近期，北京市新认定了15家市级“枢纽型”社会组织并进行授牌。至此，该市市级“枢纽型”社会组织共认定5批51家，可基本实现对市级社会组织服务管理全覆盖。
“枢纽型”社会组织已非新鲜事物，最先试水的北京市在此领域探索已达6年，其他地区也进行了程度不一的尝试。此外，在一些社会服务领域，也出现了“枢纽型”社会组织。在提倡“社会治理”的今天，该类组织如何定义、当前面临的难题以及未来发展前景被广泛关注。
近期在京举办的北京公益汇、社会组织管理会议等系列活动上，政府官员、专家学者与公益行业从业者对这些问题进行了探讨。记者采访和整理了其中典型观点以飨读者。
打造“枢纽型”组织的“升级版”
中共北京市委社会工委委员、市社会办副巡视员卢建是该市“枢纽型”社会组织工作体系建设的执行者和推动者。他介绍，这项工作从2010年开始至今已有6年，这个过程“如鱼饮水，冷暖自知”。
卢建认为，“枢纽型”组织是在某一类社会组织之中能够起到中枢作用，能够起到起承转合作用，能够起到引领、带动、聚合作用的组织。它是一个社会组织群类之中的核心组织者和推动者。他说：“我们在实践中给‘枢纽型’社会组织3个方面的职能定位：政治上起到引领、带动或桥梁纽带作用，业务上起到聚合作用，日常工作上起到服务管理平台作用。”
北京市为何要认定51家“枢纽型”社会组织？为何要建立这样一个体系？
卢建认为，首先这样做是要解决政社分开的问题。“这是一种制度上的设计和安排，也是由原来政府主导的一个管理体系向无主管单位、政社分开过渡的特定历史阶段要解决的问题”；其次，此举是为了弥补原有的双重管理体制之下以党政部门作为业务主管单位进行管理的这样一种体制上的缺憾和不足；再者，要满足社会组织物以类聚等内在的需求；此外，这也是建设有中国特色的社会组织管理模式的一种尝试。
卢建介绍，北京市“枢纽型”社会组织体系以人民团体为骨干，以大型联合型的组织为重要载体，以行业性、专业性的社团为重要的组成部分，以具有特定服务功能的社团为重要的依托。
目前，北京市正在打造“枢纽型”组织的“升级版”，目的是建立更加透明、更加有效的工作体系。卢建介绍，今后将从6个方面进行这一工作。
一是构建开放式体系，把同类别、同性质的社会组织吸纳进来；二是搭建支持型的平台，实现资源整合、对接，信息共享；三是提升常态化的机制，加强例会制度、秘书长制度、信息通道制度、大数据库引进和基础知识等方面的建设；四是建立创新型载体，同一领域社会组织责任应明确，同时提倡达到一定规模的“枢纽型”组织可建立“二级枢纽”；五是加强规范化引导；六是打造特色化品牌。
不过，北京市“枢纽型”社会组织体系建设仍存在一些困难。卢建说，市级层面的“枢纽型”社会组织存在明显的“惰性”或“惯性”，创新力不足、主动性不强、活力不够、办法不多；从区级层面来讲，最大的问题是认识不到位，导致该项工作开展的力度相对较弱；在街道层面，目前该项工作发挥着很好的作用，但仍不规范。
“按照中央文件的要求，明年我市140多个街道都要成立社区社会组织联合会。目前正在努力解决规范化的问题。”卢建说，“希望我们共同努力把这个体系打造得越来越完善。”
在秩序和活力之间找到平衡
北京师范大学中国社会管理研究院副院长张欢认为，目前国内“枢纽型”社会组织面临很多挑战。首先应解决“谁是枢纽”的问题，也就是从政府到社会组织之间，这个“中间体”来自哪里的问题。
其次，“枢纽型”社会组织如何习得治理技术？虽然目前有“多元化治理”等新概念，但是讲起来容易，做起来难。很多模式有“多元”，但不一定有“治理”，这需要一套技术，政府、社会组织都应该学习。
此外，如何化解治理风险也是个问题。“社会组织的类别是非常多的，不同类别的社会组织差别非常大。如果政府部门平均用力不一定能够解决治理风险”。
张欢以救灾类社会组织为例，讲述自己对“枢纽型”社会组织的理解。2008年汶川地震发生后，众多社会组织涌入灾区，开始做简单的救灾工作。张欢曾访谈其中的90多个组织，发现这些机构没有一个原来是以救灾为宗旨的，但是经过汶川地震后，越来越多的组织开始将救灾作为其服务领域。同时，救灾领域的社会需求高涨，该类社会组织社会影响广泛深入，数量呈现出爆炸式增长的态势，这些机构渴求提升自己的专业能力和职业化程度，它们相互之间合作范围广、程度深、方式多。
2011年，壹基金发起联合救灾联盟，到2014年，共有11个省的246家社会组织参与其中。这个救灾联盟的机构体系类似“伞状”，以壹基金为核心。张欢认为，无论是从内部还是外部来看，这个救灾联盟一共开展了400多次救灾行动，是很有成效的。“用壹基金这个牌子可以做很多的事情”，壹基金是其中的“枢纽”，可以为联盟的社会组织成员带来业务管理等专业能力提升的机会，还可以进行社会组织的孵化培育、社会整合。
张欢认为，在“枢纽型”社会组织发展战略方面，应该用社会组织的方式去治理社会组织，而非单纯的行政手段；另外，应注意在实践当中积累经验和知识，提升治理技术。
“我们期望社会组织能发挥促进社会活力的作用，就必须要在秩序和活力之间找到平衡，这是治理的重要所在。”张欢说。
社区“枢纽型”组织如何创新发展
北京市社科院研究员于燕燕认为，从多方面来看，目前在社区层面，居委会的角色其实与“枢纽型”社会组织相似。
“从非政府、非营利性及自治性上来看，居委会满足条件，同时它上接政府，下接百姓，是社区的‘中枢神经’，所以我认为它是一个标准的社区‘枢纽型’社会组织。”于燕燕说。
社区“枢纽型”社会组织如何创新发展？于燕燕认为，从国家到地方层面，大家都在讲“治理”，治理需要平台、组织结构、依托者，在治理体系中，政府可以向社会组织购买服务，因此，社区“枢纽型”组织应成为政府公共服务的被购买者。
其次，社区“枢纽型”社会组织与居民发生密切的关系，因此，应该在整个社会治理结构中发挥出真正的核心枢纽作用，成为治理结构的推动者。
“推动者的任务是参与。这个参与不是单靠听证会就能解决，应通过更多的沟通方式来获得老百姓的意见。比如，北京市推出的公共服务菜单需不需要修正？答案应该来源于每一个基层社区，社区‘枢纽型’社会组织可以在问需于民这方面发挥作用。”于燕燕说。
社区“枢纽型”社会组织还可以成为真正的培育者，去培育社区本地的社会组织，为居民提供服务。
此外，社区“枢纽型”社会组织也应该是创新者。“要定位好自己的角色，将自己纳入公共服务体系当中，帮助草根组织成为政府公共服务购买的一部分力量，这是创新的重要体现”。（顾磊）
