随着公民生活水平和环保意识的提高，热心于环境保护的公民和社会组织越来越多。在这种背景下，法律必须为公民和社会组织参与环境保护提供制度通道，以引导有序的公众参与，化解社会矛盾，疏导不稳定因素，使建设和谐社会的目标在法制的框架下得以顺利实现。环境公益诉讼无疑就是这样一种制度通道。
2012年修订后的《民事诉讼法》第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，这样，环境公益诉讼原告资格问题已经初步在立法上得到确认。但是，哪些“组织”可以提起环境公益诉讼，目前尚存争议。
为了解环保组织在环境公益诉讼中的作用，进一步明确“有关组织”的具体范围，为《民事诉讼法》司法解释和《环境保护法（修订草案）》关于环境公益诉讼的规定提供立法建议，中华环保联合会和国际自然资源保护协会（NRDC）联合成立了课题组，从2013年7月至8月先后在贵阳、无锡和北京召开了座谈会，邀请了西南、华东、华北地区的环保组织代表[1]，就环保组织参与环境公益诉讼的现状和困难进行了深入探讨。同时，课题组还向全国各地的环保组织发放并收回了44份调查问卷[2]，就环保组织参与环境公益诉讼的现状与问题进行了调查。在上述座谈和调查的基础上，课题组撰写了本报告。
环境公益诉讼一般是指社会成员，包括公民、社会组织依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。
由于环境公益诉讼突破了传统诉讼法律在原告资格方面所确立的“直接利害关系”规则，因此提起环境公益诉讼一般需要法律上明确的授权或特别规定。2012年修改后的《民事诉讼法》第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是立法者对过去近二十年公益诉讼实践的正式回应，也为环保组织发起公益诉讼提供了明确的法律依据。
但是，基于长期以来的惯性思维，立法者又担心过多的公益诉讼会对现有的公共事务治理格局产生较大冲击。因此，其将原告范围限定为“法律规定的机关和有关组织”，这就将确定环境公益诉讼原告资格的任务转移给了环境保护立法和消费者权益保护立法等涉及公共利益保护的实体法。
在打开缺口却又设立限制的立法之下，环保组织发起公益诉讼整体较少。根据民政部发布的《2007年度社会组织统计数据》[3]，全国共有生态环境类社会团体5330个、民办非企业单位345个，民间环保组织总计5675个。根据民政部发布的《2012年社会服务发展统计公报》，截至2012年底，全国生态环境类社会团体有6816个，生态环境类民办非企业单位1065个，民间环保组织共计7881个。可见，随着环境意识的提高，民间环保组织的数量在过去五年间有了大幅增长，
从2007年到2012年增长了38.8%。而根据中华环保联合会的调查[4]，我国的民间环保组织由政府发起设立的环保组织和高校环保社团居多，均在40%左右；草根的民间环保组织较少，仅占15%。
在《民诉法》修改之前，我国各地法院探索式地受理了一些环境公益诉讼案件，取得了较好的社会效果。据不完全统计，截止2012年底我国各级法院共受理了环境公益诉讼案件55件。但从原告分布看，检察机关提起了17起环境公益诉讼，行政机关提起了22起环境公益诉讼，环保组织提起了8起环境公益诉讼，公民个人提起了6起环境公益诉讼，行政机关与环保组织共同提起了1起环境公益诉讼，环保组织与个人共同提起了1起环境公益诉讼，相对而言，环保组织提起环境公益诉讼的比例是不高的。
从审理结果看，检察机关和行政机关作为原告提起的环境公益诉讼，基本全部胜诉；环保组织作为原告提起的环境公益诉讼，除一起正在审理外，3起胜诉，1起撤诉，3起调解结案；公民个人作为原告提起的环境公益诉讼1起胜诉，其余均败诉，其中3起裁定不予受理、2起裁定驳回起诉或判决驳回诉讼请求。
值得注意的是，自2013年1月1日《民诉法》修正案生效以来，原本预计的短期内环境公益诉讼会“井喷”的现象并未出现，取而代之的是几乎没有新的环境公益诉讼案件。一方面，环保组织对环境公益诉讼还带有畏惧心理，只有以中华环保联合会为代表的极少数环保组织在进行着环境公益诉讼的尝试。另一方面，法院系统整体上对环境公益诉讼持有异常谨慎的态度（或者说是保守的态度），不愿意受理环境公益诉讼。例如，2013年环保联合会提起了7起诉讼：中华环保联合会诉潍坊乐港食品股份有限公司水污染侵权案；中华环保联合会诉山西省原平市住房保障和城乡建设管理局环境侵权案；中华环保联合会诉重庆市双庆硫酸钡有限公司水污染侵权案；中华环保联合会诉灵宝金源矿业有限公司水污染侵权案；中华环保联合会诉海南天工生物工程有限公司水污染侵权案；中华环保联合会诉海南罗牛山种猪育种有限公司水污染侵权案；中华环保联合会诉国家海洋局环境行政违法案。但是，没有一起案件被法院受理。即使是在一些已经设立了环保法庭，准备大力推进环境公益诉讼的地方，也是如此。究其原因，是民诉法关于原告资格的规定过于原则，且采取了指引性的规定。如此一来，在其他实体性法律未对公益诉讼原告做出规定之前，法院为了避免不必要的麻烦，往往会以没有法律规定为由选择不受理公益诉讼案件。
从已有的环境公益诉讼实践看，截至2012年底，我国环保组织以原告身份提起的环境公益诉讼有8起，占到了所有环境公益诉讼案件的14.5%。而以原告身份提起过环境公益诉讼的环保组织只有4家，占2012年民间环保组织总数的万分之五；除了这4家环保组织外，其他环保组织参与环境公益诉讼的方式主要是提供案件线索、协助现场调查取证、提供技术援助等诉讼准备事务。
目前，由环保组织提起的环境公益诉讼共有8起，有4家环保组织作为原告成功地提起过环境公益诉讼。除一起案件正在审理外，其他案件无论是调解结案还是判决结案，均以原告诉讼目的实现而告终。通过提起环境公益诉讼，民间环保组织通过司法权的介入监督和推动了环保法律的实施，弥补了行政机关环保执法能力的不足，更好地维护了公民的生命、健康、财产及良好生活环境等合法权益。
例如，2010年中华环保联合会和贵阳市公众环境教育中心诉贵阳市乌当区定扒造纸厂污染环境公益诉讼案胜诉后，在当地引起了很大的反响。同一区域的其他造纸企业及其他排污企业，纷纷进行了技术改造，加强了环保设施的建设和运行，有力地促进了当地环保法律的实施。以此案件为契机，乌当环保局制定了《环境污染举报奖励制度(试行)》，取得了较好的执法效果。
第二，为其他主体提起环境公益诉讼提供支持。
支持方式既有较为规范的支持起诉，也有非规范的证据、信息、技术、资金等支持。
根据《民事诉讼法》第十五条的规定，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。据此，以中国政法大学污染受害者法律帮助与服务中心为代表的环保组织在很多环境污染侵权案件中作为支持起诉人参与了环境案件的审理。但是，实践中环保组织作为环境公益诉讼的支持起诉人的案例很少出现。
实践中，环保组织对环境公益诉讼的支持大多数均为提供证据、信息、技术方面的支持。例如，绿色江河作为专注于野生动物保护的环保组织，在破坏野生动物资源案件的信息情况、取证方面有专业优势，也愿意为提起环境公益诉讼的主体提供这方面的支持。
第三，监督环境公益诉讼判决的执行。
环境公益诉讼案件判决难，执行更难，这主要体现在执行周期长、监督难度大。尤其是停止侵害或生态修复方面的判决，执行周期长、专业性强，法院缺乏监督这类判决执行的必要人力和技术保障。对此，环保组织恰恰可以弥补法院的不足，通过随机的、长期的实地监督，保障环境公益诉讼判决得到切实执行。
例如，在中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心诉贵州好一多乳业股份有限公司环境污染案中，在清镇市环境保护法庭的协调下，原告贵阳公众环境教育中心与中华环保联合会和被告贵州好一多公司签订了《第三方监督协议》，详细约定了两家环保组织监督判决执行的方式和程序，切实保障了判决的执行。
尽管环保组织在环境公益诉讼中作用明显，但我们通过调查发现，环保组织在参与环境公益诉讼中也存在不少困难和问题。总体上，相比政府积极鼓励的社会服务类组织，我国环保组织的发展仍然面临着登记注册难和资金短缺两方面的困难。草根环保组织很难找到主管单位，在各级民政部门正式注册登记为社会团体的比例较低，大部分只能登记为民办非企业单位或者进行工商登记注册；高校的环保社团则是在高校团委登记，此外仍有不少民间环保组织未办理任何注册登记手续。
费用问题也是困扰我国民间环保组织生存和发展的主要制约因素之一。据中华环保联合会调查[5]，我国76.1％的民间环保组织没有固定经费来源，有22.5％的民间环保组织基本没有筹到经费，81.5％筹集的经费在5万元以下。由于经费不足，超过60％的民间环保组织没有自己的办公场所；96％的全职人员薪酬在当地属中等以下水平，其中43.9％的全职人员基本没有薪酬；有72.5％的民间环保组织没有能力为其职员提供失业、养老、医疗等福利保障。尽管这项调查反映的是2006年环保组织的资金状况，但到目前为止，相关状况并未发生较大改观。
此外，由于对政府部门相关环境信息了解不够或不及时、对政策制定的背景不清、没有介入前期工作的机制和渠道，导致大多数公众和民间环保组织参与制定环境政策十分困难，一些部门和企业出于自身利益考虑，对民间环保组织实施社会监督心存疑虑，对此持消极态度。这些都是制约环保组织参与环境公益诉讼的外在因素。而环保组织参与公益诉讼的具体障碍，可归纳为以下几个方面：
课题组的问卷调查显示，环保组织对参与环境公益诉讼的态度相当谨慎。只有30%被调查的环保组织表示环境公益诉讼将是本组织的首要维权手段；而57%的环保组织则比较谨慎，表示不会轻易提起环境公益诉讼；更有11%的环保组织明确表达了对环境公益诉讼的否定态度。
与较低的诉讼意愿相匹配，也仅有14%的环保组织有过参与环境公益诉讼的经历。
从环境公益诉讼的整体实践看，已经受理的53起环境公益诉讼案件中，有超过40%的环境公益诉讼是由行政机关提起的（其中绝大部分是海洋油污损害赔偿诉讼），有近三分之一是由检察院提起的，而由环保组织提起的仅占13%。
造成这种状况的主要原因就是，环境公益诉讼对环保组织来说太难了，要求太高，尤其是立案难。贵阳、无锡两地因为设有环保法庭，且有地方性法规或法院的规范性文件对环境公益诉讼进行规定，环保组织提起环境公益诉讼立法相对容易。但是其他地方，即使设有环保法庭，环保组织想要提起环境公益诉讼也非常困难，这在自然之友和重庆市绿色志愿者联合会诉陆良和平科技有限公司一案中表现得尤为明显。
立案难除了法院的主观认识因素之外，更多的是因为立法对环境公益诉讼原告资格问题没有规定或规定不明确。
诉讼能力主要取决于法律专业知识的掌握程度与资金的保障程度。
法律专业知识的掌握程度取决于环保组织工作人员的法律业务能力，从座谈和问卷调查了解的情况看，除了个别环保组织外，绝大部分环保组织的诉讼能力都比较低。
调查表明，尽管73%被调查的环保组织都有法律专业人员，但是其大部分都是志愿者，而非从事环境法律服务的专职工作人员，投入到环境公益诉讼中的时间和精力难以保证。而且，调查还显示有48%的环保组织没有专门的法律业务部门。
环保组织对有关环境公益诉讼的立法了解不够，也可以作为环保组织法律业务能力不足的佐证。调查显示接近60%的环保组织对民诉法和环保法修正案草案中的环境公益诉讼条款并不了解。
诉讼是成本昂贵的活动，需要足够的财力支持。而调查显示，接近一半的环保组织年度经费预算不足50万元，大部分环保组织的年度预算都在100万元以下。环境公益诉讼成本动辄数十万元，对大部分环保组织来说过于奢侈。调查显示，只有4%的环保组织认为环境公益诉讼成本不是问题，而41%的环保组织认为环境公益诉讼成本超过了自身的资金承受范围，还有48%的环保组织认为环境公益诉讼成本勉强尚能承受。
从经费来源看，环保组织的经费来源并不稳定。课题组的调查显示，以相对稳定的财政拨款和会费作为主要经费来源的环保组织仅占23%。将近一半的环保组织以申请项目经费作为主要经费来源，还有18%依赖于社会捐赠。无论是社会捐赠还是项目经费，都不是常规性的，随后会有波动，与从事环境公益诉讼所要求的持续、稳定的经费保障能力尚有差距。
第三，环境公益诉讼中组织与机关的诉权关系尚不明确。
尽管民诉法已经明确“法律规定的机关和有关组织”可以提起环境公益诉讼，但是两类原告的诉权是何种关系、两者之间是否存在顺位关系等问题，依然尚未明确，理论和实务中也未形成一致意见。
在以上各种困难中，相对而言，环保组织在参与环境公益诉讼中最主要的困难还是法律关于原告资格的规定不明确。
从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求看，我国要改进社会治理方式，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾；要激发社会组织活力，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用；要创新有效预防和化解社会矛盾体制，建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制。这些都在释放出一个信号：我国正在改变社会治理模式，国家会将更多的事务放权给市场和社会组织。环保组织通过环境公益诉讼的方式参与环境治理，将可能是社会治理模式变革的前沿和制度试验场。因此，赋予更多的环保组织环境公益诉讼原告资格是对新一届领导集体全面深化改革精神的具体实践。
基于长久以来的思维惯式，立法者担心放宽原告资格之后会导致短时间内出现大量环境公益诉讼案件，甚至发生滥诉。然而，本课题的研究表明，放宽民间环保组织提起环境公益诉讼的诉讼资格并不会导致滥诉现象的发生。
从课题组的调查看，民间环保组织对环境公益诉讼充满期待和敬畏，既期待环境公益诉讼可以拓宽环境保护的路径，又对环境公益诉讼的高消耗、高成本充满畏惧。因此，环保组织提起环境公益诉讼的主观意愿并不是很高，基于时间、人力、财力等现实因素考虑，环保组织对提起环境公益诉讼比较谨慎。
总之，宽泛的环境公益诉讼原告资格只是提供了一种可能的制度工具，使得那些关心环境公益的主体有可能将主观意愿付诸具体行动。但是，提起环境公益诉讼除了满足心理上的成就感、提高组织的社会影响力之外，并不能带来机构资源的增加，甚至要为之牺牲一定的机构资源。因此，并不是所有的具有原告资格的主体都会行使这种权利。
2013年10月第三次审议的《环境保护法（修订草案）》将环境公益诉讼的原告限定为：“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织”。环境公益诉讼原告的门槛依然太高，绝大多数环保组织被排除在了环境公益诉讼原告范围之外。
我们认为，只要是依法成立的、与案件“有关”[6]非营利性环保组织都应该可以提起环境公益诉讼。这些组织不仅包括依照《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》登记注册的环境保护类社会团体和民办非企业单位，也包括依照《基金会管理条例》设立的公益性环保基金会。
[本文系中华环保联合会（ACEF）和国际自然资源委员会（NRDC）联合课题“环保NGO在环境公益诉讼中的地位和作用”调研项目的报告删节版，课题项目组成员包括：吕克勤、马勇、魏晓娟、李晴（ACEF），王彦、吴琪、张西雅、柯秉文、梅兰（NRDC），执笔人为王社坤（北京大学法学院副教授）]
[1]参加座谈的组织有：绿色潇湘、贵阳公众环境教育中心、昆明市环境保护联合会、济溪环境网络、四川绿色江河环境保护促进会、安徽环保联合会、江苏环保联合会、绿满江淮、绿石环境行动网络、莫愁环境保护网、污染受害者法律帮助与服务中心、河北环保联合会、邯郸绿色环保联合会、自然之友以及天津绿色之友。
[2]结合中华环保联合会于2008年所作的环保NGO基本情况调查、《中国发展简报》（2013年版）中的《中国公益组织名录》以及中华环保联合会2012年环保NGO年会上了解到的情况，课题组对能联系到、且工作中可能涉及到环境权益的环保组织发放并回收了44份调查问卷。
[3] 在民政部的民间组织统计数据中，从2007年开始才开始单独统计生态环境类的民间组织。
[5]中华环保联合会：《中国环保民间组织发展状况报告》，载《环境保护》 2006年第10期。
[6]所谓“有关”，主要是指与诉讼事项有利害关系。此种利害关系不仅包括人身、财产等直接的利害关系，也包括心理、景观、文化等间接的利害关系。在具体判断“有关”时，组织章程或登记证注明的业务范围、活动地域范围以及组织会员利益是否受损等因素，都是构成“有关”的考虑因素。换言之，对有关的认定应当从宽，只要环保组织能够找到与案件的任一合理的关联点，就可认可具有利害关系。
