世界最大油气进口国和主要油气消费国，但影响世界市场油气价格形成的手段有限、能力不足。近年来，随着原油期货在上海国际能源交易中心的正式上市和交易规模的扩大，这一情况有所改观。但与中国市场本身的容量与重要性相比，现有格局仍与竞争世界市场油气定价权的目标存在较大差距。鉴于此，中国需提升自身在全球能源价格体系中的话语权来降低能源价格波动的影响。
三是影响中国能源安全的地缘政治风险越发复杂。目前的地缘政治风险不仅来自中东等传统油气产地，而且来自美国制裁俄罗斯、委内瑞拉和伊朗等传统产油国所产生的影响。这些国家长期被美国视为“敌对国家”或被界定为“战略竞争对手”。针对这些资源型国家，美国越来越依赖经济制裁，在能源领域对其实行遏制。具体包括通过制裁迫使伊朗石油“零出口”、中止由俄罗斯主导的北溪-2号天然气管道建设等。中国与这些资源型国家之间存在长期合作关系。上述新情况的出现，要求中国采取有的放矢的策略，以形成有效应对。
自成为能源净进口国后，中国能源进口量迅猛增长。在资源稀缺的世界能源市场环境下，中国一直强调，高度依赖油气进口是自身能源安全的“短板”。目前，随着世界油气市场正在从卖方市场转向买方市场，中国庞大的能源消费规模以及国内市场应成为其对外合作与谈判议价的工具和手段。为此，中国应充分调动在能源体系中的结构性权力，在维护自身能源安全的同时，打造中国在国际能源战略格局中的影响力和塑造力。因此，中国有必要设计足以积极应对这些问题、挑战的总体思路和可操作性工具。
中国如何利用自身在全球能源市场上的角色，提升其在全球能源治理体系中的地位？中国对此次新冠疫情的积极应对又可能为深度参与能源治理赢得哪些新的机遇？
首先，利用二十国集团作为拓展全球能源治理的平台，促进发达国家与新兴经济体在能源治理方面形成对话、达成共识。二十国集团涵盖全球最具影响力的经济体，具有在多层次治理主体之间协调政策和应对危机的能力。借助二十国集团机制将新兴经济体纳入全球能源治理平台，使新兴能源消费大国更多地参与到全球能源供给侧和需求侧治理之中，是具备可操作性的。［36］在2020年二十国集团领导人特别峰会上，为提振世界经济复苏士气，中国倡议制定二十国集团行动计划。在随后的二十国集团成员国能源部长会议上，成员国同意采取措施重新平衡因新冠疫情遭到破坏的全球石油市场。对于稳定当前的能源市场震荡，二十国集团在供给侧和需求侧治理上做出及时必要的应对和协调至关重要。
其次，加强区域能源应急合作机制建设、防范突发性风险。［37］油气储备是保障国家能源安全、应对突发事件和维持油气产业链条平稳运行的缓冲器。根据日本经济产业省，2020年，日本将与东盟多国签署相关备忘录，为亚洲国家的石油需求释放储备。［38］中国目前的石油储备水平处于高位。2020年战略石油储备项目建成后，中国国家石油储备能力将提升至8500万吨，相当于90天的石油净进口量。［39］考虑到油气进口依存度较高，中国有必要在当前国际低油价时期增加国家油气储备，全面加快储气库建设，通过构建与亚洲国家融通的石油储备体制，增强区域性油气储备的应急和调控能力。
再次，扩大中国原油期货交易规模，积极推动人民币作为石油计价结算货币，助力人民币国际化过程。2018年3月，上海国际能源交易中心挂牌交易，以人民币计价的原油期货合约正式登台。此外，上海、重庆石油天然气交易中心也陆续建立和运营。目前，上海国际能源交易中心以人民币计价的原油期货已经攀升为仅次于西德克萨斯轻质原油和布伦特原油的世界第三大原油期货合约，其成交量超过新加坡、迪拜、东京等石油交易中心，亚洲市场价格基准作用越发显现。中国期货市场已经开始改变全球能源市场的规则。原油贸易以人民币结算将有效规避汇率风险、摆脱对美元支付系统的依赖。中国已经与俄罗斯实现原油贸易的人民币结算，此外还签署了以人民币计价的中东原油进口协议。国际油价动荡和美元短期疲软是推进人民币国际化进程的有利时机。中国可以利用这一时机鼓励国内外金融机构和投资者参与市场交易，建立基于“中国价格”的区域性石油交易中心，提升自己在国际石油市场上的定价权。
此外，利用当前天然气市场低迷状况，构建天然气需求权力，推动建立联合议价机制。当前的国际天然气市场形势为买方修改天然气合约、获取更为公正的贸易地位提供了机遇。中国于短期内可在体系内部调整合同交付量以适应经济复苏步伐；在中长期，则可根据市场基本面推动更深层次的条款谈判。［40］此外，低油气价格的市场环境迎来了解决“亚洲溢价”的机遇期，为建立地区性天然气定价中心和基准价格提供了有利的时间窗口。2019年，由海关总署全球贸易监测分析中心和上海石油天然气交易中心共同研发的中国液化气综合进口到岸价格指数，将为中国液化气进口贸易提供定价参考。中国可以通过积极建立市场化的定价机制和完善天然气交易平台，推动“天然气人民币”来提升自身在定价领域的话语权。
在可再生能源领域，中国是目前全球最大的风能和太阳能生产商，也是全球可再生能源领域的最大投资者。根据国际能源署的预测，未来五年，全球36%的太阳能增长、40%的风能增长将来自中国。中国在开发可再生能源技术方面的领导地位有助于解决国际社会对降低气候变化影响的关切。随着可再生能源在全球范围的发展，更多国家将具备成为能源生产国的潜力，从而相应减少对中东和俄罗斯等国的传统能源依赖，并因之缓解地缘政治紧张局势。特朗普总统退出《巴黎气候协议》，导致全球可再生能源领域的领导层出现真空。中国应通过与欧盟结成联盟支持减排目标，未来在该领域中发挥更大的领导作用。
最后，作为世界最大油气进口国、全球第五大石油生产国，中国应利用这一双重身份同时深度参与能源需求侧和供给侧的治理。具体而言，中国有必要启动加入国际能源署的谈判进程，同时积极参与到目前美国、沙特和俄罗斯三方有关石油产量的协调机制之中。“一带一路”能源合作伙伴关系是中国首次建立的能源国际合作机制。考虑到当前民族主义和“逆全球化”趋势增强，中国亦有必要充分利用这一合作机制，通过解决自身能源进口依赖来防范能源安全软肋，同时助力沿线国家共同解决能源发展问题，推动能源领域的务实合作，打造“一带一路”能源命运共同体。
［基金项目］国家社科基金项目（19BGJ032）；国家留学基金（201904920062）
