从2007年的十七大报告提出“重视社会组织建设和管理”，到2008年“两会”上，政府再次强调社会组织在社会公共事务管理中的作用，不断的利好信息，令关注公民社会发展的各界人士振奋。那么，未来的国家政策将如何体现十七大报告精神？诸如登记、监管等方面可能将有什么具体的政策、法律变化？对社会组织将有什么样的影响？
2008年4月11日，中国发展简报和乐施会发展与研究中心联合举行“未来政策走向与社会组织发展趋势”小型研讨会，特邀请NGO研究领域的专家和资深的NGO行动者，就上述问题进行研讨。
解读“社会组织”
十七大报告首次用“社会组织”这一概念代替了以往传统的官方语言“民间组织”。更名背后的含义是什么呢？它是否预示着传统民间组织领域的某些变化？会议一开始，几位参会者都首先谈到了这个问题。
中国社科院社会政策研究中心副主任杨团研究员说，使用民间组织这个概念，是借鉴了台湾的叫法，台湾当时如此命名，是为了明确地划分NGO与政府的关系。而我们大陆的民间组织分为三类：民办非企业、社团组织、基金会。社会组织的提出，是经过政府仔细斟酌的。社会组织更好地将以往已经存在的八大团体1涵盖在这个概念下，而民间组织的概念不具有这个包容性。
恩玖（NGO）信息咨询中心董事长商玉生认为，将民间组织改成社会组织，新的名称与我们所说的第三部门更接近，开始民政部的相应部门叫社团司（以前是处），后来引入民间组织概念，这是中央在1995年政治局的22号文件专门提出，民间组织包括三类，基金会与社会团体和民办非企业。所以说民间组织是很特定的概念。至于政府所办的八大团体，如工青妇文联等，它们对外也叫NGO。由于它们产生的背景不一样，所以政府味道更浓。
双重管理：需要向前推进
研讨会主持人、乐施会发展与研究中心主任陆德泉博士说，从一些渠道了解的信息表明，地方的基层民政系统比较活跃，中国社会组织促进会在2008年年初成立，是否预示着近期将有什么政策改变呢？尤其是北京市委书记刘淇在2008年“两会”上提出重新研究双重管理体制，很让人兴奋。
参会的接近或者参与政策制定的专家说，在双重管理问题上，主管部门意见比较统一。大概半年前，民政部出了一套文件，第一次提出双重管理改变的问题，并将文件呈送了有关部门。民间组织局一个中层官员说，一是行业协会双重管理不该继续了；二是社会福利机构，是不是可以不要双重管理。他们希望放开的问题上，分类管理，区别对待双重管理的问题。但送上去一年半了，一直排不上队，看来是不能通过人大的会议表决。
参会专家表示，2007年国务院发了36号文件《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，这个文件话说的好听，但基本没有解决问题，行业协会一直在试图突破，以农村专业协会为突破口，推动管理体制的改革。因为本届政府很重视农村发展和农民的问题。但如果高层对行业协会都看不清楚，其他的社会组织，就更不要说了。
3年前，北京大学非营利法研究中心、清华大学NGO研究所、中国社会科学院法学所分别承接了社团管理条例的修改工作。当时曾参与修改工作的中国社科院法学所谢海定副研究员认为，当初3个部门各自所提的方案，均是基于制定基本法律的思路。现在看，短期内以出台社会组织基本法律的形式解放双重管理束缚的可能性非常小，因为至少技术上的问题还没有解决。
他还说，即使政府放松双重管理体制，也不可能是一刀切的“一揽子放松”。首先放松的肯定是政治敏感性较低的、可以放心的。从这个角度，划分社会组织类型很重要，但目前这个问题还未解决。由于社会组织的多元性、复杂性，学界、政府部门讨论很长时间，尤其近来民间组织发展很快，更增加了划分的难度。在这种情形下，即使考虑对政治敏感性较低的社会组织（如行业协会）放松管制，其在法律规范表述上的技术性问题也难以解决。
针对现行社团登记管理条例的修改稿草案，已经酝酿了很长时间，经历了很多次讨论和征求意见，但是至今仍未有定夺，这里可能有多种因素。目前，社会组织登记主管部门的思想是开放的，但这不是一个部门的问题，民政部不可能单独出台，这需要多部门的讨论。虽然从社会的需要来看旧制度的改革已箭在弦上，但在还没有形成相对确定的思路、立法技术之前，新制度的出台不妨忍一忍。毕竟，法律不可以朝令夕改。
一言以蔽之，十七大以后，关于社会组织的政策，虽然有新的变化，仍需要向前推进。
备案制：初露的曙光
杨团认为，政府的推动，不是从公民社会的角度，而是从中国社会发展与稳定，经济社会和谐发展的角度出发。不管你叫什么，是不是NGO，只要对社会发展有利，政府都会推动。
在双重管理体制松动尚还遥远的情况下，在现有的政策下，如何获得合法身份呢？谢海定认为，获得合法身份的渠道很多，社团登记虽然比较难，经工商登记、民非登记、挂靠等方法用的地方多。
富平学校项目总监冯利提到，2008年国务院专门发文，针对社区服务的组织，实行备案制度就可以了2 。
杨团说，备案制这个概念源于美国，美国、中国香港绝大多数民间组织都是备案制。我国城市里的社区组织，很早甚至10年前就已经是备案制了，把社区里自娱自乐的小组，比如乒乓球活动小组登记下来，有的还实行两级备案，目的是为了管理，管理者也不懂什么叫备案，这个情况民政部是知道的，大概3~4年前，也明确说过可以这么做。
在没有通过的社团管理条例（修改草案）中将备案制放了进去。社团管理的登记条例修改版迟迟不批，已经两年了。所以备案制早就提出了，但一直没有法律依据。现在关于社区这个文件，算是个法律依据了。就这个方面讲，政府在接受国际思想和做法上，是不错的。
谢海定说，民政部通过内部的形式，默许基层的经济类组织实行备案制度。我们调研到的地方都是可以的，县级、城市区以下，那些类型可以备案。
这些年，民间组织发展很快，民政部门默许大量的组织不登记。民政部默许这个状态，既与这些组织的政治敏感性较低、实际发挥积极社会功能有关，也与解决现行登记管理制度的过度控制问题有关。
备案制，最早是由农村基层管理机构，也就是县的民管办操作的。20世纪90年代末期，国家注重民间组织发展。但国家没有明确备案制度，中央很多关于农业、农村、农民问题的正式文件都强调要加强农民民间基层组织的发展。按照现有的登记条件，不管社团，还是民办非企业，很多都不符合。人少，也没有固定办公场所，但当时还想发展。变通的办法就是备案登记一下，等到哪一天符合了登记条件，有了固定的场所和资金，再正式登记，现在不过是挂号。当地政府他们在往上报告时候，挂了号的组织可以表明当地组织的发展速度，纳入地方政府的政绩。
杨团对这个状态做了进一步的解释。她认为谢说到的表面上看的确是登记制，以20世纪90年代专业技术协会的发展为例，一个组织就3个人，上面1个有点技术的人，底下再搞几个技术员，就算是个协会，所以当时这样的组织有100万之多。
但是这些组织，应该说绝大部分不可能发展成规范的社团，根本就没有社团的基础。而专业协会，是农民自己的组织，从专业销售角度来做，因为它有具体的实在的利益，起码专业协会站住了。最近几年政府比较会提倡，没有登记的很少，备案的也很少了。
那么备案制是否可以成为当今诸多民间组织合法化的一个通道呢？与会者认为对此要保持警惕。
对可以实行备案制的组织一定要区分，关键问题是经济组织不要实行备案制。如果没有如此的明确规定，一定会出问题。
自然之友代理总干事梁晓燕说，前几年在修改社团登记管理条例讨论会上，我们曾经讲到了备案制度的划分，提出一个比较好的概念，即可以采用备案制的组织不能牵涉公共资源。所以那些自我娱乐、自我帮助的小组织，资源是在内部筹集、内部消化的。也就是规模小，只在社区层面开展活动的。如果规模够大，势必会牵涉公共资源。
寻找新的合法性空间
杨团说，政府对社会服务类组织是开放的，比如残疾人服务、养老院等。在政府看来，一般的NGO没有对社会发展做贡献。相反，老人院、残疾人服务组织、民办学校等，实实在在地解决或者缓解了一些社会问题。政府对这类机构概念比较清楚，所以对这些组织都有扶持政策。这样的一个趋势，可以从最近一个时期农村组织的发展看得到。
我国的社会服务需求很大，同时问题也多。很多NGO一是不屑于做这些，二是不专业。无法完成真正的专业化工作。
陆德泉说，那么对于非社会服务类的组织，比如环保组织，是否还可以通过现有的相关政策环境，来拓展自己的生存和成长空间呢？
梁晓燕说，以基层的环保组织来看，新农村建设提出以后，有些环保组织的工作内容与这个政策吻合，那些带有社区建设内容的，如社区凝聚力建设、文化遗产保护这样的组织生存空间大些。但如果这些组织旨在解决当地污染、农田占有等问题，新农村建设组合就有点问题。
有与会者认为，发展路径一般是两个：一个是政府认可的方式，就是通过搞经济合作保证合法性，在这样的基础上通过经济活动提升公共精神。另外，针对非经济议题如权利保护、社区的公共意识问题而生发的组织，对政府的挑战大，比经济组织受到的打压大。
接着，大家讨论了相关的外部环境，政府购买的现状与私募基金的发展给民间组织生态带来的变化。
首先，大家汇集了各个领域关于政府购买的信息。目前，在农业、扶贫、司法、环境保护、艾滋病防治领域都出现了政府购买的例子。
有“中国第一农协”之称的山西永济农民协会，当地的农业厅给它很多支持，向协会购买农业部对农民的培训，政府有规定要培训多少人。谢海定谈到法律援助上的所谓购买，有的还不错。法律援助本是政府责任，政府也曾成立过机构，但能做事情的，不是很好使。后来通过律协，将法律援助资金给商业律师事务所，或者做法律援助的民间机构，做一个法律援助多少钱，民事案多少钱都有相关规定。
商玉生解释道，作为律师，是有做法律援助义务的，或者可以专门委托给专司其职的法律公益组织。
冯利说，富平学校的一些培训资金来自地方上的扶贫办。她说，各个领域都有这样的钱，如果政府完不成，只能和民间组织合作。
艾滋病领域也有这样的购买。中央民族大学的侯远高教授在四川举办彝语“噩梦笼罩的山寨”的演出，宣传艾滋病预防，不但政府购买，也有国外机构购买。北京有的民间组织的社区服务项目，开始被政府大量购买。
陆德泉说，现在大家看到了，政府退出的社会服务部分，为民间组织拓展了工作和生存空间，同时也看到，有的地方是私人老板，也看到这个机会，希望参与到这里。而一些地方的主管部门拿去给私人企业竞争，有些地方甚至民政部门自己办NGO，揽下这些活。如果我们把民间组织的发展放在购买服务框架内，那么需要一个什么样的政策环境和政策设计，来促进地方部门愿意接纳NGO和农民组织提供的服务，而不是陷在相关的部门利益格局里？
与会者说，现在的行动，和整个大环境的立法有关。我们现在都是空降兵，政府只要你带钱来，就围着你，过后就不是了。
有人提到前几年中部某省人大的一个提案。一位人大代表将该省与云南在引进国际资金方面做了比较。该省也有很多少数民族，很多贫困人口，云南以NGO为载体吸引国际资金18个亿，所以该省要改革思路。一是政府自己弄一批NGO，让各级政府组织些NGO，承接外来的钱。
如此提法对政府很有吸引力，以前没有看到这块资源，对社会发展领域茫然。如今虽然有钱就干，但发展方向往什么地方走、钱如何花都还不明确。但无论如何，此后出来一批NGO。
与会者说，这并不是特例。全国不少慈善会都是这样，民政退休干部介入，目的都是来接资源的。在慈善这个线上，哪个环节都有政府的参与。总体上讲，它们对中国发展起了重要作用，这些人在学习外部经验、筹集资金等方面，尽管有问题，但相比从前，还算不错的。若说工作的问题可以讲一大堆，但回过头看30年，总体是不错的。
商玉生说，政府购买对官员来说，也是要承担很多风险的。原来是政府里的人在干事，是国家的事情，如果忽然引进NGO，对NGO的专业能力和其他都不甚了解，决策者会承担很多风险，所以官员很紧张，所以当年上海马伊里3 的决策是经过深思熟虑的。由此，NGO是否能做好，是个关键的核心的问题。
参会专家说，在中国，政府购买服务是个新的领域，但也是趋势，政府只能转变。目前真正购买的资金比例，不超过20%。除了购买，政府和民间组织的关系：有的是购买，有的是委托、津贴、补贴。
当务之急，就是进行制度设计，如此一来对购买服务的评估就非常重要了，应该是研究界大力去做的。老人院做了这么久了，还是不够，政策不仔细，评估也没有做出来。政府的治理能力要提高。
陆德泉最后说，近来私募基金比较活跃，企业社会责任也是个热门话题，这些对NGO的发展将会有什么影响？
梁晓燕最近的经历让她有很多感慨。她说：“国际大公司的CSR投入值得民间注意。最近找我们的公关公司很多，他们往往代表着几十家企业，因为CSR变成企业年报的组成部分。但做什么，这些大企业没有想法。过去公关公司的内容是没有这块的。他们不知道NGO在哪里，是怎么工作的。”
私募基金的发起人大部分没有公益领域工作的背景，不知道钱该往哪里走。一直认为要花大钱，就要和政府合作，现在找不到任何民间的承接大钱的组织。这些基金会是有可能、有意愿扶持NGO的。他们大部分人，谈不上公民社会，但改善社会的意识是有的，我们特别容易和他们形成好的合作关系。
杨团也说，私募基金会将给慈善事业带来结构性的变化。目前全国性的注册资金在2000万以上的私募基金会超过30家。现在问题很明显，它们的加入，令慈善事业发生结构性转化。因为它们是属于纯民间的，很希望和纯民间合作。这个时候要让它们自己站起来，所以有这个方式，怎么去帮助私募基金会？只有NGO在这个操作上、制度上变革，能够朝公共化方向变革，才有可能让它们起来。要让专业人才进来，让它们能够在推动结构性变革中，起到作用。
商玉生说，民政部做主管部门的有7家私募基金会，这块不做好没有理由。私募基金会起点很高，知道自己做什么。现在讨论的会议很多，大家都在关注，都说这是第三部门的希望--大家都有预测，但关键的问题是能力太弱了。
冯利对此也有同感。她说，草根组织专业技能不行，动员能力不行，因此NGO的功能是受限制的，现在有点规模的NGO，普遍有13~15人，几百万的年预算。这使现在好多企业更喜欢和声誉好点的GONGO合作。
（本文由刘海英整理，未经部分发言人审阅）
