2013年下半年中国新一届国家领导履新，国家减贫政策做出了以“六大改革、十大行动”为主要内容的重大调整，其中“社会扶贫参与机制创新”力图构建政府、市场、社会协同推进的“大扶贫”开发格局，鼓励和引导各类企业、民间组织和个人等社会力量积极参与扶贫开发。作为扶贫领域重要的社会力量之一，社会组织在此轮政策调整中有了更大的参与空间。但是与此同时，在政府主流话语和政策框架中，依然认为“东西协作”、“定点扶贫”是社会扶贫的主导力量，民间组织在政府“社会扶贫”政策框架中的主体性及资源供给严重缺失，在“社会扶贫”中的参与度和地位缺乏政策层面的支持，这不仅忽视了众多民间组织在中国多年减贫实践中的贡献和力量，也不符合国际社会通行的减贫主体构成。
如果希望推动中国民间组织扶贫更加充分进入政府减贫行动和视野中，应以此开始破题——对民间组织群体及其参与扶贫工作开展相对严谨的定量和定性研究，整体呈现中国民间组织扶贫面貌、特点和工作机制。2014年，中国发展简报在香港乐施会的支持下，通过一年的调研、访谈和文献整理，在“大扶贫”概念[1]框架下梳理各类涉及扶贫工作的NGO发展现状，对其扶贫特点、类型、工作机制、外部环境、工作短板等进行总体描绘分析，试图为中国扶贫部门重点建构的政策——“社会扶贫机制创新”提供基础数据参考及政策建议，拓展并更新政府视野中“社会扶贫”的社会力量，从而为民间组织带来更多的政策参与空间，使更多的民间组织成为国家新一轮扶贫政策调整中的参与者、资源接收者。本文节选自该项目产出《中国社会组织扶贫现状、类型及趋势研究报告》中“NGO扶贫类型及地域分布情况”、“NGO扶贫面临的自身和外部环境挑战”及“对策和建议”三部分，本文的分析主要基于问卷调查部分的发现。课题小组共发放问卷769份（其中有733家NGO，36家经济类组织），收回符合要求的有效问卷250份（其中有243家NGO，7家经济类NGO）；
一、NGO扶贫类型及地域分布情况
从注册性质上来看，跟减贫有关的NGO分别归属于民办非企业、社团、工商注册、项目挂靠、基金会等五种类型（见图1），以上不同机构，因为关注领域及其服务人群不同，在工作方法和资源投入方面也各有侧重，同时又形成了社区服务、能力建设、防灾救援及研究倡导等不同类型。其中，最能反映NGO在扶贫领域特点的则是其关注领域及其服务人群的不同类型。
1、涉及教育、老人、儿童、社区发展等不同工作领域
从NGO工作领域来看，其主要类型包括：教育类（含儿童助学）（140）、老人与儿童类(含老人、儿童救助、关怀，不包含儿童助学)（103）、社区发展类（102）、助残类（84）、救灾类（69）、社工类（51）等，排在前三位的是教育、老人与儿童、社区发展（见图2）。也有一些机构同时涉足其中的两个或多个领域。
2、突出儿童、残障、老人、妇女及流动人口等不同服务对象
这些机构按照主要服务对象来分，可划分为儿童、残障、老人、妇女、流动人口等不同类型。其中，服务对象包含儿童的机构数量最多，其次依次为残障、老人、妇女、流动人口、少数民族等，也有一部分机构在为“受艾滋病及地方病影响的弱势群体”等特定人群提供服务（见图3）。很多机构同时选取了两类以上的服务人群，其中有121家机构将“儿童”列为“最先服务对象”，占被访机构的48.4%，其次是残障类（28.0%）、老人类（28.0%）等（见图4）。
统计结果显示，针对以上服务人群的项目分布地域也不同，填报项目地分布情况的214家NGO中，多数项目基本集中在中西部地区。其中：西北占23.83%、华中占21.96%、西南占19.62%，华南占19.16%，华北占15.42%；西南三地的项目数量略高于华南、华北等地。（见图5）。
按照累计受益人数来划分，这些机构还可以分为大、中、小几种类型。目前，累计受益人数在500人以内的小型NGO占到了被访机构的44%，小型NGO在受访机构中数量最多；累计受益人数在10000人次以上的大型NGO仅占10%）（见图6）。
3、关注妇女、老人和儿童发展的几种经济类组织
本次调研将有经济收入的农民专业合作社，或者同时具备营利性、但是以提供社会公益性的服务为目的的社会企业、小额信贷公司等作为一个单独的类型来看待，本文称其为“经济类社会组织”（共7家）。1）从注册性质来看，可分为农民专业合作社、社会企业、小额信贷公司等（见图7）；2）从业务类别来看，大多在农村生产、农村金融（小额信贷、资金互助合作社）、统购统销、综合农协（涉及农业的产供销多个环节）、乡村发展咨询与规划、技术和信息服务以及民间手工艺、民族传统工艺加工、弱势群体就业服务以及发展建筑（包含发展理念、环境友好以及建材本土化的建筑）等领域开展工作（见图8）；3）绝大多数经济类组织将社区全体人口作为其服务对象，其次被作为首选服务对象分别是妇女、老人和儿童（见图9）；4）被访机构最近三年的业务规模大多在50万元以下，累计服务人数基本在1000人以下； 5）按照这些组织开展业务的地区来看，依次集中在西南、华北、华中这三个地域（见图10）。
（备注：上图红色线条代表选取该服务人群的机构数量，蓝色线条表示将该服务对象列为最先服务对象的机构数量）
二、NGO扶贫特点
1、关注领域多有侧重，差异化策略回应不同群体需求。
很多机构对各自关注的服务对象都采取了“差异化”的扶贫策略。从本次调研所接触到的NGO来看，其组织使命与组织在扶贫领域的目标人群、关注领域一样，具有一定的独特性。
2、瞄准的精确度较高，了解需求，充分挖掘边缘群体、弱势群体的人力资本
在瞄准、甄别贫困群体方面，NGO具有绝对的优势，因其与生俱来的非营利性、公益性、慈善文化或利他主义精神，其组织创始人和领导人往往具有强烈的社会责任感和使命感，对社会热点问题、尤其是弱势群体的需求有较强的洞察力。由于NGO不必对全体社会成员负责，可以对特定群体的特定需求做出回应，将扶贫资源优先集中到真正需要帮助的人群上，不管这个群体有没有普遍性和代表性。同时，绝大多数NGO相对于政府来说都有“船小好掉头”的优势，能快速适应变化的需求，快速回应新出现的问题和突发事件。还有重要的一点是NGO与服务群体之间有着密切关系，了解他们的需求，甚至可以代言这个群体的利益。
3、受益群体参与度高，权利意识增强
因为绝大多数NGO都认为公平地获得社会发展机会与资源的能力不足是导致贫困的主要根源，因此NGO在减贫策略上都更加看重受益主体的能力增长。为此也采取了一系列有效的手法，促使受益群体在参与社区发展和管理的过程中，通过参与性需求评估、参与性社区规划、项目的自我管理和实施、参与性监测评估等过程，在“做中学”的同时，辅之以系列培训/能力建设（包括参观学习、项目讨论会及专题工作坊等方式），在提升目标群体自信心的同时，增强其对项目的拥有感，使其成为改变自身贫困状况或弱势地位的重要因素，从而触及减贫的核心目标。在“受益群体发生的实质性变化”方面，有173家机构反映目标人群“自信心增强”了，有51家机构反映目标人群“进入市场的能力”提高了（见图11）。与此相关，在“受益群体有所提高的相关方面”，大致排在第一位的则是“对项目参与的主动性”、“对项目的参与程度”，其次分别为“对项目信息透明的要求”等（见图12）。
4、边缘/弱势群体的生活处境得到了明显的改善
尽管很多NGO看重的是受益人群及其自组织的能力增长，但是在项目介入阶段，都会将改善社区的水、电、路等基础设施这一目标纳入到各自的关注领域。事实表明，NGO在硬件基础设施建设方面取得的成效，因为强调受益主体的共同参与，尤其注重协助社区讨论建立相应的后续管理办法，因而更具可持续性。此外，很多机构在增加贫困人群收入方面也取得了一定的效果。
5、弱势人群之间的相互支持及其组织化程度得到了增强
过去几十年，NGO在培养社区骨干及其自组织方面已经开展了大量活动，有效地促进了社会弱势人群之间的联合，培育了一大批社区组织，同时也促使社区成员有效地参与到了社区公共事务自我管理和决策当中。此次调研，有83家机构反映目标人群的“组织化程度” 有所提高。
6、关注妇女的困难与需求，并使其生活处境有所改善
很多NGO在将“性别平等”纳入项目实施过程方面采取了许多有效的策略。接受此次问卷调查的机构当中，有200家NGO填报了“受益对象中的女性比例”，其中有80%的机构反映在项目实施过程中妇女参与的比例有增加，服务女性比例达到40~50%者占被访机构的四分之一。有49家机构反映妇女人群的“家庭地位提高”了，有45家机构反映妇女人群的“社区地位提高”了。
7、NGO为企业、公众参与扶贫搭建起了良好的平台
纵观NGO在动员社会资源方面所取得的一系列成果，包括投放到扶贫领域的资源，应该说NGO在动员社会资源方面采取的是多方共赢的策略。比如：有些外来资金支持的项目要求当地政府配套，村民投工投劳，所以在合作执行项目的过程中，NGO与政府的关系密不可分，如果没有各级政府的大力支持，很多项目都无法落地生根。有的NGO扶贫项目不仅与省级相关部门建立了良好的合作关系，同时在实施项目的过程中，也依托卫生、妇联、妇幼、计生等相关部门的县（区）、乡（镇）、村这三级网络开展工作。此外，NGO在建立项目监测评估机制时，通常会将“相关利益群体”纳入到项目的管理与实施过程当中来，合作各方都能从项目里获得各自想要看到的结果或变化，因而达到双赢或多赢的效果。
8、资金的使用效率高
通过NGO的参与，以参与式规划为基础，把项目的实施和监督检查分开。NGO负责实施管理、扶贫办负责检查督促，确保了扶贫资金的专款专用，杜绝了扶贫资金的跑、冒、漏、滴，提高了扶贫资金的使用效率。
三、NGO扶贫面临的自身和外部环境的挑战
1、资源动员有限，扶贫投入严重不足，导致扶贫效率及其专业化程度遭质疑
随着政策改善和社会发展，社会扶贫资源状况已经得到显著的改善，但是与快速增长的物价指数及生活需求相比，仍然供给严重不足。企业和公众参与社会公益的文化氛围还远未形成，由于NGO发展空间狭小，人才储备不足，无法满足社会对NGO日益增长且不断多元化、高质量的服务期望。调查发现，80%的 NGO目前面临着“资金来源”方面的困境（见图13）。接近半数（46%）的机构将“政府购买服务”排在了所需支持的首位，“政府购买服务”（71% ）被纳入NGO所需支持的前两位（见图14）。
被访机构中只有不到一半接受过国内基金会资助（120家），半数NGO（125家）接受过企业捐赠，有三分之一的NGO获得过政府资助。有138家机构的资金来源中包含了个人捐赠、社会募捐（含网上募捐）、服务收费/自我经营等。另外一个非常显著的趋势是：受国际机构资助的NGO数量下降，资金量在缩减，有明显下降趋势（见图14）。对经济类组织而言，有4家资金来源包括经济收入，选择外部投资、政府支持及自有资金或社员筹资的组织各有3家（见图15）。
从被访机构最近3年内每年执行的资金量来看，NGO业务量非常有限，投入项目的资金严重匮乏。资金量在10~100万的NGO数量上升缓慢，在10万元以下的机构数量虽然有所下降，但是年均资金量在10~50万之间的NGO，占到了被访机构的三成以上（见图16）。
2、人力资源匮乏，代际传承断裂
此次调查问卷统计结果显示：半数以上的机构“人力资源匮乏”，NGO所需支持排在第一位的是：“能力提升的培训支持”（76%）。走访了解到的情况比问卷更突出，一些NGO没有专职工作人员，很多机构稍有经验的工作人员正在不断流失。这个行业的人员流失原因，亦不外乎工资福利待遇或职业发展空间太小等根本原因，与NGO专业化发展路径相关联的发展领域的一些资深人士逐渐淡出了我们的视线，很多发展理念和方法或许终将遗留在历史的长河中。受制于人力和资源的限制， NGO扶贫领域鲜见10年、20年以上的中长期规划，很多机构在一个社区持续开展项目不过一两年，跟服务人群的关系刚刚建立起来，项目就结束了。
3、以政府为依托、多元主体共同参与的扶贫机制尚未完全形成，NGO在这个体系中的重要性并未体现出来
调查发现，在合作开展工作方面，排在前三位的合作方是相关NGO、企业以及高校研究所，与政府部门的合作频次从高往低依次为民政局、妇联、残联、教育局、扶贫办、团委、文明办（见图17）。与政府部门合作的主要方式依次为：共享信息资源、共同执行项目、获取物资、共享平台、人力及技术支持，包括少量的政策支持、场地支持以及购买服务等。除项目往外，有47家NGO与当地扶贫部门有其他合作，仅占调查总数的19%，合作的主要方式是“共同资助困难学生”及“村民骨干培训”（见图18）。
与政府部门沟通、合作依然是NGO的难题。问卷调查显示，有三成以上的机构在“与相关政府部门合作”方面存在困难，接近一半的NGO需要“政府提供的政策支持”及地方政府部门的支持（69%）。在甘肃、安徽、贵州走访过程中，也发现有些NGO在进入社区时遇到过身份方面的尴尬，尤其是接受国际机构资助的NGO，这几年随着所获资助份额的缩减，能够注入社区的资金量相对比较少，加上外部环境对境外机构的防范与敏感，致使这部分机构在进入社区的时候很难得到政府相关部门的支持。
这些数据和调研发现，说明NGO扶贫始终是以政府为依托的，但是有些合作依然停留在有限的信息和资源共享上，不仅缺乏更深层面的相互支持，同时还有一些部门没有参与进来，或者参与力度不够，“大扶贫”领域内的多部门合作机制还亟待健全。大扶贫框架下，政府部门工作职能依然条块划分，与NGO工作特点难以有效衔接。
4、注册数量上升，但是部分机构仍然受阻，税收减免政策难以落到实处
近些年来，政府部门推出了一些有利于NGO参与政府扶贫的政策举措，NGO的成立和注册数量，总体上均有上升趋势，但在近年来有所回落（见图19、图20）。但是与成立时间相比较，发现注册时间相对滞后，仍有部分机构尚未注册（图1），在41家尚未注册的NGO中，排在第一位的影响因素是“资金不足”，排在第二位的是“受到阻碍”。 接受调查的7个经济类组织，有6个是工商注册，有1个没有注册，未能注册的原因在问卷中没有任何机构作出具体的说明，但是在实际走访过程中，我们了解到除了这些经济类组织对国家相关政策缺乏足够的了解之外，也牵扯到相关部门的支持力度不够，发起者对资金匮乏的担忧等（见图21、图22）。
四、对策及建议
纵观NGO扶贫的诸多优势，不难看出NGO有其不可替代的一面。但是结合中国扶贫的内外部环境来看，NGO扶贫的规模、成效及其合作机制却在更大程度上取决于政府的资源和政策支持力度。结合调研发现，特提以下几点对策与建议：
1、搭建跨领域、多部门相互合作的支持性平台
具体建议包括：
1）根据大扶贫的内涵，细分贫困对象，明确界定扶贫对象究竟属于哪类特定人群、其脆弱性究竟体现在那些方面、根源何在等问题；
2）由扶贫办牵头，建立多元扶贫主体、多部门合作的交流分享机制，建议扶贫系统设立专职协调部门及工作岗位，为多部门共同参与扶贫提供信息咨询、资源动员以及能力建设等支持，同时建立多元扶贫主体、多部门合作的交流分享机制；
3）建立扶贫领域的行业支持和专业化分工机制。建议政府扶贫部门通盘考虑NGO扶贫领域的行业支持及其分工，比如建立不同关注领域的扶贫枢纽机构联席会议机制，为跨领域、多部门合作提供更大的对话空间。通过年会、研讨会以及多部门对话等形式，在不同关注领域的行业支持、分工与合作方面，逐步建立相应的管理规范和操作办法等。
2、转变重业绩轻实效的急功近利心态，增强项目的可持续性
具体建议包括：
1）注重服务人群的能力增长及其组织化建设。首先，扶贫要扶对路子，改变传统观念，注重服务人群的能力增长及其组织化程度，而不是将大量的资源都集中在硬件基础设施和农业创收上，增强项目的可持续性，这是新时期扶贫必须要转变的目标之一；
2）大力支持NGO开展减贫领域的中长期规划及行动。政府和资助方要适当放宽项目资助的期限，减少短期项目，包括对中央财政支持类项目为期一年的资助期限做出重大的调整，增加三年、五年乃至十年以上的长期项目资助，因为任何短期项目都很难在提升服务人群的意识、能力及其组织化程度方面发挥明显的作用。
3、逐步调整并不断完善扶贫工作绩效考核指标
应当将软实力扶贫纳入政府考核指标；并将多元主体扶贫纳入扶贫考核当中去。推动NGO、企业以及公众深入多维扶贫的不同层面，并使其在各个层面所取得的成绩得到有效的衡量和较为全面的肯定。
4、政府要营造民间组织扶贫的支持性环境
从财政项目增加资金支持力度、免税、放宽公益募捐资格以及人才培养等方面入手，推动民间组织在扶贫领域发挥更加重要的作用。
5、将社会性别纳入到政府扶贫体系及预算中
建议在扶贫系统中设立妇女儿童办公室，至少要有一位社会性别专家，同时将专门针对妇女儿童的预算纳入政府扶贫预算中。
[1]大扶贫，是政府、企业、社会力量等多元主体共同采取行动，相互协作，立足于弱势人群在经济、文化教育、劳动就业、医疗健康、政治宗教等诸多领域的发展需求，针对导致其贫困的多维因素而采取的多元回应策略，从而有效促使贫困人群公平地享有社会发展机会及其基本权利的过程。与传统意义上的扶贫相比，大扶贫更加强调贫困人群的多样性，致贫因素的复杂性，参与扶贫开发主体的多元性，以及扶贫手法的针对性和专业化趋势，不再将收入和经济增长作为扶贫的主要目标，而是更加强调资源倾斜、意识提升、能力增长以及政策倡导等减贫策略。
