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“如果民间组织的立法倡导能有这样的阵势就好了。”这是笔者参加2013年1月29日自然保护立法研究组召开的《自然保护地法》草案研讨会时，对所讨论内容的专业水准和参与主体多样化生出的感慨。
2013年3月两会期间《自然保护地法》草案成为北京市人大代表团新的立法议案，此外还有5个省、市的人大代表提交了议案，每个议案都有超过30人以上的联合签名；十几位政协委员提交了
提案。这意味着，《自然保护地法》立法建议进入了全国人大讨论议程。这场漂亮的战役实现了解焱关于推动《自然保护地法》三年计划的第一步，让熟悉这个过程人兴奋。
笔者更关注实现这个目标的过程。7月，笔者访谈自然保护立法研究组发起人解焱时问，民间组织能不能做到这些？她微笑着说：“难”。将同样的问题问民间组织的负责人，对方同样说“难”。
这场民间倡导过程，为什么民间组织却难以做到呢？是有什么条件和特质不为民间组织所掌握吗？继而，哪些倡导要素是与生俱来且民间组织无法复制的？哪些是可以后天习得的，甚至可以替代的？
在初步探究过程中发现，这次立法倡导因以专家团队为参与主体而令其拥有独特的资源优势。这个优势不仅仅体现在所倡导内容的专业水准上，还有专家符号获得的社会信任进而展现的公众动员的能力，更有体制内专家所独有的倡导通道、与政策制定者的话语对接能力。
同样有专家资源优势的民间组织，如北京21世纪教育研究院（以下简称研究院），在资源依赖、倡导策略方面与之相比，有部分相似的地方，但在倡导路径的选择上两者有明显的差异。还有些专业资源 “先天不足”的民间组织，如北京义联劳动法研究与援助中心（以下简称“北京义联”），也在最近几年探索出自己的倡导策略和路径，逐步发展出上文所述的解焱团队所具有的部分优势，在推动立法和政策倡导方面取得了不俗成绩。
十年一剑
2012年4月，从事生物多样性保护多年的中科院动物所专家解焱发起成立了一个志愿小组——自然保护立法研究组。这个小组有近100位来自生态、法律、政策研究、管理、公民社会建设、新闻传播等领域的研究或关注中国生态和环境问题的专家，研究组的目标是推动国家制定并颁布《自然保护地法》及相关配套法律法规、标准、规范。该小组认为，如果立法成功，这将有效保护中国的生物多样性和生态系统服务功能。
在这个研究小组成立前，解焱已经有8年之久的推动自然保护地立法的行动。最近两年她的倡导策略被标识为 “从自上而下到自下而上”。倡导路径的改变带来的倡导有效性提升，给从来都是自下而上倡导的民间组织伙伴们很大鼓舞，人们也由此看到了民间倡导的力量和空间。但如果分析这场成功倡导发生的条件，“自下而上”的作用只是“让饥饿的人产生饱腹感吃的最后那个馒头”。
公共政策议程设立需要很多要素合和而成。议题具备什么样的条件才能进入政策议程中？ John Kingdon的政策窗理论（policy window theory）是一个有关如何有效利用政策机会的理论。政策窗开启，也即政策机会来临。该理论认为一个政策变化的过程包括三个政策取向：问题、解决政策和政治【也称为问题流（problem streams）、政策流（policy streams）、政治流（political streams）】。该理论认为，能够将以上三个取向结合，即“三流合一”，倡导的成功可能性最高。
问题取向是倡导的起点，即如何向政策制定者、社会大众等不同群体定义问题、解释问题，获得他们的支持；政策取向即是解决问题的备选、替代方案。对解焱而言，方案就是推动自然保护地立法。
解焱是一位少有的同时对政策环境、立法程序、实际工作都熟悉的专家倡导者。1994起，她一直做生物多样性保护方面的研究工作，2004年她与导师汪松合著出版了《中国的保护地》一书，奠定了她在该领域的学术地位，这种专业视野使得她对我国生态保护的总体情况比较了解。随后她做了7年国际野生生物保护学会（WCS）中国办公室主任，这段工作经历让她对实际运行和体制问题有了更多真切的实感和认识。
更难得的经历是，2004年全国人大起草《自然保护区法》草案，解焱作为专家，帮助全国人大环资委推动自然保护地的立法工作，她与同行在人大环资委上层做了不少工作，并得到当时两届主任的认可。这个经历令她对整个立法过程及当中存在的问题比较熟悉，对于可预期和不可预期的政策机会的敏感度要强于他人。2006年《自然保护地法》草案出台，因为有关部门反对没有获得通过。此后她继续以专家身份，参与立法的讨论。在《自然保护地法》未能顺利出台的背景下，2008年人大环资委又出台《自然遗产保护法》草案，因局限于国家级自然保护区和国家级风景名胜区保护，招致很多人的反对，解焱也认为这部草案并没有解决现存问题。
2012年之前，解焱以惯常的专家咨询、内部讨论的方式提出自己的意见。2011年12月，在得到“人大环资委认为自然遗产保护法已经成熟，已将草案提交人大进行审议”的消息后，她有些绝望：“一点办法都没有了。”即使在那个近乎绝望的时刻，她还没有想到自己要站到公众面前。她寄希望于别人来解决这个问题。到了2012年2月初，有人告诉她，已有22个院士写了联名信给总理，反对自然遗产保护法草案。她松了一口气。但《自然遗产保护法》立法的脚步还是没有停下。
2012年1月份她走访了几个专家，他们的身份包括人大常委、人大代表、院士，专家们听了解焱的想法，给了她肯定和鼓励。她想，如果这套想法让更多的人了解，立法的目标才可能实现。于是，2012年2月5日，她第一次在微博上公开了自己的主张。很多传统媒体通过微博和博客找到她，对此进行报道；她的同行们也因此知道她在做什么，给予她不少支持。
这是她从自上而下到自下而上的折点。2012两会，她的目标是通过人大代表、政协委员的提案和议案表达主张，推动立法，后来形成了 2个30名以上联名的人大代表议案、一个人大的个人议案以及一个20多个人联名的政协提案。经过一年的准备，又在2013年两会上扩大了成果。
这样的做法在保护界绝无仅有。她从未动摇过自己的主张，自上而下也好，自下而上也好，只是一个实现目标的路径选择问题。
如果约略以政策窗理论的三个政策流结合度来看解焱的倡导，她几近做到了三流合一。她自身的专业背景和她的专家团队具有界定问题和提出解决方案的能力。作为中科院这种体制内科研机构的专家，使得她有机会了解立法和决策的环节。对于很多民间组织来说，政府和立法操作流程还是一个黑匣子，但是她已经参与最初的立法讨论并提出建议并对决策者产生影响；她在实战中了解立法中不同利益相关者的诉求和主张。如2006年反对保护地立法的部门，在2008年反对《自然遗产保护法》草案的行动中，又成为解焱的同盟军。
做成立法蓝本
即使有多年研究和游说经历的解焱，在2012年两会结束后，也还认为自己的研究工作尚不到位，在接下来的一年，她要在研究上做更多的工作。随即她即辞掉了WCS的工作，为了让草案更专业，弥补各自专业的局限，她将保护界科学家和法律专家连接起来共同参与修改草案。2012年6月，解焱团队专程到成都参加中国资源环境法学研究会的年会，征求法律专家对草案的意见。回京后研究小组法律组的专家们对草案一条条讨论、斟酌。2013年1月29日讨论会提交的草案版本已和2012年版完全不一样了。
除了以上两类专家，媒体和社会工作者也发挥很大作用。2013年自然保护地立法宣传册封面上有一句话：“用自然保护地捍卫中国的生态安全底线”。这样一句话用了数月修改、提炼才得到。过去解焱游说别人，无外乎是“生物多样性保护”、“水资源保护”这些专业名词。有人告诉解焱：“你这么讲是没有人听的。要把自然保护地与人的切身利益结合到一起。”2012~2013年，多起环境、生态事件的发生，促发人们考虑生态底线的问题。在专家组讨论几轮之后，这句最贴近公众切身感受、也能表达保护地立法意义的话，才最终确定下来。
每年人大和政协接受的议案和提案很多，能够进入大会讨论的非常少，我国的立法程序规定，经由一个代表团或者30名以上的人民代表联名，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会立法职权范围内的议案。2013年《自然保护地法》立法建议成为北京市代表团新的立法议案，其他代表的议案都有超过30人以上的联合签名。
香港立法委员会蔡素玉接受媒体采访时说，“像《自然保护地法》立法建议这样的提案，十分翔实，国家完全可以将此作为立法的蓝本。”中科院一位专家也曾说过，提案和建议不是两会代表和委员的专利，任何人都可以提。但是，一般的NGO很难提出高水平的想法，这是限制民间声音上传的主要原因。
在这场倡导中，参与者包括专家、人大代表和政协委员、媒体、普通公众、政府部门。我问解焱，在这几大群体中，哪个最重要？她想了一下说：“我们这个体系看起来比较完善，专家发挥作用是最重要的。人大代表、政协委员也发挥了很大作用。”与在2012~2013年社会公众广泛参与的PM2.5政策倡导相比，自然保护地立法倡导中保护界专家参与最多。
民间组织的专业追求
社会学家郑也夫曾指出，现代社会所依赖的就是货币系统和专家系统。在一个知识细分的现代社会，专家因为在某个领域的权威而获得信任。专家型倡导除了自身的专业优势，还有以专业能力为核心形成的资源网络，这个资源未必是财务上的资源，还有信息来源、权力精英（政策制定者）及社会大众对专家的信赖。
中国知识分子大多存在于体制内科研机构、大学里。在各种立法过程中，除了相关行政部门，研究机构、专家有在体制渠道内发表看法的机会。体制外专家却难以有这样的机会和通道。北京义联主任黄乐平认为，草根NGO想要获得体制内的资源，惟一能依靠的便是自己的专业性。黄乐平先后编著了近四十本劳动法专著，为自己奠定了圈内“专家”地位。他也因此多次受邀参加政府部门和人大的立法讨论，北京义联完成的职业病调查报告，得到了多个部委领导的重视，并为多位全国人大代表、政协委员提交修改职业病防治法的议案、提案贡献草案。2011年7.23动车事件后，他抓住重大事件和焦点事件的机会上书全国人大，倡议废除《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第33条，最终实现了目标。北京义联的“草根出身，专业坚持”，为其倡导提供了助力。
21世纪教育研究院院长杨东平是著名的教育学者，也是民间公益领袖。与解焱的团队相似，研究院也聚集了一批专家。研究院理事会之外，还建立了学术委员会。这是与很多民间组织不同的地方。研究院连续做了10年《教育蓝皮书》，每年的选题会上，宏观政策、社会走向、议题选择等，专家们都给很多建议，保障了皮书的高质量。《2020：中国教育改革方略》（人民教育出版社出版）是一部民间教育改革方案。为了完成这部教育改革方案，研究院在2009~2010年前后开了10多场研讨会，撰写了若干个政策建议。研究院关于高考改革的方案也得到教育部的重视，调研报告《农村学生营养改善计划实施中存在一些亟需解决的问题》专报国务院……专家群体对这家定位于民间智库的研究院所实施的很多倡导活动提供了专业支持，也决定了研究院的倡导工作的专业水准。
研究院研究部主任刘胡权说，民间机构邀请各大高校的学者做民间组织的学术顾问难度不大。当然，除了杨东平个人的声誉和人脉关系，也与研究院多年全面的“信息轰炸”有很大关系。研究院每年都做高峰论坛、沙龙，同时以简报、双周刊形式发送相关领域的重要信息和案例，关注教育领域的人自然会关注它。单是通过做10年的《教育蓝皮书》，就聚集了一大批学者。通过某个持续的项目形成专家网络，是民间组织可以操作的事情。自然之友做了8年的《环境绿皮书》，也是在这个过程中，形成了环境和法律领域的专家网络。现在业内依然有人认为自然之友能做政策倡导的事情，完全有赖于梁从诫先生生前的影响和政协委员的地位。这在早期固然是实情，但最近几年面对突发的政策机会，自然之友能第一时间反应，提出法律、政策建议，与专家网络和自身团队的专业化建设有很大关系。
突破体制软墙的努力
即使同样具有专业水准、专家团队，民间背景的研究院的倡导路径与保护地立法研究小组还是有些差异。
今年1月29日举办的《自然保护地法》草案研讨会上，农业部、环保部、地方交通部门等多个涉及自然保护的行政部门出席，这是笔者在本文开始时感叹的缘由之一。民间组织不太可能有这样的平台，据说甚至曾经有一段时间，杨东平参加的会议，相关部门的人是不参加的。杨东平有国家两个咨询专家的头衔，但研究院无官方背景。除了这层体制软墙，可能也与研究院的民间立场表达有关。2011年8月研究院发布调研报告《北京市“小升初”择校的治理：路在何方？》，在社会上引起很大反响，中央电视台也做了报道。但是，北京市有关领导与国家有关部门领导都对这种倡导方式表示担忧。这让研究院开始思考2011年以前的工作思路。这件事情之后，研究院重新分布“破”与“立”的比例，不仅披露问题，更多提供如何改进的方案、方法。
研究院一直认为 “广泛的公众参与是一场实质性的教育改革的必要条件”。对研究院来说，在最重要的三条倡导渠道中，最有效、最管用的是媒体关系，通过媒体发起并引导公共话题，形成舆论压力。研究院一直重视和媒体的关系，在机构内部设置中，业务部门分成研究部和传播部。这是民间组织最擅长的一种倡导策略，但一般的公共倡导的精确定位到此为止。而以政策倡导为目标的行动者，只是将其看成是公共政策议程设立的环节之一。然而，民间组织对其他环节的介入，往往显得无能无力。
找相关部委领导是有效的倡导方法，一些公益领袖也不乏这样的渠道，但这不是一条常规路径，需要谨慎使用。对于更多的草根组织来说，没有特殊的渠道与政府建立非常规的沟通。但研究院的实践，为民间组织突破体制软墙找到一些方法。
研究院的第三条倡导途径，是通过调研获得一些真实的数据，再通过正式的渠道递交给政府部门。这些研究不同于科研机构和政府部门大规模的问卷和调查，而是深入调研获得真实情况和数据，政府也有看到真实情况的需求。
2011年10月26日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划。2011年研究院受安利基金会委托做了一个营养餐调查报告，4月国务院信息司就让研究院提供一些真实的情况。这个偶然研究却得到国务院的重视，但这些常规渠道偶尔有效，很难把控。
劳工是相对比较敏感的领域。但是，从推进立法到推动行政法规的修改，到参与部门规章的完善，北京义联过去5年做了很多的探索。黄乐平认为，总体上来说，外部环境越来越宽松。立法机构和政府部门欢迎民间组织把一线的情况反映上去，但是决策层对于民间倡导还是持比较慎重的态度，北京义联给全国人大常委会所有常委寄送材料，事先都与个别人大常委做过充分的沟通。
除了常规渠道倡导，和政府建立并保持良好关系也很必要。研究院帮助地方政府做一些咨询、研究和规划，体现民间智库的功能，例如帮助上海浦东新区、天津市、成都武侯区做教育规划。研究院举办的地方教育创新奖，算是民间机构给政府颁奖，至今已经办了三届。入选的每个案例，都是杨东平带着院校学者亲自访谈、发现地方教育的创新点，而不是形式上颁个奖。这种高质量的评奖和经验总结，越来越受到地方教育部门的重视，原来地方教育局只派副局长参加颁奖仪式，现在有些地方的正局长也来参加。
小结
抛开中国日益严峻的生态形势、互联网催生的不能忽视的舆论压力、公民更自觉的责任意识等社会背景外，通过对解焱作为倡导者的分析，专业水准、良好的声望、倡导通道、形成公共话题的能力都很是重要的政策倡导条件。
在推动国家立法和政策变动中，“民意”是一个逐步被重视的要素，为体制内游说与民间公开倡导的融合提供了一定的空间。通过研究院和北京义联的案例分析，专业素养的提升是可及的，但要突破民间与官方的体制隔离软墙，虽并非全然不可能，却仍然是一个很暗淡的前景。政策倡导无论是对解焱还是杨东平，都是一条艰难的路。2013年两会之后，解焱团队策划了另外一个项目——“创建自然保护地友好产品增值体系”的研究项目，试图通过建立自然保护地友好产品增值体系，提高符合保护要求的产品的价值，来缓解社区发展和保护之间的矛盾。创立这个项目的目的之一，也有避开行政部门，以市场机制推动自然保护地立法的考虑。
本文写作目的，是在有不同参与主体的民间倡导谱系中，进一步细分不同的倡导主体，描述他们各自的资源优势和倡导策略。本文所述落在皆有明确的推动政策变革的目标和路线的组织上，当前许多民间倡导组织更多着力在公共意识启蒙、以公共倡导为主要目标。一家致力于公共倡导的NGO负责人说，没有直接做政策倡导，除了不具备如研究院这样机构的专业资源，同时，公众倡导是更基础的工作，还需要很多草根组织继续做下去。
