[摘要] 关于仲裁机构的法人定位，将其定位为行政化是方向性错误，应将其定位为独立于政府系统的民间性社会组织。
[关键词] 仲裁机构； 定位； 民间组织
仲裁是指争议双方当事人通过协议自愿将争议提交民间第三者（双方选择的专业人士或者仲裁机构）进行审理和裁断，并可由法院强制执行其裁决的一种争议解决机制。我国1995年9月1日实施的《中华人民共和国仲裁法》借鉴国际惯例，确认了仲裁的民间性，将仲裁机构定位为独立于政府系统之外民间性社会组织，规定其“独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”促使仲裁机构与行政机关脱钩，摆脱行政干预。仲裁机构能否与行政机关脱钩，独立于政府系统之外，成为自主管理，自主发展的民间组织(仲裁机构民间化)，是检验仲裁法是否贯彻实施，我国旧行政仲裁制度是否成功转为现代商事仲裁制度的重要标尺。
一、仲裁机构定位行政化是方向性错误
仲裁机构法人定位是指确定仲裁机构的法人类型。从国际经验来看，仲裁主要是利用社会民间自治力量化解纠纷，民间性是其本质特制，在保持仲裁独立性、民间性的基础上，很多国家通过免税、资助等方式推动仲裁制度发展。上世纪50年代以后，随着全球经济一体化的加快，《承认和执行外国仲裁裁决公约》（以下简称纽约公约）缔约国的增加（目前，批准和加入这个公约的国家和地区有145个，我国1987年加入该公约）和联合国《国际商事仲裁示范法》的推广，以民间性为本质特征的商事仲裁制度在国际上普遍实行，已成为国际经济贸易中解决争议的主要方式。
我国国内仲裁制度在上世纪80年代仿照前苏联行政仲裁模式建立，在实行过程中逐渐显现出体制上的弊端，主要是仲裁机构隶属于行政机关，仲裁机构领导、仲裁员由行政机关领导和工作人员担任，仲裁权与行政权交叉、混淆，违反了仲裁民间性的本质特征。仲裁受到行政干预，缺失独立性和公正性，难以为社会公众所信赖，在市场经济条件下不能发挥其应有作用。
《仲裁法》实施12年来，仲裁的行政性不仅没有得到根本扭转，反而在近年来有日益强化的趋势。其主要表现在：其一，多数仲裁委员会组成人员中官员比例过大，超过“2/3”，相当多的仲裁委员会办事机构（下称仲裁办事机构）领导由行政机关领导担任，有的仲裁机构是“一套人马两块牌子”,即行政部门与仲裁机构合署办公，行政部门干部到仲裁办事机构中轮流任职。其二,绝大多数仲裁机构在财务管理上实行行政模式——“收支两条线”制度，其独立性、民间性无法保障，缺乏自我发展的动力与活力。其三，多数仲裁机构需靠财政维持,没有做到“自收自支”。其四，在负责联系指导全国仲裁工作部门业务的负责人错误指导下，仲裁机构对仲裁的民间性问题的认识混乱，一些反对仲裁民间性的说法、强化仲裁行政色彩的做法大行其道，搞乱了仲裁思想，损害了仲裁的信誉。
目前，全国设区的市的仲裁机构(约占全国仲裁机构3/4)发展比较缓慢，大多数经费不足，需要财政支持。在这种情况下，有人主张对这类仲裁机构实行“参照公务员法管理体制”，以保证其生存和发展。无论这种主张的出发点如何，但以这种错误的观点指导仲裁体制改革工作，将是贻害深远的。
二、仲裁机构定位错误的根源
我国《仲裁法》规定仲裁机构“独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”，只明确了仲裁机关不是行政机关，但没有明确仲裁机构是什么类型的法人组织。而在1987年实行的《中华人民共和国民法通则》，把所有在性质、功能、组织形式、资金来源及投入程度千差万别的事业单位确定为同一种类型的事业单位法人，与行政单位、企业单位和社团类法人并列，成为我国民商法上四大法人类别之一。
于是，在民法通则未修改，事业单位分类改革尚未启动之前，国务院关于组建仲裁机构的文件只能含糊其辞地规定，仲裁机构“参照有关事业单位的规定”解决“人员编制、经费问题”，这是“不得以为之”的权宜之策。由于这种法人定位上的含糊其辞，各地在组建仲裁机构时只能根据自己对仲裁和仲裁机构性质的理解确定仲裁机构的法人类型。有的认为仲裁具有“准司法”性质，将仲裁机构定为“行政机关”；有的认为仲裁具有“公共管理职能”，将仲裁机构定为“行政性事业单位”，“参照公务员法”管理；有的根据对国务院文件“参照”“事业单位”规定的理解，将仲裁机构定为“全民所有制事业单位”。这其中又有全额拨款、差额拨款之分，在差额拨款中又有明确要求机构实行“自收自支”和未要求实行“自收自支”之分。随着事业单位体制改革的进行，在实行“自收自支”的仲裁机构中又分化出实行“收支两条线”管理的事业单位和实行“事业单位企业化管理”（通过纳税获得更大自主权）的事业单位。
三、仲裁机构法人定位应坚持民间化
事实上，自2007年7月中央编办制定的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案(征求意见稿)》经国务院批准后，全国事业单位分类改革已拉开序幕，这是深化仲裁体制改革的历史机遇。笔者认为，在事业单位分类改革中，确定仲裁机构的法人性质，一要体现仲裁机构公益性、非营利性、独立性、民间性（非政府性）的基本特征，促进仲裁机构向民间组织转型，保障仲裁的独立和公正；二要有利于促进“政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为”，促进政府转变职能；三要有利于仲裁机构自我约束、自我激励机制,为仲裁发展注入新的生机与活力。《分类改革方案》关于事业单位分类标准是：现有事业单位划分为承担行政职能、从事公益服务和从事生产经营活动三个大类。行使行政职能的事业单位，将视具体情况转为行政机构或进行其他调整；从事生产经营活动的事业单位，逐步转为企业。从事公益服务的事业单位分为三个类别：一是不能或不宜由市场配置资源的，所需经费由同级财政予以保障，不得开展经营活动；二是可部分实现由市场配置资源的，所需经费由财政按照不同方式给予不同程度的投入；三是可实现由市场配置资源的，实行经费自理，财政通过政府购买服务方式给予相应的经费补助，今后这类单位主要由社会力量举办。根据上述标准和仲裁性质，仲裁机构应列为“可由市场配置资源的公益性组织”（下称公益三类）。仲裁机构选择为公益三类，有利于仲裁机构与行政性事业单位相区别，与行政机关脱钩，理顺仲裁机构与行政部门的关系，清理行政机关干部在仲裁办事机构中兼职，行政机关与仲裁机构合署办公等“政事不分”等问题；有利于体现仲裁机构民间性质争取适合其发展的税收优惠政策和财务管理制度；有利于将仲裁服务与由政府垄断的公共服务相区别，体现仲裁当事人意思自治原则，推动仲裁事业良性发展。
按照仲裁法规定，当事人可自由选择仲裁机构（全国仲裁机构实际已超过200家）、仲裁员，“市场配置资源”实际上已经在仲裁中发挥作用。仲裁法规定“仲裁委员会可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，也可以根据需要在其他设区的市设立，不按行政区划层层设立”，国务院组建机构文件规定仲裁机构“应当逐步做到自收自支”，也是尊重“市场配置资源”作用。当然，“市场配置资源”并不意味完全取消对仲裁机构的财政补助，而是要以“自收自支”为主，以财政补助为辅，补助通过“购买服务”的方式，补助多少取决于仲裁机构向社会提供服务的质和量，而不是“人员”数量。今后仲裁机构“主要由社会力量举办”，政府“购买”服务将有所选择，仲裁机构要把精力放在仲裁服务而不是“争取政府支持”上。
还需要说明的是，对于那些已经实行企业化经营的仲裁机构而言，国家应当充分尊重其财产权利，不应将其纳入国有资产管理范围，防止管理部门以维护国有资产的名义侵犯仲裁机构的合法财产权。
(本文作者：北京仲裁委员会秘书长)
