卫计委和人口学家的预测有误
新一届国家领导人上台后，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展”。迟迟未动的人口政策终于迈出了跨时代的一步。
这次人口政策调整得益于本届领导人新的人口理念。中国过去认为人口是负担，而习近平总书记却认为人口是“巨大的力量”（《习近平：中国和印尼心连心可创造人类发展史上新奇迹》，人民网，2013年10月03日）。在新的人口理念的指导下，十八大之后撤并了国家计生委，淡化了人口控制职能。并且中共中央、国务院的《关于调整完善生育政策的意见》首次提出了要防止“人口过快下降”。
这次之所以没有全面放开二胎、更没有停止计划生育，是因为蔡昉、李建民等“20多位顶级人口学家”完成的《中国人口发展报告2011/12：人口形势的变化和人口政策的调整》预测：全面放开二孩，头几年妇女总和生育率会超过4.4，每年出生4700多万；单独二孩，峰值生育率也会达到2.4（出生2600万）。
国家卫计委官员和翟振武等人也宣布：实行单独二孩政策后，可将生育率提升到1.8；全面放开二孩，1.52亿目标人群妇女将出生9700万人，出生人口峰值将达到4995万/年，生育率峰值将达到4.5左右。
北大人口所教授乔晓春预测：单独二孩政策后，第一年新增的出生人数会在326.2万到437.5万之间，总出生人数将超过2000万；第二年新增出生人数在154.3万到207.0万之间；第三年在82.8万到111.1万之间。为了避免出生堆积，国家提出了控制“生育间隔”的建议，甚至希望各省市能将新增出生人口控制在以往正常出生人数的20%以内。
根据这些预测，十八届三中全会后能够放开“单独二孩”已经需要很大的政治勇气了。
截至到6月1日，全国除新疆和西藏（这两区本身人口政策比较宽松）外都已经实行单独二孩政策。
华东的浙江、江西、安徽分别从2014年1月17日、18日、23日开始在全国率先实行单独二孩政策。2010年人口普查显示浙江省生育率1.02，出生44.5万人。浙江省原先预计，单独二孩政策后，出生数增量头五年分别约8万、10万、11万、11万、10万人，累计50万人；此后近十年基本稳定在8万人左右。但是截止5月31日，全省只完成43147对单独夫妇再生育审批工作，这包括已再生育的2444人，目前在孕年底前出生的1.66万人。这意味着，2014年全年全省单独夫妇再生育的出生人数大约1.9万人，不到预期的1/4；这1.9万人还包括没有单独二孩政策也会“超生”的。因此单独二孩政策对浙江2014年的生育率影响甚微。
江西省符合单独两孩条件且有意愿、有能力再生育的育龄妇女约16万人。但是从1月18日到6月30日近半年时间内，只有23525对单独夫妇办理了“生育证”。
安徽光是城镇户籍人口中符合“单独”条件的育龄夫妇就有约31.75万对，其中60.21%（19万）愿意再生育一孩，预计2014年发放4万至5万张单独两孩生育证。但是截至7月23日，半年过
去了，只发放1.45万张单独两孩生育证。
同为华东的江苏、福建分别于3月28日、29日实行单独二孩政策。江苏省符合条件的家庭有一百多万户，其中南京约10万户；卫计委预测2014年至2018年全省新增两孩60万到96万人，南京新增6万人左右。但是截至6月30日，全省只发放再生育证19668例。截止到7月11日，南京市只受理申请4771例（只有数百人在2014年出生），与最初预计的“2014年南京市有9000名单独两孩出生”的预测差距甚大，可以用触底来形容。福建省城镇居民中符合“单独二孩”生育条件的夫妻12万对；但是截至7月18日，只接受发证13445本。
北京、上海2010年出生11.6万、12.9万人，生育率只有0.71、0.74，独生子女比例高，符合再生育条件的多，分别于2月21日、3月1日实行单独二孩政策。北京符合单独两孩再生育条件的家庭有55万；但是截至7月31日，只批准16741例。上海目前符合“单独二孩”政策条件的育龄妇女约46万人；但是截至6月底，只批准7876例申请。
华西的四川是8000多万人口的大省。2014年7月11日四川省人民政府网发表省统计局的文章，认为四川已生育一孩的“单独”家庭约188.2万户，预测单独二孩政策后将累积出生111.54万人，2014年～2018年将分别多出生11.15、33.46、27.88、22.31和16.73万人，认为到2025年-2030年之间才应全面放开二胎。正常怀孕266天（从受精到出生共266天），2014年4月9日之前怀孕才能在年底前出生。但是截至4月20日，四川只有5530对夫妇已领取“生育证”。在政策实行3个月内，成都市只发放生育证9165个，每天100个。成都申请人数占全省32%，那么四川每天只发放300多张生育证，即便能够保持这种趋势并成功生下孩子（不可能），2015年也只会多出生10万人左右，不到预期的33.46万的1/3。
西南的云南符合单独两孩再生育的人群主要集中在昆明。政策实施2个月以来，昆明仅有1023户提交申请并获审批，“这跟我们（卫计委）开始预计的两个月至少有上万人提交申请的预期相差很大。”
华南的广东是中国第一人口大省，2010年出生108.5万，生育率1.06；生育率要达到1.8，2015年应该出生187万人。3月27日实施单独二孩政策，截至5月31，只受到36720件申请。海南省符合再生育条件的单独夫妇有约9627对，但是政策落地40天，提出申请的只有36对。
中南的湖北、湖南分别于3月27日、28日实行单独二孩政策。湖北省符合条件的单独两孩家庭62.94万个，其中武汉17.2万个。但是截至6月底，全省只有10958人申请二孩生育，只占符合条件的1.74 %，已领证家庭只有6920个；武汉只收到申请3243例，“来真的”家庭不足4%。湖南符合“单独”条件且有再生育意愿和能力的育龄妇女约27.48万人；但是截至6月30日，只批准了11234件申请。
中原人口大省河南、山东2010年分别出生98万、105万人。河南被认为是“喜欢生孩子”的省份，2011年在全国最后才实行“双独二孩”政策，当时预计每年将多生1.8万人；但是两年来，仅有600多个家庭生了二孩。河南、山东分别于2014年5月29日、30日实行单独二孩政策。河南有单独夫妻100万对；但是截至7月11日，只发放2472张生育证。山东省29岁以下、符合二孩生育政策的就有127万人；但是截至6月30日，只发放8121张生育证。
西北的陕西、甘肃、青海2010年分别出生33.6万、27.8万、7.2万人。陕西省有单独夫妇43万对，卫计部门预计政策调整后，平均每年将多出生人口4万左右；但是从3月1日正式实施到8月12日，只审核批准4295例。甘肃省符合单独两孩政策的育龄夫妇共有78905对，预计平均每年将多出生14700多人；但实施单独两孩政策3个多月内，只颁发615个生育证。青海在3个多月内，只收到申请122件。
少数民族地区的内蒙古有29万个家庭符合单独两孩再生育条件，但是从3月31日至5月26日，只有282个家庭拿到“准生证”。
人口问题最严峻的要算东北，生育率长期只有0.75左右。吉林省生育意愿调查显示，有64.06%的育龄夫妻认为有两个小孩最理想，但考虑再生育子女的抚养成本和机会成本，只有15.94%选择再生育。辽宁省符合再生育条件的单独家庭共有88万个，一半左右的家庭表达了生育二孩的意愿，省卫计委预测，“单独两孩”政策使全省每年增加出生人口10万到15万；但是从3月27日至6月30日，只批准7155个申请；4个月内，总人口591万的大连市只有不到700对夫妻提出了再生育申请，仅占45000对符合条件的夫妻的1.5%。黑龙江省卫计委“‘单独二孩’意愿调查”显示，69.71%的家庭希望再生育一个孩子；但是从4月22日到6月30日，黑龙江只批准2019个申请；总人口上千万的哈尔滨市在100天内只审批764个“二孩证”。相比吉林、黑龙江2010年出生26.5万、25.0万人，几乎可以忽略不计。
国家卫计委、统计局、人口学界将2010年、2011年、2012年1.18、1.04、1.26的生育率修改为1.5、1.6，是认为民众生育意愿高，出生漏报严重。单独二孩政策后，很多人可以合法生孩子的，用不着漏报，但是申请人数如此之少，说明民众的生育意愿并不高、客观调查的生育率的误差不会太大。
单独二孩申请在逐月减少
从各地情况看，前两个月是申请高峰，第三个月就开始减少。浙江1月17日在全国率先实行单独二孩政策，当时民众和政府部门都还没有做好准备，因此第一个月申请人数比较少，日均只批准78例申请；第32-42天，申请达到高峰，日均批准481例；第43-73天，日均批准473例；第74-134天，日均批准340例；第135-195天，日均只批准259例。照这种申请趋势，考虑生育障碍，那么单独二孩政策只会让浙江省在2015年多生6万多人，此后每年会更少，根本不可能达到预期的10万、11万人。
由于有浙江等省的预热，其他省市从政策一放开就出现了申请高峰。比如天津第1个月受理申请10209例，第2个月近6000例，第5个月只有1350余例。上海第1个月批准申请1894例，第2个月2483例，第3个月1798例，第4个月1701例。成都市在第1-32天，日均受理181件申请；第33-77天，日均128件；第78-92天，日均90件。陕西省在3月1日到5月31日这91天，日均批准申请32.5件；在6月1日到8月12日这73天，日均只批准申请18.4件。北京申请相对平稳，3月1日到6月30日，日均批准申请113例；7月1日到31日，日均批准95例。
申请人数递减的原因，一是因为好无容易有再生育机会，很多人（尤其是生育意愿强烈的）会迫不及待地申请，即便不马上怀孕，先拿到证再说；二是因为已怀孕的单独家庭也加入申请行列。也就是说，头两三个月的申请者，包括了在政策之前266天以内怀孕的单独家庭（原本算“超生”）。
11:
国家卫生计生委7月10日召开新闻发布会公布，截至5月31日，全国提出再生育申请的单独夫妇只27.16万对，已批准24.13万对。
可以根据2010年人口普查短表《1-7 各地区分年龄、性别的人口》的各省总人口数和这次截止5月31日实行单独二孩政策的天数，进行加权平均。比如浙江总人口5443万人，2014年3月17日启动单独二孩政策，到5月31日已经134天，二者相乘，为729362万人天；同样，福建总人口3689万，到5月31日已经实行新政63天，二者相乘为232407万人天；河南总人口9403万人，实行新政2天，二者相乘为18806万人天。将全国各省的数据相加，为7708907万人天，除以除西藏、新疆外的全国人口130799万人，加权平均为58.9天。
也就是说到5月31日相当于除新疆、西藏外的全国人口实行单独二孩政策58.9天，平均每天批准4094例申请。如果继续每天批准4094例申请，1年（365天）只会批准149万例。由于申请人数在逐月减少，假设全国批准的单独二孩申请数从前两个月的4094例/天直线递减到第12个月的3300例/天，那么一年（365天）批准的申请数为135万例。
到5月31日，河北、山东、陕西、河南才实行单独二孩政策一、两天，代表性还较差。那么只考虑实行单独二孩新政近2个月或以上的省份。
截至2014年8月20日，浙江虽然已经实行单独二孩政策7个多月了，但是只公布了195天内（1月17日到7月31日）的数据，共批准单独二孩申请58920例。浙江人口5443万人，乘以195天，共1061324万人天。这17个省、市、区合计8030437万人天，除以总人口65670万人，等于17省、市、区作为整体实行新政122.3天；合计批准单独二孩申请229954例，平均每天1880.5例。
这17个省、市、区人口占全国（除新疆、西藏外）的50.21%，那么全国每天批准3745.5例；如果继续每天批准3745.5例，1年（365天）只会批准137万例。由于申请人数在逐月减少，假设线性递减到第12个月的2850例/天，那么全国1年只会批准123万例申请。
当然，由于目前公布的单独二孩数据还相当有限，上面的这些推测也不可能很准确。
生育证不一定能成功“兑现”为孩子
1980年以来，中国不孕不育人群逐年递增，其比例已升至10%-15%左右，比例和图谱都与西方十分相似。美国国立卫生统计中心的全国家庭成长调查（NSFG）报告则显示，美国15～44岁已婚妇女的不孕率却从1965年的11.2%下降到1982年的8.5%、2006～2010年的6%。中国的发展水平落后于美国几十年，目前的生活模式与美国当年高不孕率的时候相当。虽然统计口径可能不同，但是目前中国妇女的不孕率应该不会低于美国了。
“不孕”（Infertility）是指有正常的性生活，没有采取任何避孕措施，一年或者以上没能怀孕。即便成功怀孕，由于母亲子宫和激素水平的原因，也不一定能成功生下孩子。“生育障碍”（impaired fecundity）是指生理上难以成功活产孩子（包括不孕）。美国NSFG自1982年起就一直采集女性的“生育障碍率”数据。2006～2010年美国30-34岁妇女不孕率只9.1%，但生育障碍率为14.2%；35-39岁妇女不孕率为24.7%，但生育障碍率为39.3%。堕胎和剖腹产是导致生育障碍的重要原因，而中国的剖腹产率高达50%（美国为30%左右），堕胎比例也高于美国，生育障碍率应该比美国还要高。
在这次受理的单独二孩申请中，以女方年龄统计，上海市30岁以下的占16.96%，30-34岁占56.18%，35-39岁占25.33%，40-44岁占1.44%，45岁及以上的占0.10%；北京市26-35岁占80.4%，36-45岁占18.8%，46岁以上占0.38%。深圳市30岁以上的超过80%，35岁以上的超过20%。浙江省24岁及以下的占3.3%，25-29岁的占33.7%，30-34岁的占46.6%，35-39岁的占15.1%，40岁及以上的占1.3%。
相对来说，浙江更有代表性。根据美国NSFG报告的生育障碍率的数据：15～29岁为11.0%，30～34岁为14.2%，35～39岁为39.3%，40～44岁为47.1%。将浙江省各年龄组加权平均，申请者的平均生育障碍率为17.2%。假定全国申请者的生育障碍率为17.2%，那么前面推测的123万例申请者最终只有生下102万孩子。
即便没有单独二孩政策，有多少单独家庭会超生？以浙江为例，1月17日实行新政（当天出生算合法），截至5月31日，已再生育2444人（2444人÷135天=18.1人/天，可见，浙江单独家庭一年超生大约6608人），目前在孕、年底前出生为1.66万人。以266天怀孕周期计算，这1.66万人是2013年9月7日到2014年4月9日这214天怀孕的，分为两个人群：
A、原本就打算“超生”的（18.1人/天×214天=3874人）。
B、单独二孩政策后才决定于2014年1月17日-4月9日这82天怀孕的 12726人（1.66万人-3874人=12726人），平均每天“政策怀孕”155.2例（12726÷82=155.2）。
“超生”加上“政策怀孕”共为173.3人/天（18.1+155.2=173.3）。也就是说目标人群中有10.4%（18.1÷173.3=0.104）原本是打算“超生”的。但是18.1人/天的“超生”是成功活产的，而155.2人/天的“政策怀孕”还不能全部活产，那么超生率应该在11%。并且“政策怀孕”会逐月递减，那么以一年计算，单独二孩的目标人群中可能有12%以上是原本就打算“超生”的。
再看看其他省份。湖北省3月27日实施“单独二孩”政策，截至6月底，全省已出生（政策出台前怀孕，原本属“超生”）单独二孩3852人（40.13人/天）。3月27日-6月30日，广东肇庆市出生单独二孩240人（2.50人/天）。3月28日-7月31日，云南省昆明市已出生单独二孩561人（4.45人/天）。全国人口是浙江省、湖北省、肇庆市、昆明市的24.5倍、23.3倍、340倍、207倍，乘以浙江、湖北、肇庆、昆明的每天单独二孩“超生”数，那么全国每天“超生”443人、934人、851人、933人，可见湖北、广东、云南的超生率远高于浙江。
2010年人口普查显示全国生育率1.18，浙江只有1.02，在全国31个省市区中排名倒数第7。根据0-5岁人口以及育龄妇女结构计算5年平均生育率，浙江排名全国倒数第8，湖北倒数第18。全国的超生率应该远高于浙江，而略低于湖北。贵州、河南、广西、江西、安徽等地的超生率还比较高。假定全国每天“超生”单独二孩725人，那么每年出生26.5万人。以17.2%的生育障碍率计算，这26.5万出生对应的是32万“着手”怀孕的人群。
单独二孩能多生多少人？
那么前面推测的123万例单独二孩申请中有32万原本就打算“超生”的，单独二孩政策只增加91万申请；以17.2%的生育障碍率计算，只会多生75万孩子。以后每年还会递减。
根据育龄妇女年龄结构，近年每年需要多出生108万左右才能提升0.1的生育率，这75万人只能提升0.07的生育率。其实，领取准生证的人中，有些并不会付诸实践。因此，单独二孩政策能否提升0.07的生育率还难说。
2010年人口普查显示生育率只有1.18，抽样调查显示2011年、2012年生育率为1.04、1.26。那么2015年的生育率很可能在1.2左右（很难超过1.3），绝不可能达到国家卫计委和翟振武课题组所预测的1.8，更不可能达到蔡昉课题组所预测的2.4。现在已经很清楚了，决策根本不需要再调研，更不用等2015年1%抽样调查了。
只有2014年4月9日之前怀孕才能在2014年底出生。而到5月31日只有24.13万对单独夫妇领取了生育证；4月9日之前只有几万人领取了生育证，并且很大比例还是在政策放开前就怀孕的妇女。因此单独二孩政策只会让2014年多出生几万孩子，连0.01的生育率都提升不了。
台湾、韩国的生育率从2011年兔年的1.244、1.065上升到2012年龙年的1.297、1.270，但是2013年又跌回1.190、1.065；如果是生肖影响的话（存疑），那么中国2014年的生育率比2013年略有回升，不会是因为单独二孩政策，而是因为2014年是60年一遇的“金马年”。
全面二孩政策能够让全国多生多少人？
国家卫计委和翟振武论证单独二孩政策的时候，认为：全国符合单独两孩再生育条件的夫妇有1500万—2000万对；全面二孩，补偿性生育的目标妇女有1.52亿。
全面二孩的多出生人数是单独二孩的7.6-10.1倍（1.52÷0.20=7.6，1.52÷0.15=10.1）。前面已经分析，单独二孩政策最多让每年多生75万孩子，那么全面二孩每年只多出生585万-780万人（75×7.6=570，77×10.1=758），生育率提升0.5-0.7。
单独二孩政策的实践不但表明国家卫计委、翟振武、蔡昉两个课题组关于单独二孩政策的预测是错误的，而且表明他们关于全面二孩的预测更是离谱的夸张。
单独二孩主要受益者是城市，城市超生率低；全面二孩让全国受益，而农村超生率高，相当部分人原本就打算超生（或者已经生了）。因此全面二孩后生育率还难以提升0.6。补偿性生育期间，总和生育率峰值还难以达到1.8，绝不可能达到蔡昉、翟振武课题组所预测的4.4、4.5。
由于目前的生育意愿已经很低。停止计划生育，峰值生育率能达到2.0就不错了（很难超过2.3），峰值出生人数达不到中国1980年代后期水平和印度现在的水平；几年后生育率将回落到1.6，然后继续沿着台湾和韩国的老路下降；台湾、韩国的发展水平分别超前中国大陆23年、21年，2013年的生育率只有1.07、1.19。今后中国面临的是人口快速减少和极端老化。
基于以上分析，建议国家尽快继续放开生育政策，并出台有利于人口发展的经济政策。
作者易富贤为美国威斯康星大学研究员
苏剑为北大经济学院教授
