民间组织向以行动见长，而不在思辨，但4月26~27日在中国人民大学举办的民间组织问责国际会议上1，从伦敦经济学院的访问学者Enrique peruzzotti，到清华大学NGO研究所的所长王名；大到国际组织如联合国开发计划署（UNDP），小到草根组织如梁漱溟乡建中心，无一例外地，不厌其烦解释、界定“问责”这个概念。这或可表明，问责这个概念，至少对于中国的民间组织来说，还是陌生的，甚至它就不是一个成熟确定的概念。2
诚信、负责、公信力诸如此类的词汇，在民间组织之间也算是上口率比较高的。它们与问责其实都可以对应一个英文词：Accountability。“问责”这个译法，是来自香港的舶来品，不过会议主办方之一，中国人民大学NPO研究所所长康晓光独钟这个译法，所以整个会议也随之被命名为“民间组织问责国际会议 ”。
这个会议是由三家机构主办的，友成企业家扶贫基金会、北京富平学校也作为主办方在开幕式上发言。友成的理事长王平说，这次国际会议应该成为中国民间组织问责和自律建设的重要里程碑之一。民间组织问责问题在国际上早已成为非营利组织讨论、推荐、倡议、交流的重要议题，而在中国，这个话题还只是刚刚开始。但是，随着中国民间组织的迅速发展，民间组织“自律”和“问责”已经成为全社会所关心的命题。和众多大大小小相关领域的国际会议相比，此次会议能够真正满足当今社会的需求。而来自亚洲基金会的代表也说，“是到了召开问责会议的时候了”。
要不要问责 这是个问题
筹备了半年的会议，主要是由中国人民大学NPO研究所具体运作的，会议的召开也是2007年才成立的NPO研究所的一个精彩亮相。紧随开幕式之后，专门举行了《非政府组织问责：政治、原则与创新》（以下简称《问责》）中文版的发布会，该书的英文版主编和中方出版社领导出席。应该说，此会是以该书的研究成果为基础召开的。
《问责》一书的英文版主编Lisa Jordan对出版的背景做了一个阐述。她说，NGO问责近年来是个很时髦的话题。如今，在世界范围内，对问责的追捧超过了以往任何时候。原因有三，一是NGO是市民社会中增长最快速的一个部门；二是一些NGO的规模扩大，足以与一些大的机构竞争，并随着这些规模带来更多的权力；三是在世界范围内的确有一些丑闻挑战了NGO的声誉。
但Lisa还是认为，出版此书的动机还不是来自上述理由。更重要的是，试图通过该书，帮助那些公民社会刚刚出现的国家的NGO，指出权利与责任、作用和问责的机制的发育与建立。她特地谈到红十字会在主持的一个项目，是关于艾滋病领域的NGO的问责标准。因为在这样的一个特殊的敏感领域里，聚集了如此多的钱，所以设立标准来保证这个领域的团结是必要的。 这个状况在中国也是如此。
本来，民间组织一直行使着问责主体的权利。上世纪80年代以来，问责成为全球风行一时的浪潮，政府首当其冲，企业也未能幸免。在这个大的环境下，NGO以问责主体的身份出现，似乎具有天然的权利。但近来，世界各地的政府、企业和公众出于不同的目的，开始对NGO问责提出要求，过去NGO只对别人问责，不接受别人问责的好时光不再了。
康晓光在会议上说，中国民间组织也将与政府、企业一样，成为问责的对象。
国内环境：一个新的紧箍咒？
官方也对召开这个会议的必要性给予足够的评价。民政部民间组织局局长孙伟林在开幕式上做了讲话，他肯定了民间组织“稳定器”和“黏合剂”的作用，同时也用初级阶段概括了发展状态。他说，中国民间组织存在组织诚信、自律问题，自我管理不健全，制度不规范，民主管理不落实，财务不透明，缺乏社会公信力。他还透露，2007年年审中一些机构被取消了资格。
但中国社会科学院的吴玉章研究员对民间组织是否要履行问责的义务提出了质疑。他说，一个普遍的问题是否值得在特定时间和地区的人们关注也还是一个问题。弄的不好，就是“别人生病，我们打喷嚏”。他比较了中西方的法律环境的不同。一般而论，西方广泛讨论NGO的问责有它的道理，在西方社会，政府对NGO基本是放任的，很难说有一个专门的权威机构来管理自己国家的NGO。另外，那里一般实行追惩制，即NGO的成立比较简单，有的国家甚至不需要通知政府部门就可以成立，但是NGO的活动必须符合法律规范。
在西方社会，任何一个NGO从成立、活动再到解散和消亡都有法律规定。一旦触及法律，这些国家的司法机构就会适时介入，并最终给予裁决， 从而维护NGO活动的实际界线。
但在我国，本来民间组织就处于严格管理之中，是否会在现行的管理之上再加一种管理呢？是否会不合时宜地增加对民间组织活动的限制呢？
《问责》一书给了“基于权利的问责”研究的框架。所以，在这个基础上，权利、责任、问责三位一体。康晓光说，这个框架是该书最大的贡献。而吴的发言，提出了中国民间组织是否要担起没有权利基础的问责的问题。
众所周知，孙局长谈到的数据，只不过是正式登记的，而那些通过工商注册的，或者没有注册的，构成了中国民间组织的绝大多数，这绝大多数属于“非法生存”。
尽管权责不对等，但吴还是认为，强调民间组织的责任，在现阶段的中国还是有必要的，单从与政府关系的角度来看，提倡民间组织的责任，有助于从整体上建构一个良好的关系和组织形象。北京惠泽人咨询服务中心主任翟燕也说，“我们知道不平等，但我们认了”。
即使如此，康晓光仍然认为中国存在问责的现实基础。 中国民间组织面临的主要问题是法制不健全，媒体缺少独立性，公众不清楚民间组织做了什么，职业自律不发达，只有资助方的监督是非常实在的。而政府的所谓严格的管制，是有选择性的，NGO是否做坏事、糟蹋资源、破坏荣誉，是没有人管的；政府只管不能给他惹事。
康在会议总结的时候说，中国社会这些年开始觉醒，公众舆论发出了不满和怀疑，揭露存在的问题，政府执法部门开始介入。公益领域对声誉非常敏感，NGO的可信度和公众声望对于其使命和行动的成功是至关重要的。保持高的行为准则和稳固的声望，是NGO的最大利益所在。今天中国NGO问责， 绝不是为了赶一场时髦。
对谁问责
这次会议没有被一些问责机制、标准制定等技术问题所缠绕，而是把更多的眼光放在了NGO 必须面对的社会和政治背景。Lisa尤其指出了，那些在西方发育出来的所谓的普适的标准未必就是通用的。这个思想，体现在来自世界各地的参会者的发言中。因为不同的历史文化、经济政治背景，要确定问责内容的范围还真是件不容易的事情。
但大家的一个共识是，需要在实现目标、使命和义务，与向各个不同的利益相关者负责之间，实现一种平衡。
国际开发计划署（UNDP）的李劲说，从2006年末到2007年初，UNDP 的全球员工和合作者就问责这个议题进行了网上讨论。因为公民社会组织（CSO）的多样性，很难确定一个标准的问责定义。但从更大的范围来讨论这个概念，应该包括四个纬度，其他与会者对问责主体的界定也基本类似。
1. CSO要向上问责，即捐助者、政府、基金会，因为他们提供了资金和法律的基础；
2. 要向下负责，即向那些受益者负责；
4. 也要向他们的同伴问责。
政府提供了NGO运行的法律框架，也有维护公众利益和公共资源的职责，所以有问责的需要并能有方法来规范问责机制。在创建和执行问责机制上，政府发挥着重要的作用。
捐助者将CSO看作执行伙伴，有要求CSO问责的制度和规则。 在《问责》一书中也谈到了，在许多组织与捐助者之间有清晰的授权行为。NGO对外部资源的依赖促使他们在同一个国际市场上竞争资金。组织受制于市场取向的问责形式。组织必须满足一些附加的条件，比如一个独立的董事会、透明的财务制度、内部的任命程序等等，才有资格获得资助。
CSO合法性的获得，最终是来自他们的成员和受益者。但向下的问责关系的基本元素是缺失的，例如许多向穷人提供特别服务的人道主义NGO或者社会组织。受益者是这些组织实施服务或者项目过程中所要干预的对象，不但不具备问责关系，而且可能还处在与问责关系相反的位置上。因此，英国的Enrique peruzzotti教授说：“严格意义来讲，是否存在向下问责？换句话说，问责永远都是向上的。”
总之，民间组织有太多的利益相关者，常常在问责的时候会顾此失彼，在使命与利益相关者不同的利益诉求之间，找到一个平衡点，也绝非易事。
当然，即使有再多的问责主体，也无法替代自律。UNDP的代表说，有责任自己建立问责机制。这个动机来自责任与使命，而不是利益相关者的需要。
问责实践一： 治理的“南橘”
海外的参会者分享了各自国家和地区的问责制度，而由于大陆没有一个完整的问责制度，故谈论最多的是内部的治理机构，财务管理制度的透明度，行业自律。南都公益基金会副理事长兼秘书长徐永光说：“治理是世界上NPO面临的普遍难题，在中国尤甚。”所以会议所讨论的也是问责议题中最基础的、最核心的内容。
阿拉善生态协会（SEE）的前任秘书长杨平也认为，相对于行政组织和企业组织，中国NGO的组织形式和组织文化是最年轻、最不成熟的，其中尤其以治理结构问题最为突出，而治理结构的优化是NGO迅速成长、形成良好问责机制和社会诚信的最重要的课题之一；探讨治理结构问题的意义在于解决NGO的工作效率与社会诚信之间的关系。
徐指出了中国的治理现状：“中国的非营利组织，无论是有官方背景的GONGO，还是草根NGO，都面临着治理困境。对于GONGO的理事会的权威和独立决策地位，面临着业务主管部门和执行层的双重挑战；草根组织不受官方控制，但问责也不简单。创办人有绝对的权威，这些创始人既是理事会，也是执行者。”
杨平对徐所言的两类治理结构的利弊做了分析。他认为，治理结构的核心问题是理事会的结构关系，以及理事会与秘书处的结构关系，凡国内NGO发生重大问题的，莫不是与这两个问题密切相关。
而中国的草根NGO几乎所有的资金来自海外，同资金一起来的，还有治理结构和工作方法。相形之下，从事阿拉善地区的荒漠化防治的SEE在中国NGO里，算是个很独特的风景。SEE以遍布中国大陆和台湾的企业家为主创立，在中国他们还是一个新兴的阶层。但SEE的执行机构秘书处现任秘书长邓仪，则是NGO的资深人士。
SEE秘书处的双重任务及其内在矛盾是：既要在该地区推广环保项目，又要维系上百家会员，满足其参与的要求。这个治理机构里，理事会是决策主体、管理主体同时也是执行主体，而秘书处在人员使用、财务安排、项目审批上高度受制于理事会，理事会的多个权力中心可以越过秘书长直接指挥下属。
对其他草根组织的创办者也是执行者，同时还实际控制着理事会这样的治理结构，徐永光和杨平也都提出了质疑。而农家女认为自己已经完成了理事会和执行层各司其职的蜕变过程，它的创办人谢丽华将她的经历总结为从秘书长到理事长的过程，机构完成了由管理到治理的转变：结束了创业期的“英雄时代”，开始了制度治理的时代。
类似农家女这样完成转型的机构在国内也属凤毛麟角。康晓光与冯利的研究，“无论是官办的还是草根的，内部都有巨大的差别，是少数佼佼者与绝大多数平庸者并存，但因为少数佼佼者吸引了绝大多数的关注，容易使人产生误解（这是NGO整体状态），其实他们没有代表性。”
他们二人还指出，因为中国独特的管理体制，事实上中国不存在西方意义上的理事会。根据中国的相关法律，中国正式登记的民间组织执行理事会职能的，是业务主管单位。这种畸形的治理结构无法保证官办的NGO对社会负责。
而草根NGO，当正门走不通的时候，或者不注册，或者在工商获得一个合法身份。上面提到的农家女，就是两套章程。注册章程与执行章程不一样，名义上的有法律效力，而实际运行的，不受法律保护。
康的更深一层的担忧是，在法律上NGO的资产归属，还有工商注册企业章程赋予发起人过大的权力，使得他们可以凭借法律独断专行而违背NGO的理念和原则。
问责实践二：自律的“渔网”
认证制度本是一个工业化、标准化的产物，现在这一制度已经进入了NGO领域。通过认证和评级，将问责的机制标准化，NGO获得信任，也是保证NGO品质的重要方法。菲律宾非政府组织认证委员会（PCNC）是个成功的例子。
在上个世纪90年代，税制成为菲律宾政府管理NGO的唯一渠道。1995年菲律宾政府进行税法普查时候，财政部和国内税务局成立联合小组，为那些面向某些非股份制和非营利组织的捐赠者提供全部减免税收的激励。
在菲律宾，非政府团体在提供以发展为导向的、福利性的服务方面发挥着主导作用。虽然免税的激励可能会牺牲潜在的税收收入，但政府并不愿意削弱这类组织对社会福利的贡献。另外一方面，商业组织和公民社会在很多问题上都有很强的政治影响力。
为增加政府的合法性，也考虑到财政部在辨别非营利组织中那些羊头狗肉之流的困难，1997年成立了菲律宾非政府组织认证委员会（PCNC）负责判断NGO是否具有可信的免税资格。PCNC的核心工作就是对申请者进行评定，并向国内税务局汇报认可名单。之后，国内税务局自动向那些已经取得注册认证资格的组织颁发受赠人身份证明，面向他们的捐赠就可以免税了。同时，国内税务局没有权力拒绝向经过PCNC认证的组织发放身份证明 。
PCNC的工作促进了民间组织的问责，在某些方面已经成为其他一些国家学习的典范。而在中国，10多年前，一些先发展起来的民间组织也开始在自愿基础上进行联合自律的行动探索。问责大会接近尾声的时候，这些组织发布了《中国公益性非营利组织自律准则》，并向在场的各家NGO征询意见。这也是中国非营利组织在自愿基础上联合开展的自律行动。
2006年1月，由中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、爱德基金会三家机构共同发起了“中国公益性非营利组织自律行动”，并委托NPO信息咨询中心作为自律行动的执行机构。自律行动的第一届轮值主席、中国扶贫基金会副会长何道峰说：“这个标准是很高很严的。接受这个标准，就意味着接受‘苦肉计’，把自己身上不干净的东西都割掉。接受这个标准后，还要请独立第三方进行评估，向社会披露信息。这种行业自律机制的建立，就可以避免‘一人生病，大家吃药’的麻烦，甚至将规避‘劣币驱逐良币’的可怕后果。” 徐永光说：“对我们这样的资金提供者而言，也希望通过自律标准的建立，帮助我们筛选公益组织。”
何道峰解释说，由三家发起是为了减少交易成本、工作成本。而在此场合发布就是希望引起同行的参与。它和官方的标准也是有差异的。
当然，对这个标准也并非没有质疑的声音。有代表提出，中国NGO需要分类、分阶段的自律。应该根据组织的不同发展阶段，有不同的自律标准。王名也谈到，三家发起单位都是中国NGO中标杆式的组织，发育比较成熟。这样的一种自律框架的可接受性需要考虑，即这样的标准对不同的组织、在不同范围内可接受性如何？此外，还要考虑政府和社会的接受性。
这个现象有点像打鱼，为了保证可以持续打捞，那些小鱼苗是可以通过网眼放生的。所以，亚洲基金会的代表建议，认证应该和草根组织的能力建设结合起来。
问责的“天问”
乐施会是进入中国最早的国际发展组织之一，在国内资助了很多草根组织发展。大概源于20多年在大陆开展工作的丰富的经验教训和观察，他们在会议上提交的报告中，系统阐述了问责中的诸多风险，对中国CSO所面临的问题，尤其是国际支持在中国公民社会发展中所扮演的角色和影响进行了反思。
中国CSO一直以来对国外资金严重依赖，国际组织倾向于对少数明星CSO进行资助。而资助方过度强调项目执行度、CSO的知名度、标准化的治理和管理模式，直接或者间接的做成了官僚化。由于国际的支持组织不适当的支持或者缺位，扭曲了CSO本身的使命与独立的发展策略，以及对本地需要和对象的关注，使CSO违背原来的机构宗旨和服务群体的目标。
中国公民社会组织自身也有问题，一些CSO缺乏与基层的联系，脱离基层和弱势群体，甚至成为自我延续的机构；一些CSO只谋求国际基金会与政府的认可，关注国际资助方的问责，缺乏对本国社会的问责。草根民间组织自下而上的、自发自主的产生，高度自治，分散在基层，有灵活和切实的行动方式，虽然有服务基层的优势，但合法性、资源、能力不足，缺乏可持续性。
那么，大型国际资助方如何改善对大型CSO的资助方法？模仿西方NGO的发展模式，移植西方NGO的治理、职业化、专业化、问责等管理制度是否就是唯一的途径？发达国家的政治、经济和社会所产生的NGO模式，是否适合当前中国的国情和CSO状况？
乐施会的代表谈到，在原来中国CSO决策执行一条龙的小生产模式下，过分强调理事会与执委会的分离，会导致一些CSO的工作混乱和瘫痪。而且模仿西方NGO的专业专职化运作模式，带来的高昂的运作成本，与当前的缺乏经济支持的志愿与专职相结合的NGO有一定差距。高门槛的NGO认证准入制度，可能造成NGO间不必要的竞争与排斥，对大量的草根CSO的生存和公信力不利。
因此，他们建议：
资助者应认识到中国CSO的发展环境和能力存在的挑战，对发展中存在的问题、能力及其影响不足要有足够的耐心和理解，调整对中国CSO期望，植根中国本土的经验支持CSO发展。改变把CSO作为项目执行者的做法，支持中国CSO自身的健康发展。
保证双向问责，向下问责（项目效果和影响）是向上问责（向捐助者、公众、政府的问责）的内容，而不仅仅是财务和项目报告，“做”（performance）是“说”（reporting）的基础。
推动CSO向下问责，将服务和支持辐射到社区和服务群体。
100多位代表的发言与分享，将有关“问责”的各样国际经验，政府、研究人员、从业者多方的视角，高密度浓缩在有限的两天时间里，主办方期望引起整个社会对民间组织问题关注的目的，应该达到了。而探索、建立一个有效的、公平的问责机制似乎还没有开始。
注释：
1.本次会议，来自不同机构的代表交叉使用了民间组织、非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、公民社会组织（CSO）等概念。
2.中国人民大学公管学院的娜拉将“问责”一词的来源追溯到拉丁语。是当地教堂或者店主等贷款人在借款时借款人就对贷款人负有的解释说明的责任。该词的狭义解释，指的是向高层权威负责并交代说明资源去向和效果，讲的是监督与报告的机制。在中国的语汇里，问责一词是针对政府官员的问责，企业的问责。例如SARS期间就政府是否瞒报病例而对北京市长和卫生部长的问责。
