启示录
传说或许不会有现实精彩。
曹德旺、曹晖父子为西南大旱受灾农民捐出的这两亿元，现在已经是一个精彩的传说。这笔善款“瞄准投放”的神奇之处在于，前无古人，后……还没人敢说“有”。
这在2010年里面，是中国公益行动中最引人瞩目的事件之一。
1月12日，曹德旺曹晖2亿元扶贫善款项目总结暨表彰大会在北京召开，曹德旺表示对中国扶贫基金会的实施成果很满意。但此前，他曾流露“以后不会再发生这种事情，确实做起来难度很大”。
在众所周知的1%缺损限制、超限30倍罚款，以及仅有3%管理费用的背景下，基金会如何有效运作?这一实操又给中国公益行动留下了怎样的范例与反思?
研究机构给出的《评估报告》中，人们可以找到启发。
1月12日那天，中国扶贫基金会给公众拿出了3大本资料：《执行报告》、《评估报告》和《媒体报道集》，似乎希望展示“曹德旺曹晖2亿元扶贫善款项目”的全貌。
由中国人民大学非盈利组织研究所所长康晓光等专业人士给出的《评估报告》有220页，核心问题之一是——NGO如何在多方利益共赢中扮演好自己的角色，依靠利益诱动引导项目成功，而且，这样的操作能不能复制。
一笔“赔本买卖”
毫无疑问，中国扶贫基金会这项善款发放操作“赔了钱”。
关于“2亿元善款仅有3%的管理费能不能做”一度成为各方分析的热点。如果看财务报表数据，显然是入不敷出，仅600万元不能够支持善款有效发放;曹德旺却认为，“基金会最少剩一两百万元”。事实上，发放善款动用了大量的政府资源，这些，还都没有计入成本。
负责项目实施的扶贫基金会秘书长助理陈洪涛介绍，按照基金会与捐助人的协议，最后分配是云南7000万元，贵州5000万元，广西4000万元，重庆2000万元，四川2000万元。
《评估报告》收录的《曹德旺曹晖2亿元扶贫善款项目收支统计表》显示，2亿元善款中，除去1000万元投入四川通江县大桥，共有1.9亿元投向西南旱灾农户资助项目。比照事前协议约定的3%即600万元管理费，中国扶贫基金会发生的项目执行费约达到640万元，超出的40万元由基金会自己负担。
“赔钱”不是慈善组织的必然选择，但这次操作在协议之初，基金会就已经想到会有这样一个结果。2010年签订捐助协议后，曾有基金会项目官员表示“赔了也要做”，因为曹德旺看中的是扶贫基金会的“专业与严谨”，这已经让中国扶贫基金会在先期收获了巨大的品牌效应。
在福耀玻璃创始人、著名慈善家曹德旺看来，这项操作“不会赔钱”。2010年12月3日，曹德旺在曾接受评估人员访问时表示：“3%足够了，他已经用不完了。我给你100万，10%才10万元钱;我给你2亿，3%就是600万元。同样一件事情，我给你10万，你跑两趟云南就没有了，600万元在你口袋里，你可以跑多少趟云南。项目执行完最少剩一两百万。”
曹德旺认为，项目经费若真的不够用，扶贫基金会就不会召开隆重甚至有些豪华的表彰大会。在1月12日的会场，曹德旺同样表示“3%费用太苛刻?还是一句话，太苛刻今天这么隆重举行表彰会就是因为还有余额在这里做，就说明还可以”。
在表示上述意见之前，曹德旺也曾告诉评估人士：“西南五省(区、市)这个钱呢，以后不会再发生这种事情，确实做起来难度很大，基金会花(这个钱)有难度，我去考核也有难度。类似这样的事情以后没有了，因为检查起来难度很大。”
其实，公众真正关注的是——这样严格问责的项目操作，在没有宽裕管理费的情况下，基金会为什么要“抢着做”?又当如何做好?《评估报告》解读认为，省钱和办事，都不是唯一目的，扶贫基金会“赔钱也要做”就是要树立公益典范。
中国扶贫基金会执行副会长何道峰说，执行这个项目，是要把曹德旺、曹晖先生的爱心送给旱灾灾区贫困农户身边，把爱送过去;是要帮助十万因灾返贫或者贫困加深的农户渡过灾荒持续发展。“中国扶贫基金会希望借这个项目向全社会证明中国的公益组织是值得信任的，并不像西方的媒体说的，所有的公益都是不行的，中国非政府组织做不成事，我们想向世界证明——还有我呢。”
公益机构如何省钱办大事
能够做到精打细算，是扶贫基金会操作这一项目的一大特点。
项目设计、人力投入和经费支出，成为中国扶贫基金会操作项目所考虑的主要内容。据了解，基金会在北京组建了项目咨询部、监测部、活动宣传部和行政后勤部，在各省(区、市)成立协调小组，在项目县成立了书记、县长挂帅的咨询办公室，主要是扶贫办为主体力量。
整个操作过程中，中国扶贫基金会有50余名员工和20多名助理参与，同时召集了西南多所大学500多名大学生志愿者和20多名社会志愿者，五省(区、市)扶贫办都安排有多名工作人员“专门盯这个事”。之后是县、乡、村的各级工作人员。陈洪涛说：“加起来我相信执行人员应该超过一万名一点问题没有”。
据称，整个项目3%的管理费低于以往项目费用，中国扶贫基金会制定了详细预算，严格控制成本。陈洪涛说：“第一控制内部成本，我们因为驻县包括志愿者需要笔记本电脑，我们只买一部分，其他通过员工想办法借解决，包括要驻县人员有相机，这只买两三台，其他的靠自己自带。第二，压低地方工作经费，省里每人(指受捐户——记者注)2元，县里每人5元。第三，控制志愿者经费，我们每名志愿者保险和县里租车全部包干是1800元至2000元，到目前为止管理费支出情况是这样的，有一部分从基金会上报销的488万元，还有一部分应付款，包括评估费用，以及一些项目县执行费用，包括会议的预算钱还没有最后出，最后以审计报告为准，预计总费用600万多一点。这一次总结大会，如果钱剩的少我们也许搞得很简单，可能请来台下用户就很少，如果充裕一点可能来得多一点，这一次是预期要中等参与的规模。”
可以看出，项目的执行成本大量借用了包括扶贫系统在内的官方资源，这被研究人士评价为“难以广泛复制”。广西壮族自治区扶贫办副主任莫雁诗曾说，这个项目如果中国扶贫基金会自己做，别的不说，仅是工作经费的话，两个亿的项目，他们可能得花三四千万元的成本。在五个省(区、市)执行，面那么大，要投入多少人力、物力?还有时间，时间上肯定保证不了。再者，他们肯定保证不了现在的瞄准率。非要做到瞄准，那得花费什么样的时间?
背靠国务院扶贫办的中国扶贫基金会敢于吃下这个“贴钱”的项目，重要的方式之一，就是与政府紧密合作，甚至“反向购买服务”。康晓光等研究人士在《评估报告》中指“这在全国只有少数几家公益组织能够做到”。
社会组织可以这样购买政府服务
在这个项目中，利益交换不是唯一的要素，而合作的结果是——一种利益交换的机制已经形成。
一方是关注公益、关注减贫的企业家，一方是减贫的公益机构，一方是有减贫任务的扶贫办或地方政府。当各自需求一致时，即是合作的基础和良好的开端。在项目启动之初，企业家、扶贫基金会以及政府部门成为项目具体执行方案的共同决策者。但是，仅有此是不够的，因为，彼此的手段和角色不同，彼此的优势不同，彼此心目中追求的目标略有不同。
以康晓光等专业人士组成的评估团队认为，中国有独特的政治文化，如果没有独特的政治文化，政府如果有清晰的行政边界，这样的项目根本不干。
《评估报告》里留下了这样的分析：“正是由于官员觉得行政无边界，社会也这么认为，才使得这个项目中的NGO采购政府的服务——NGO出钱，政府干活，使得这种合作成为可能。”
广西壮族自治区扶贫办副主任莫雁诗说，一接到这个任务的时候，扶贫办官员就要全力以赴，所以会压力很大。“因为政府给我这个位子要我做事情，所以要为整体服务，所以我不能因自身出差错影响整体，这个影响不只是我个人的，关系到全局。如果这个项目实施过程中真的出了问题，肯定不能让曹先生承担，责任就在政府”。
事实上，政府的投入，远远超过了人们的想象。
云南省施甸县是受捐助的17个农户项目县之一。据施甸县扶贫办测算，县人民政府及乡镇人民政府为了这一项目(在当地是873万元善款发放——记者注)的执行投入了20万元左右，还不包括工作人员的人力成本。
其中，县财政拿出12万元的经费，涉及的项目乡镇每个乡镇可能投入2万元左右，包括车辆的燃油费及修理费、相关资料的复印费、会务费、大学生志愿者复核的费用。“所有这每户5元钱的项目管理费是远远不够的”。
施甸县扶贫办党支部书记郭绍建介绍称，曹先生有爱心关照施甸县的老百姓，政府就有义务协助落实这项事情。他们是抱着为老百姓做事的心态，即使不给这5块钱政府也会拿出财政支持本项目，“更何况，中国扶贫基金会连5元管理费还没有到账呢”。
2010年12月3日，评估者曾专访曹德旺。
问：其中您有没有算扶贫基金会跟政府合作的成本?
曹：当然算了，他会拿一点点给政府。
问：那您觉得政府出的那笔钱是应该的吗?
曹：当然应该了。我去救他的子民啊。我是帮助他灾区的受灾群众啊。
a问：但政府的预算里原来没有这笔预算。
曹：没有预算，你去调整。
在评估者看来，NGO购买政府服务并不具备推广价值：“在今天的中国，只有在各地拥有一定的行政合作网络的公益组织才能执行这样的项目。因此，这样的要求，不具有可推广性和可复制性。大量执行成本都被政府所承担了，一般的公益组织根本承受不了。这个项目除了需要极强的操作能力，还需要动员政府资源的能力，需要有与政府合作的经验。”
问责的价值
1%以内的缺损率、30倍的罚款、3%的管理费用，每一条都是一把剑，悬在中国扶贫基金会的头顶。
企业家曹德旺捐赠2亿元善款的同时“问责基金会”，而且要求“苛刻”，不仅开启了中国慈善人士对慈善项目严格要求的大幕，也给更多奉献爱心者提供了监督的方法。曹德旺说，如此问责，“对赌”的不仅是基金会，这也是应对项目各方的“手腕”。
曹德旺在表彰会现场表示，有这样的协议内容，可以“鸡毛当令箭用”，而罚款“实际上是空话”。
2010年初，西南多省、市、自治区发生历史罕见的大面积干旱。曹德旺、曹晖父子向社会发出捐赠巨款帮助受灾民众的意愿，中国扶贫基金会立即与曹德旺联系，获得了打理这笔捐赠的机会。5月4日，中国扶贫基金会会长段应碧专程前往福建，与曹德旺签署捐赠协议。
1月12日，曹德旺细解协议中“苛刻”问责的初衷：“30倍罚款，我知道那是无效合同，按照国际法规定合同赔偿与受益是对等的。我们在这个条款上面30倍，我当初就跟段会长讲了，你如果没有我这么严格的条款，你拿着这个东西讲，你回北京拿2亿回去的，国务院总理、副总理批个条子让你拿钱去做什么事，你考虑不考虑?你到下面五省(区、市)，五省(区、市)的书记讲，他说段会长照顾一下我们省，那不比你退休的部长大，你听不听，我说你就拿着这个东西，鸡毛当令箭用，不听不行，我为了创造这个条件，我特意跟媒体商量，你帮帮我宣传，给政府施加一点压力，不要插手走后门。”
曹德旺认为，企业管理“必须上手腕”：“一是导向，先跟你讲清楚我要做什么，要达到什么样的目的，由谁来做，做好了怎么讲，做坏了怎么处理你。”
在执行项目的基金会专业人士看来，这个“鸡毛令箭”的问责意义格外重大。
中国扶贫基金会执行副会长何道峰感慨：“曹德旺先生不仅献出了大爱，我觉得更重要的是举起公益执行与问责的大旗，这个贡献比2亿不小，这个2亿元捐赠执行合同是中国迄今为止问责公益最大的一个对赌协议，怎么写的呢?如果误差率超过1%，扶贫基金会要给曹先生赔30倍，这是史上最大的公益对赌的赌单，这个赌单就是说曹先生不仅仅是捐出了钱，他举起了一个旗帜——‘我要问责’。这是项目非常重要的意义。”
2010年末，经过专业评估团队入户调查得出的评估结论是：“捐赠方(曹德旺、曹晖先生)、NGO(中国扶贫基金会)、(地方)政府，三类主体在共同推进这个项目的实施，最终使西南五省(区、市)近10万农户受益，达到前所未有的99%的效率高度。”
项目“利诱”政府透明公开
这是一个多元化的捐助项目，最终使西南五省(区、市)广大受灾农户受益。
评估者认为，民间社会如何推动强势政府的透明与问责，一个多中心的治理结构如何建立，这是中国扶贫基金会运作“曹德旺曹晖2亿元扶贫善款项目”提供给社会的启示。
项目中的重要利益相关方——政府与中国扶贫基金会的关系与西方意义下的政府与社会组织的关系有所不同。通常情况下，政府更多扮演的是购买NGO服务的角色，政府与NGO合作，帮助把近2亿元善款发放下去。在此过程中，政府的角色更多是执行，而中国扶贫基金会的角色是监督。这不仅是一种反向购买的关系，更重要的是，政府在该项目中不仅要执行好这个项目，还要接受中国扶贫基金会的监督，要接受扶贫基金会引入的第三方评估的监督，要接受来自捐赠方的监督，要接受来自公众和媒体的监督，政府要向各个利益相关方问责。
广西壮族自治区扶贫办莫雁诗副主任说：“这个项目加入了中国扶贫基金会，多了一只眼。这只眼不能小看。政府部门在实施的时候，由于某些干部的素质，比较容易出现一些小问题，但是如果由基金会这个第三只眼在旁边盯着，并且共同参与监督等等，工作会更严谨一些，失误应该会更小一些，所以这只眼很有必要。他会帮助政府部门制定更严格的操作规程，我们政府本身有操作规程，但往往有时候可能缺少一些更客观的因素，自己给自己制定规则肯定会宽容一些吧。中国扶贫基金会为了更好地实施捐方和自己所制定的一些规则，要求和措施都是很严格的，所以无形中起到了监督的作用。”
《评估报告》认为，在这个项目中，是什么促使政府接受监督?是什么促使政府接受问责?很重要的原因是利益交换，即民间有资本与政府讨价还价。在这个项目中，政府也能得到好处，官员也能得到好处。尽管牺牲了具体官员的个人利益，在分配名额时不能照顾到自己的“三亲六故”，但是，具体官员在分配这些名额时也获得了政绩。
项目执行过程中，社会、NGO、媒体为什么能够监督政府，要求政府公开、透明，政府为什么要向社会交代?“利益交换”是一种方式，通过“利益交换”，政府被监督，被问责，其行政行为不断完善。也就是说，政府被监督，政府被要求透明，其实现的条件是“利益交换”，是“利诱”，不是强制性变迁，是“诱导性变迁”。在这种情况下，政府对社会不是绝对的高压，社会可以问责政府，第三方评估、NGO监督、社会监督、捐赠方监督都成为可能。
实际上，评估者访问的705户受资助户，82.8%的受资助户觉得通过这件事村里的工作变得更加公开透明。
《评估报告》同时认为，当没有利益可交换的时候，这一套可能行不通。在什么情况下，可以“交换”成功?“交换的合理性”是什么?那就是，在交换过程中，彼此不破坏彼此的原则，政府在与NGO合作时，中国扶贫基金会没有因此牺牲原则，是在大的框架内进行交换。评估者称：“这是一种制度创新。”
