编者按：NGO，不仅作为社会服务的提供者，在政府失灵和市场失灵时，为公众尤其是弱势群体提供基本权利的保障，同时，从另一种意义上讲，NGO也扮演公共利益“守望者”的角色――面对政府的失责、企业的不当和社会的失衡，NGO 会“站出来说话”，因此，无论国内国外，我们经常会听到NGO质疑政府或企业的声音。近十几年来，也出现了另外一种声音――NGO的正当性被质疑的声音。NGO的正当性？这是个什么样的问题？我们大多听说过、也谈论过政府的“正当性”， NGO也有“正当性”的问题吗？限于篇幅，本文的功能仅在于描述问题、介绍观点，希望以此引发大家的思考和讨论。
无论是将目光集中在中国国内的社会生活，或是放眼世界范围，我们似乎都能看到：近年来，NGO的力量和影响在不断增长和扩大。在中国，人们经常提的一种说法“小政府，大社会”似乎就表明这一趋向。国际上，随着NGO在数量、会员、活动和资源占有方面的快速增长，其在国际政治经济中开始扮演愈来愈重要的角色。从国际对中国的影响来讲，越来越多的不同类型的国际 NGO来到中国，以各种方式在很多领域开展工作。
NGO的正当性被质疑
大概是从20世纪90年代初期起，许多大的国际NGO开始将工作重点转向倡导，原因是，这些NGO的决策者们感觉到：他们一直以来在国际发展援助方面所做的努力，影响有限――尽管有大量的资源通过NGO这个管道传输到众多的发展项目上，但达到的效果却多是暂时的、小范围的。似乎意识到了“传统的”“发展活动”的局限性，他们开始考虑进行策略变化，以期实现效果的“升级”。因而，这些NGO在国内和国际上的倡导越来越成为其活动的重要内容。它们的倡导活动有多种形式，从研究到政策建议、议会游说、公共宣传、发展教育……总的目标是要改变全球范围内的权力、资源和理念的产生与分配的方式。
这些大的国际NGO一般都是基建于发达国家或地区，因而有一种说法称它们为“北方NGO”。它们一方面有着在南方国家做发展的实践经验，同时另一方面又在国际上做倡导，积累了可观的专业技能，并且能够通达政府和国际组织（超国家组织如世界银行、联合国等）中的决策层。
但与此同时，它们也遭遇到不少挑战和批评。对NGO批评和质疑的声音来自各个方面――其中就有政府、跨国公司、国际组织，它们中的一些就是 NGO曾批评的对象。现在，政府和跨国公司等在质疑是否要听NGO的话，为什么要听NGO的话。著名的杂志《经济学家》2000年9月23日出版的那一期有关全球化的特刊中就曾有文章，质疑和批评这样的国际NGO的正当性。
这些挑战质疑北方NGO作为南方国家发展问题的倡导者的正当性。更具体讲就是质疑他们的倡导工作的有效性，质疑他们对那些他们想要代表的人群的责信，以及他们作为发展的倡导者本身，其治理结构的可持续性。另外，这些NGO的资助机构可能也会问：为什么要继续资助这些转向倡导的NGO？为什么资助NGO而不是公民社会的其它组成部分？再有，随着这些北方 NGO在南方国家的合作伙伴（当地NGO或政府）和受益人的经验逐渐成熟，力量和自信逐渐增加，他们也开始质疑这些北方NGO代表他们进行倡导的正当性所在。
怎样理解NGO的正当性
NGO的正当性”是一个复杂的问题，它有很多不同的层次和相关的方面，对它也有着各种不同的理解和解释。
简单而通俗地讲，“正当性”可以理解为“资格”（但在本文这里所讨论的 “资格”，指的不是法律上（注册上）的资格——“合法性身份”的问题），在根本上，是一个“‘凭什么’的问题”，即，一个组织凭什么代表其声称代表的人群、做组织宗旨中表明要做的事情等，也就是有关一个组织存在的基础，及其行为的合理性的问题。
有一种意见可能会认为“正当性”的问题只适用于国家这类主体，而对于非国家的主体，比如自然人、非官方实体，就没有所谓正当性的问题。其实不然，即便是个人，也要为自己的言行负责。当一个人言行的影响越大，其言行对于他人所暗含的风险也就越大，那么对这个人的问责也就应越严格，这种问责也构成了由自然人发起、组成的组织（包括营利性的组织和非营利的组织）的“正当性”底线。再有，尽管公民组织具有非官方/私人的性质，但由于政府的退出所留下的公共空间越来越多地由NGO填补，NGO去担负起过去由政府担当的公共角色和责任，一言以蔽之，权力意味着责任，因此，“正当性” 的问题，很自然地，也应适用于NGO。
如果问一个组织其正当性来自于什么，不同类型的NGO一定会有不同的理解和回答。大体上讲，有一种看法认为：一个NGO的“正当性”有四种可能的来源，一是代表，如果某个NGO有正式的会员基础，NGO的领导人是由会员选举产生的，并对其会员负责，那么NGO的正当性就来自于它对会员的代表；二是专业能力，如果一家NGO在某一领域有超出他人的知识和技能，那么此NGO正当性的来源就是其专业知识和技能；三是道德权威，如果NGO所做的事情以促进公共利益为目标，那它也因而具有了存在的基础；四是法律规定，如果NGO的存在和行为符合、遵守相关法律法规（但“合法性”只构成一个组织根本的正当性的一小部分）。大多数情况下，一个NGO存在的基础，即其正当性的来源，是以上四方面原因的某种混合。
总的来讲，对于以倡导为主的组织来说，“资格”问题就显得更重要，因为它会影响倡导工作的“有效性”。“正当性”似乎关注的是NGO代表其他人群或利益对其目标听众（其所要游说的对象）讲话的“权力”。 有一种看法认为，剧烈变化的社会关系和复杂的经济过程，使得公民社会近几十年来也在经历一些深刻的转型，具体表现之一就是，从代表利益转变成代表价值和生活方式。表达意见、发出声音（即“ 言论自由”）是参与式民主的基石，“站出来说话”的人并不必须是一群人选出的代表。因此，一个NGO并不一定非要拥有广大的会员基础，才能具有正当性；但若要保持其正当性，NGO就必须透明，必须对其行为负责。
正当性与责信：硬币的两面
近年来，中国NGO社区内也已经开始对NGO的诚信和公信力进行了一些有益的讨论。NPO信息咨询中心曾在2003年其刊物《探索》的创刊号中有专门一组相关文章（13位有影响的NGO领导人和研究者甚至共同签署过一份“中国非营利组织诚信和行业自律呼吁书”，产生过一套“中国非营利组织公信力标准”，详见该创刊号第54、55页），但业内似乎还鲜有对NGO正当性的讨论。
那么，“正当性”和我们讨论更多、理解更深的“责信”（问责、诚信、公信力）之间到底有怎样的关系呢？笔者认为，它们就好比是一枚硬币的两个面。一个组织的“正当性”和它的“责信”密不可分，并且“正当性”不是一成不变的。为什么NGO要重视自己的责信？通俗地讲，没有责信，NGO就没有“资格”去做自己要做的事情，我们很难想象有这样的组织存在——缺乏责信，却依然完好地保持自己的正当性。
有一种理论认为，NGO的问责制大致包括三部分：报告机制，参与机制和反应机制。尽管不同类型的NGO各自问责制的具体实现也不同，但总的来讲，NGO的问责制就是其公开地为自己的理念、自己的行为负责的一个过程，而这个过程有所有相关各方的参与，NGO也对这个过程中所学的经验和教训做出积极的反应。另一方面，问责制也要根据NGO所处的具体环境而定，并没有适用于所有环境的“通用型”问责机制。
从另一个角度讲，“问责制”包括四个方面的内容：对什么负责、对谁负责、如何负责，以及如何改进问责制。
可能在大多数人的印象中，问责制最主要的考量是财务上的问责，例如，传统上，西方的慈善组织关注的也是筹款使用、所帮助穷人的数目以及筹资与行政费用之间的比例，并依此来评价一个机构的诚实和效率。其实，NGO 问责制的内涵远比这要丰富。问责是要对机构的工作目标、工作方法、工作的效果和影响等方面向相关利益人做出报告，报告的信息包括定性的、定量的，经验的、估计的，等等，并且既要记录事实，还要做出判断。
某英国学者前几年时曾在英国的北方NGO中间做过一项调查研究。50% 的受访NGO称自己机构的问责制是“对上”的——对理事会、资助方，而非 “对下”的——受益人、合作伙伴。显然，只“对上”不“对下”的问责机制是不全面的，没有包括所有相关各方。利益相关者分析是NGO问责制中的重要工具之一。并且，进行利益相关者分析还能够帮助NGO 选择相应的适合自己的问责机制，如社会审计、评估、环境影响评价等。
不难想见，不同利益相关方对于NGO的问责的要求不尽相同。问责需要采取不同的形式、不同的媒介，和不同的沟通方式来实现。然而，准确和透明是所有NGO问责制度的共同特点。
问责制还必须能清楚地显示NGO的工作不但总结并且复制成功之处，而且“接纳”失败，并从中学习。
“好心”未必就一定能办“好事”，或者好心也未必能将事情办得足够好， NGO工作的质量和标准同样是应关注的问题。事实上，受到质疑的“北方 NGO”也已经在进行自省和自检，拓宽和加深自己对NGO责信问题的认识。人道主义救援和发展领域的国际NGO已经对NGO责信的关键方面有了进一步的认识和行动。比如，经过共同探讨和努力，在90年代末，国际上的人道主义救援NGO联合建立了一套行为规范《人道主义宪章与赈灾救助标准》，以及一个相互学习分享经验的网络等。发展领域的NGO也意识到他们的发展工作除了用“产出”衡量外，更应该用“效果/影响”来衡量。在要求对企业进行社会和环境审计的同时，NGO对自己的工作也开始实施社会审计。同时，一些NGO的实践者和研究者也意识到了另外一种风险，即，过分追求标准的风险。毕竟，发展和商业不同。如果把NGO问责制的体系过于精细化，容易演变成类似企业中的质量和标准化的模式，而这种“专业化”可能进一步疏远和扭曲NGO与各相关利益者之间的关系。
结语
在国际上，我们已看到，企业近年来以追求“专业和责任兼顾”为目标，越来越重视自己作为全球企业公民的社会责任。NGO作为公共利益“守望者”，在要求政府和企业履行责任的同时，自己更应成为典范，发挥“榜样的力量”。总而言之，有关NGO的正当性和责信的问题只有NGO自己能够回答，当一个NGO决定自己的组织到底要成为一个什么样的组织的时候，也就会相应地具有什么样的正当性和责信。■
参考资料：
Hugo Slim, “By What Authority? The Legitimacy and Accountability of Non-governmental Organisations”
Alan Hudson, “Making the connection: Legitimacy claims, legitimacy chains and Northern NGOs International Advocacy”
Michael Edwards, "NGO Legitimacy: Voice or Vote"
