2009年1月。这是中央政府宣布4万亿投资以来两个月的日子，更是《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法(试行)》实施八个月的日子。
北京三里河某复印店。上海律师严义明和来自各地的“跑部者”一样忙碌。这些“跑部者”们都在复印“政府企划书”等申请投资报批之类的文件。他们在申请投资资金。
而严义明复印的则是自己的身份证，随后严义明根据《政府信息公开条例》中“民众有权利知晓政府的重大建设项目的批准和实施情况”一项法定程序，将自己的身份证复印件和《政府信息公开申请书》分别递交给了财政部和国家发改委。
严义明申请政府公开4万亿资金是怎么来，用在哪，并且怎么用。
4万亿盛宴如何饕餮，其中关乎到地区公平、行业公平和城乡公平等诸多利益格局，“如何合法使用和有效监督、审计”一直是严义明所关注的。
不久，发改委在其官方网站上披露了4万亿元投资用于各重点领域的情况。3月6日，国家发展和改革委员会主任张平对政府4万亿的投资进行了首次官方的详细解读。
程序所折射的法律之光在此熠熠生辉，NGO可以从中学习到什么经验呢？
阳光，从程序开始
政府要保证每个公民公众参与的权利，信息公开是最基础的前提条件。只有信息公开了，公众才能有真正参与到公共生活之中的可能。政府要打造阳光型政府，更要从各项细微的程序开始做起。
西方格言云：“正义不仅要得到实现，而且要以人们看得见的方式得到实现。”讲的就是说，即使是达到了实质正义，也要有让人信服的能够看到的程序正义。
民间环境保护团体“自然之友”总干事李波认为，有的工程建设项目的公众参与环评程序很不规范，“比如在怒江项目中，相关部门只公开部分信息，并向民众提出很多诱导性问题和假问题，比如问‘你觉得在这里（怒江）架不架电线呢？’架电线可以使乡村里通电。但是提问者并没有提及架电线所带来的代价，比如当地居民要搬家，从而丧失原有的土地和既定的邻里关系等。”
有的大型工程项目的环评至今没有公开履行过公众听证程序，公众的反馈意见还缺乏及时、公开的处理程序。环评报告公开时，没有通过最广泛的公共媒体告知公众，只留很短的时间让公众提意见，听证会难以举行，然后就直接进入实施阶段。
“比如阿海水电站的工程项目，虽然突破性地走了一些公众意见的收集和反馈程序，但与此同时，颇有争议的三通一平前期建设已经在当地开始大兴土木。这实在难脱先下手为强，先把生米煮成熟饭的嫌疑。”李波感慨地说。要知道，对一项巨大工程的调研等是需要很多时间和精力的投入，几天内对工程提出有理有据的质疑或者是建议是完全不可能的。
很多情况下，公众处于无知状态，被动接受很多不完整的信息。在一些人眼里，民众没有站在宏观的立场上，所以不能理解大项目设置的长远利益所在。
对于一些有技术含量的专业信息，公众很难获取信息。即使获取到信息，由于有时所涉及问题的专业性和技术性很强，一般公众也不清楚具体数据和指标意味着什么，很难判断某个项目是否在破坏环境，或者环境破环到什么程度。这需要专家理性分析和考量。
而现阶段，环境信息和决策都集中在体制内的科研院所。“专家除了代表体制内的专业身份外，还有一个公民的身份，在现有体制下，两种身份往往不容易两全。”李波无奈的说，“公众往往因此没有专业数据，或者不理解专业数据。”
而公众环境研究中心主任马军则认为，在这种情况下，正需要NGO积极征询专家的意见，以便让更多的专家通过NGO的平台，表达基于其学术良知的真实看法。
对于大型工程的补偿机制，一位法学专家指出：“切实有效的补偿机制也需要程序化和常态化，并且需要进行科学评估，那么各方才很容易达成共识。”
另外法规条例公布的程度和范围每个人的理解都是不同的，这都需要相关的司法解释等规范程序化，防止执法者滥用自己手中的自由裁量度。“不同的人去执法会有不同的结果”，李波感叹的说。比如政府和环境信息公开都要求“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”，并规定了信息公开的范围，同时又规定了“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”
而对于这种信息公开的例外情况规定，各级政府和不同的人都存在理解上的不一致，最终造成一个不确定的结果。“有时不仅是法规的理解分歧问题，有时干脆就是政策缺位，无法可依，更没有程序可依。”马军说。
“金沙江经验”的范本价值
《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》分别2003年和2006年施行，公众参与的法律大背景已经初步形成。
这两个办法，先于2007年4月公布《政府信息公开条例》实施，在坊间被认为是“环境信息公开的步子走在了政府信息公开的前面。”而李波则认为这两个办法“是潘岳时代大众和环保系统共同努力的成果。”
金沙江水电开发是长江干流上继三峡水电工程后又一巨型水电开发计划。“金沙江有丰富的水能资源，它的水量约相当于3条黄河。但与此同时，它有很高的生态价值和景观价值等，包括丰富的鱼类资源，而它的谷地是汉族和多个少数民族的安身立命之所。”马军说。
根据《长江流域综合利用规划简要报告》，金沙江中下游规划兴建12座梯级电站，装机总容量为5858万千瓦。其中雅砻江口至宜宾下游河段规划按4级开发，即向家坝、溪洛渡、白鹤滩、乌东德；而奔子栏至雅砻江口的金沙江中游计划开发一库八级，即上虎跳峡水库、两家人、梨园、阿海、龙开口、金安桥、鲁地拉、观音岩。
2006年前环保总局颁布实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》，首次对环评过程中的信息公开作出了较为具体的规定。其中特别要求，建设单位或者其委托的环境影响评价机构，在报送环保部门审批环境影响报告书之前，应当向公众公告环评报告书的简本。
“环评报告的公示要求非常必要，因为信息公开是公众实质性参与的前提条件，”马军认为。
2007年11月1日，金沙江中游河段水电规划“一库八级”的第四级阿海水电站项目的环评报告简本在网上公示，公众有15天的时间提出意见。历时半个月收集、归纳、整理完成后，由18名关注环保的各界人士签名，集纳多方面专家意见的《关于〈阿海水电站环境影响报告书〉（简本）的意见和建议》传递到相关项目建设单位以及项目环境影响评价单位。
2008年12月29日到30日，金沙江中游阿海水电站环境评价影响报告书技术评估会在北京召开。马军和绿家园志愿者的杨勇作为民间环保组织的代表参与了评估的主要过程，两位代表书面意见的要点也作为特邀代表意见被写入了会议文件。
一位长期关注水电开发环境保护的人士在媒体发文认为：“这是自《中华人民共和国环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》施行以来，大型工程环境影响评价中，公众参与执行得最为规范和成功的一个案例，具有示范价值”。
“民间环保人士参与技术评估会是历史性的进步”。著名环保人士汪永晨认为，“以后更多的项目建设要吸收公众参与”。而在李波看来：“对阿海水电站环境评价影响报告书的公众评价和反馈过程是对《环境影响评价法》程序正义的一次积极尝试。”公众团体不仅对环评报告做出了反馈，而且要求环评报告的制作单位对公众的反馈进行了正式地反馈。
公众参与催生公民社会
2005年4月，国家环保总局召开了第一个完全公开的听证会，内容是关于圆明园防渗工程的，自然之友在这次听证会上进行了发言。
政府和坊间普遍认为这是一个巨大的利好消息。“这是NGO参与公共事件的标志性里程碑事件。”很多人兴奋地说。
而李波却表示谨慎地乐观：“圆明园防渗工程听证会更多只是仪式和象征性的，只是孤例，而如何将这种公众听证程序化，适时使用，一直困扰着NGO们”。
是的，迄今为止，圆明园防渗工程听证会依然是业界经常提及的唯一成功案例。4年过去了，没有其他环境公众参与事件超越此次听证会的规模或者影响力。
但即使如此，环境信息公开的步伐已经远远走在政府信息公开的前面。“环境信息公开是政府信息公开和公众参与过程当中的一个突破口。” 一位资深环保专家称。
要有效地参与到公共事务中，就要及时获得信息。然而，有的政府部门可能会在凌晨公布最新的信息和通告，有的政府部门可能把重要的信息放在网站的不起眼甚至是很不容易发现的角落，普通公众真的很难发现这些信息。马军指出，在一些西方国家，环评机构在发布公告后，通常要把公告的内容千方百计地通知到利益相关人，否则就有可能被认定没有走过适当的公众参与流程。
针对这种情况，自然之友理事梁晓燕认为，“政府有义务公开信息让公众获知。自然之友可以培训和动员广大的志愿者，让他们像记者一样，每天在网上盯各大政府的环保部门公布的最新信息通告。如果有什么新的咨询，我们就第一时间行动起来，这样不至于超过公示期后才行动。”
公共项目中，很多大的开发项目中有时可能既得利益与公共利益重合，但是如何甄别部门利益与商业利益，厘清私人利益和公共利益、整体利益与局部利益之界限，如何平衡各方利益格局， 是公众参与中值得警醒的一个话题。“防止一些人为了私人的商业利益而出卖公共利益。”李波隐忧的说。
公民社会就是各方在信息对等的基础上，消减、消弭之间的冲突和矛盾，经过博弈，初步在一定范围内达成共识，并且采取行动，然后再继续博弈和重新阐释，又达成一轮新的共识。“公共参与是形成和谐社会和公民社会的前提， 公众参与简单说可以最大限度地减少成为发展代价的部分人，让发展项目更科学、更有可持续性，让环境得到真正地保护。” 李波说。
