在公民社会日渐成长的背景下,个人越来越依赖社会的力量,其力量更多地反映在网络的信息传播和公众监督中；同时,社会力量也越来越多地关注公民个体的利益。社会团体的力量越来越大地期望对社会、对国家政治和公共经济领域的事务发生影响。事实上,在近年来发生的一系列社会公共事件中,我们已可以清晰地看见这种力量。
公民社会的力量日益凸显
随着民众对自身社会属性的认识和对自身利益的关注前所未有地提高,他们更多地从以往那种“人民”的模糊认知中,转变为公民的身份认同,开始追求自己作为公民的法律或政治的权益与自由。与此同时,原本大一统的社会则由于专业化、阶层化而逐渐分化,又由于人员流动、身份多元而变得复杂,从而产生了不同的利益共同体,同时也产生了不同的社会组织。所有这一切的变化,都使越来越多的人们开始寻求更新的社会组织方式,以便更有效地实现自身作为公民的意愿和价值,塑造更有活力、更加能够自主的社会。这就是眼下中国公民社会的思想萌芽。
从世界上公民社会比较成熟的发达国家的实践来看,公民社会无疑是由公民自主发起的诸多民间组织(NGO)组成的,而NGO组织的存在完全是支持了公民结社的自由和权利。从国内的实践来看,NGO组织在促进经济发展、繁荣社会事业、参与公共管理、开展公益活动和扩大对外交往等诸多方面起到越来越重要的作用。比如各地环保组织立足当下,放眼未来,为自然和环境的可持续发展与造成污染的企业集团艰苦博弈,关爱弱势群体的民间组织协助政府开展社会关怀,劳工组织监督企业的非法用工并披露相关信息,纠正企业的错误行为,赢得社会尊敬……特别是在汶川大地震救灾活动中和北京奥运会期间,各类社会组织各显所长,提供志愿服务,开展社会工作,得到了社会各界的广泛关注和好评。
官员行为监督、政府民间问责等则已成为更开放的网络时代的公共话题。作为公民的每一个人都无一例外地用自己或积极或消极、或清醒或懵懂的方式在推进着公民社会的形成和发展,而且日渐汇入到这样一种潮流中,日渐凝聚成公民社会的力量。
NGO的发展亟需政策支持
根据民政部公开的统计资料显示,截止2008年底,我国已经有依法登记的民间组织超过41.36万个,而未登记的城乡基层社会组织超过24万个,在NGO组织就业的专职人员超过475万人,兼职工作人员超过500万人,注册的志愿人员超过2500万人。而有关专业研究机构调查发现,事实上的民间组织和从业人员的数量远远超过官方公布的统计数据。
造成这种巨大数据差异的原因是多种的,其中主要的一个原因就是国家对于NGO组织的登记注册、管理规范等尚缺乏更高的、更具有实际操作性的法律调整。特别是民政部门和“业务主管单位”双重管理的规定下,数以万计的民间组织不能依法取得注册资格,只能采取“打擦边球”的方式,要么以企业形式登记注册而从事非盈利的公益活动,要么干脆不登记、不注册、不备案而“低调地”从事相关公益活动。这种用不合法的方式、不合法的机构,从事合法的公益事务的做法,最终都会面临法律的风险。
尽管国家已有《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《外国商会管理暂行条例》等四个法规对社会组织进行管理,《民法通则》、《公益事业捐赠法》、《民办教育事业促进法》等法律中也有相关条款,但多是行政法规和部门规章,立法层次太低,主要体现为:未形成健全的法律体系,缺乏实体性规定、内容不完善、政策不配套,在税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险、行为规范等方面都没有健全的政策规定。
乐见的是,最近民政部在对笔者关于要求制定社会组织基本法的政协提案答复中明确表示,将配合立法机关修订现有的法律法规,充实实体性规定,增强可操作性,同时在社会组织的人才档案管理、档案工资、社会保险、职称评定、住房公积金等方面增加社会保障政策配套,为社会组织的健康发展提供政策支持。
不能不正视的一个现实情况是:在国外,NGO就是NGO,就是非政府组织、就是民间的社会组织,而在国内,由于特定的历史环境造成中国的NGO被分为官方的NGO和民间的NGO。不论怎样,首先需要确立的认识:民间NGO组织与政府之间的关系是互补合作的伙伴关系。因此,在制定相关法律的时候,就更加需要充分考虑平等原则,不论是官方的民间组织还是民间开办的草根组织,都应当有分别而公平地享有财政补贴政策,同时在税收方面给予优惠支持。
川震一周年后的今天,尽管灾后重建还有许多工作需要做,但仍有不少志愿者和民间NGO从灾区撤走,最主要原因就是缺乏资金支持。根据公开的报道,去年汶川地震之后,各地的抗震救灾捐赠款物达到了767.12亿元,其中捐赠资金约653亿元,这些捐助资金多数最后流向政府并由政府支配。一方面是巨额的资金对掌握资金的政府带来统筹压力,另一方面有能力、专业从事公益事业的民间组织缺乏资金而无法开展工作。这种现象,正是国内民间NGO组织面临的窘境。
据了解,国际上通行的做法是政府购买NGO的服务,比如美国,政府不仅会把社会捐赠的资金全部分配给民间NGO组织去使用,而且还会拨付财政资金资助NGO组织开展公益活动。因此笔者也呼吁有关立法部门在立法调研中关注国际上普遍有效的正确做法和经验,在立法中充分考虑增补对社会公益事务的资金使用的规定。
公民社会的形成有赖于NGO组织的健康发展。国内民间NGO组织自身的行为要更加规范化、公开化、透明化,只有这样,才能避免陷入财税困境,才能增加组织的公信力,得到社会公众的信赖,才能经得起法律的监督,最终走向公民社会。
