经李克强总理签批,国务院日前印发《“十三五”脱贫攻坚规划》(以下简称《规划》)。《规划》明确了“十三五”时期脱贫攻坚总体思路、基本目标、主要任务和保障措施,提出了打赢脱贫攻坚战的时间表和路线图,是未来五年各地区各部门推进脱贫攻坚工作的行动指南,也是制定相关扶贫专项规划的重要依据。本文是《规划》的第七章至第十一章。
“十三五”脱贫攻坚规划
第七章 生态保护扶贫
处理好生态保护与扶贫开发的关系,加强贫困地区生态环境保护与治理修复,提升贫困地区可持续发展能力。逐步扩大对贫困地区和贫困人口的生态保护补偿,增设生态公益岗位,使贫困人口通过参与生态保护实现就业脱贫。
第一节 加大生态保护修复力度
加强生态保护与建设。加快改善西南山区、西北黄土高原等水土流失状况,加强林草植被保护与建设。加大三北等防护林体系建设工程、天然林资源保护、水土保持等重点工程实施力度。加大新一轮退耕还林还草工程实施力度,加强生态环境改善与扶贫协同推进。在重点区域推进京津风沙源治理、岩溶地区石漠化治理、青海三江源保护等山水林田湖综合治理工程,遏制牧区、农牧结合贫困地区土壤沙化退化趋势,缓解土地荒漠化、石漠化,组织动员贫困人口参与生态保护建设工程,提高贫困人口受益水平,结合国家重大生态工程建设,因地制宜发展舍饲圈养和设施农业,大力发展具有经济效益的生态林业产业。
开展水土资源保护。加强贫困地区耕地和永久基本农田保护,建立和完善耕地与永久基本农田保护补偿机制,推进耕地质量保护与提升。全面推广测土配方施肥技术和水肥一体化技术。加强农膜残膜回收,积极推广可降解农膜。开展耕地轮作休耕试点。鼓励在南方贫困地区开发利用冬闲田、秋闲田,种植肥田作物。优先将大兴安岭南麓山区内黑土流失地区等地区列入综合治理示范区。加强江河源头和水源涵养区保护,推进重点流域水环境综合治理,严禁农业、工业污染物向水体超标排放。
第二节 建立健全生态保护补偿机制
建立稳定生态投入机制。中央财政加大对国家重点生态功能区中贫困县的转移支付力度,扩大政策实施范围,完善转移支付补助办法,逐步提高对重点生态功能区生态保护与恢复的资金投入水平。
探索多元化生态保护补偿方式。根据“谁受益、谁补偿”原则,健全生态保护补偿机制。在贫困地区开展生态综合补偿试点,逐步提高补偿标准。健全各级财政森林生态效益补偿标准动态调整机制。研究制定鼓励社会力量参与防沙治沙的政策措施。推进横向生态保护补偿,鼓励受益地区与保护地区、流域下游与上游建立横向补偿关系。探索碳汇交易、绿色产品标识等市场化补偿方式。
设立生态公益岗位。中央财政调整生态建设和补偿资金支出结构,支持在贫困县以政府购买服务或设立生态公益岗位的方式,以森林、草原、湿地、沙化土地管护为重点,让贫困户中有劳动能力的人员参加生态管护工作。充实完善国家公园的管护岗位,增加国家公园、国家级自然保护区、国家级风景名胜区周边贫困人口参与巡护和公益服务的就业机会。
第八章 兜底保障
统筹社会救助体系,促进扶贫开发与社会保障有效衔接,完善农村低保、特困人员救助供养等社会救助制度,健全农村“三留守”人员和残疾人关爱服务体系,实现社会保障兜底。
第一节 健全社会救助体系
完善农村最低生活保障制度。完善低保对象认定办法,建立农村低保家庭贫困状况评估指标体系,将符合农村低保条件的贫困家庭全部纳入农村低保范围。加大省级统筹工作力度,动态调整农村低保标准,确保2020年前所有地区农村低保标准逐步达到国家扶贫标准。加强农村低保与扶贫开发及其他脱贫攻坚相关政策的有效衔接,引导有劳动能力的低保对象依靠自身努力脱贫致富。
统筹社会救助资源。指导贫困地区健全特困人员救助供养制度,全面实施临时救助制度,积极推进最低生活保障制度与医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等专项救助制度衔接配套,推动专项救助在保障低保对象的基础上向低收入群众适当延伸,逐步形成梯度救助格局,为救助对象提供差别化的救助。合理划分中央和地方政府的社会救助事权和支出责任,统筹整合社会救助资金渠道,提升社会救助政策和资金的综合效益。
第二节 逐步提高贫困地区基本养老保障水平
坚持全覆盖、保基本、有弹性、可持续的方针,统筹推进城乡养老保障体系建设,指导贫困地区全面建成制度名称、政策标准、管理服务、信息系统“四统一”的城乡居民养老保险制度。探索建立适应农村老龄化形势的养老服务模式。
第三节 健全“三留守”人员和残疾人关爱服务体系
完善“三留守”人员服务体系。组织开展农村留守儿童、留守妇女、留守老人摸底排查工作。推动各地通过政府购买服务、政府购买基层公共管理和社会服务岗位、引入社会工作专业人才和志愿者等方式,为“三留守”人员提供关爱服务。加强留守儿童关爱服务设施和队伍建设,建立留守儿童救助保护机制和关爱服务网络。加强未成年人社会保护和权益保护工作。研究制定留守老年人关爱服务政策措施,推进农村社区日间照料中心建设,提升农村特困人员供养服务机构托底保障能力和服务水平。支持各地农村幸福院等社区养老服务设施建设和运营,开展留守老年人关爱行动。加强对“三留守”人员的生产扶持、生活救助和心理疏导。进一步加强对贫困地区留守妇女技能培训和居家灵活就业创业的扶持,切实维护留守妇女权益。
完善贫困残疾人关爱服务体系。将残疾人普遍纳入社会保障体系予以保障和扶持。支持发展残疾人康复、托养、特殊教育,实施残疾人重点康复项目,落实困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。加强贫困残疾人实用技术培训,优先扶持贫困残疾人家庭发展生产,支持引导残疾人就业创业。
第九章 社会扶贫
发挥东西部扶贫协作和中央单位定点帮扶的引领示范作用,凝聚国际国内社会各方面力量,进一步提升贫困人口帮扶精准度和帮扶效果,形成脱贫攻坚强大合力。
第一节 东西部扶贫协作
开展多层次扶贫协作。以闽宁协作模式为样板,建立东西部扶贫协作与建档立卡贫困村、贫困户的精准对接机制,做好与西部地区脱贫攻坚规划的衔接,确保产业合作、劳务协作、人才支援、资金支持精确瞄准建档立卡贫困人口。东部省份要根据财力增长情况,逐步增加对口帮扶财政投入,并列入年度预算。东部各级党政机关、人民团体、企事业单位、社会组织、各界人士等要积极参与扶贫协作工作。西部地区要整合用好扶贫协作等各类资源,聚焦脱贫攻坚,形成脱贫合力。启动实施东部省份经济较发达县(市)与对口帮扶省份贫困县“携手奔小康”行动,着力推动县与县精准对接。探索东西部乡镇、行政村之间结对帮扶。协作双方每年召开高层联席会议。
拓展扶贫协作有效途径。注重发挥市场机制作用,推动东部人才、资金、技术向贫困地区流动。鼓励援助方利用帮扶资金设立贷款担保基金、风险保障基金、贷款贴息资金和中小企业发展基金等,支持发展特色产业,引导省内优势企业到受援方创业兴业。鼓励企业通过量化股份、提供就业等形式,带动当地贫困人口脱贫增收。鼓励东部地区通过共建职业培训基地、开展合作办学、实施定向特招等形式,对西部地区贫困家庭劳动力进行职业技能培训,并提供就业咨询服务。帮扶双方要建立和完善省市协调、县乡组织、职校培训、定向安排、跟踪服务的劳务协作对接机制,提高劳务输出脱贫的组织化程度。以县级为重点,加强协作双方党政干部挂职交流。采取双向挂职、两地培训等方式,加大对西部地区特别是基层干部、贫困村创业致富带头人的培训力度。支持东西部学校、医院建立对口帮扶关系。建立东西部扶贫协作考核评价机制,重点考核带动贫困人口脱贫成效,西部地区也要纳入考核范围。
第二节 定点帮扶
明确定点扶贫目标任务。结合当地脱贫攻坚规划,制定各单位定点帮扶工作年度计划,以帮扶对象稳定脱贫为目标,实化帮扶举措,提升帮扶成效。各单位选派优秀中青年干部到定点扶贫县挂职、担任贫困村第一书记。省、市、县三级党委政府参照中央单位做法,组织党政机关、企事业单位开展定点帮扶工作。完善定点扶贫牵头联系机制,各牵头单位要落实责任人,加强工作协调,督促指导联系单位做好定点扶贫工作,协助开展考核评价工作。
第三节 企业帮扶
强化国有企业帮扶责任。深入推进中央企业定点帮扶贫困革命老区“百县万村”活动。用好贫困地区产业发展基金。引导中央企业设立贫困地区产业投资基金,采取市场化运作,吸引企业到贫困地区从事资源开发、产业园区建设、新型城镇化发展等。继续实施“同舟工程——中央企业参与‘救急难’行动”,充分发挥中央企业在社会救助工作中的补充作用。地方政府要动员本地国有企业积极承担包村帮扶等扶贫开发任务。
引导民营企业参与扶贫开发。充分发挥工商联的桥梁纽带作用,以点带面,鼓励引导民营企业和其他所有制企业参与扶贫开发。组织开展“万企帮万村”精准扶贫行动,引导东部地区的民营企业在东西部扶贫协作框架下结对帮扶西部地区贫困村。鼓励有条件的企业设立扶贫公益基金、开展扶贫慈善信托。完善对龙头企业参与扶贫开发的支持政策。吸纳贫困人口就业的企业,按规定享受职业培训补贴等就业支持政策,落实相关税收优惠。设立企业扶贫光荣榜,并向社会公告。
第四节 军队帮扶
构建整体帮扶体系。把地方所需、群众所盼与部队所能结合起来,优先扶持家境困难的军烈属、退役军人等群体。中央军委机关各部门(不含直属机构)和副战区级以上单位机关带头做好定点帮扶工作。省军区系统和武警总队帮扶本辖区范围内相关贫困村脱贫。驻贫困地区作战部队实施一批具体扶贫项目和扶贫产业,部队生活物资采购注重向贫困地区倾斜。驻经济发达地区部队和有关专业技术单位根据实际承担结对帮扶任务。
发挥部队帮扶优势。发挥思想政治工作优势,深入贫困地区开展脱贫攻坚宣传教育,组织军民共建活动,传播文明新风,丰富贫困人口精神文化生活。发挥战斗力突击力优势,积极支持和参与农业农村基础设施建设、生态环境治理、易地扶贫搬迁等工作。发挥人才培育优势,配合实施教育扶贫工程,接续做好“八一爱民学校”援建工作,组织开展“1+1”、“N+1”等结对助学活动,团级以上干部与贫困家庭学生建立稳定帮扶关系。采取军地联训、代培代训等方式,帮助贫困地区培养实用人才,培育一批退役军人和民兵预备役人员致富带头人。发挥科技、医疗等资源优势,促进军民两用科技成果转化运用,组织87家军队和武警部队三级医院对口帮扶113家贫困县县级医院,开展送医送药和巡诊治病活动。帮助革命老区加强红色资源开发,培育壮大红色旅游产业。
第五节 社会组织和志愿者帮扶
广泛动员社会力量帮扶。支持社会团体、基金会、社会服务机构等各类组织从事扶贫开发事业。建立健全社会组织参与扶贫开发的协调服务机制,构建社会扶贫信息服务网络。以各级脱贫攻坚规划为引导,鼓励社会组织扶贫重心下移,促进帮扶资源与贫困户精准对接帮扶。支持社会组织通过公开竞争等方式,积极参加政府面向社会购买扶贫服务工作。鼓励和支持社会组织参与扶贫资源动员、资源配置使用、绩效论证评估等工作,支持其承担扶贫项目实施。探索发展公益众筹扶贫模式。着力打造扶贫公益品牌。鼓励社会组织在贫困地区大力倡导现代文明理念和生活方式,努力满足贫困人口的精神文化需求。制定出台社会组织参与脱贫攻坚的指导性文件,从国家层面予以指导。建立健全社会扶贫监测评估机制,创新监测评估方法,及时公开评估结果,增强社会扶贫公信力和影响力。
进一步发挥社会工作专业人才和志愿者扶贫作用。制定出台支持专业社会工作和志愿服务力量参与脱贫攻坚专项政策。实施社会工作专业人才服务贫困地区系列行动计划。鼓励发达地区社会工作专业人才和社会工作服务机构组建专业服务团队、兴办社会工作服务机构,为贫困地区培养和选派社会工作专业人才。实施脱贫攻坚志愿服务行动计划。鼓励支持青年学生、专业技术人员、退休人员和社会各界人士参与扶贫志愿者行动。充分发挥中国志愿服务联合会、中华志愿者协会、中国青年志愿者协会、中国志愿服务基金会和中国扶贫志愿服务促进会等志愿服务行业组织的作用,构建扶贫志愿者服务网络。
办好扶贫日系列活动。在每年的10月17日全国扶贫日期间举办专题活动,动员全社会力量参与脱贫攻坚。举办减贫与发展高层论坛,开展表彰活动,做好宣传推介。从2016年起,在脱贫攻坚期设立“脱贫攻坚奖”,表彰为脱贫攻坚作出重要贡献的个人。每年发布《中国的减贫行动与人权进步》白皮书。组织各省(区、市)结合自身实际开展社会公募、慰问调研等系列活动。
第六节 国际交流合作
坚持“引进来”和“走出去”相结合,加强国际交流合作。引进资金、信息、技术、智力、理念、经验等国际资源,服务我国扶贫事业。通过对外援助、项目合作、技术扩散、智库交流等形式,加强与发展中国家和国际机构在减贫领域的交流合作,加强减贫知识分享,加大南南合作力度,增强国际社会对我国精准扶贫、精准脱贫基本方略的认同,提升国际影响力和话语权。组织实施好世界银行第六期贷款、中国贫困片区儿童减贫与综合发展、减贫国际合作等项目。响应联合国2030年可持续发展议程。
第十章 提升贫困地区区域发展能力
以革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片特困地区为重点,整体规划,统筹推进,持续加大对集中连片特困地区的扶贫投入力度,切实加强交通、水利、能源等重大基础设施建设,加快解决贫困村通路、通水、通电、通网络等问题,贫困地区区域发展环境明显改善,“造血”能力显著提升,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,为2020年解决区域性整体贫困问题提供有力支撑。
第一节 继续实施集中连片特困地区规划
统筹推进集中连片特困地区规划实施。组织实施集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚“十三五”省级实施规划,片区重大基础设施和重点民生工程要优先纳入“十三五”相关专项规划和年度计划,集中建设一批区域性重大基础设施和重大民生工程,明显改善片区区域发展环境、提升自我发展能力。
完善片区联系协调机制。进一步完善片区联系工作机制,全面落实片区联系单位牵头责任,充分发挥部省联系会议制度功能,切实做好片区区域发展重大事项的沟通、协调、指导工作。强化片区所在省级政府主体责任,组织开展片区内跨行政区域沟通协调,及时解决片区规划实施中存在的问题和困难,推进片区规划各项政策和项目尽快落地。
第二节 着力解决区域性整体贫困问题
大力推进革命老区、民族地区、边疆地区脱贫攻坚。加大脱贫攻坚力度,支持革命老区开发建设,推进实施赣闽粤原中央苏区、左右江、大别山、陕甘宁、川陕等重点贫困革命老区振兴发展规划,积极支持沂蒙、湘鄂赣、太行、海陆丰等欠发达革命老区加快发展。扩大对革命老区的财政转移支付规模。加快推进民族地区重大基础设施项目和民生工程建设,实施少数民族特困地区和特困群体综合扶贫工程,出台人口较少民族整体脱贫的特殊政策措施。编制边境扶贫专项规划,采取差异化政策,加快推进边境地区基础设施和社会保障设施建设,集中改善边民生产生活条件,扶持发展边境贸易和特色经济,大力推进兴边富民行动,使边民能够安心生产生活、安心守边固边。加大对边境地区的财政转移支付力度,完善边民补贴机制。加大中央投入力度,采取特殊扶持政策,推进西藏、四省藏区和新疆南疆四地州脱贫攻坚。
推动脱贫攻坚与新型城镇化发展相融合。支持贫困地区基础条件较好、具有特色资源的县城和特色小镇加快发展,打造一批休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居小镇。结合中小城市、小城镇发展进程,加快户籍制度改革,有序推动农业转移人口市民化。统筹规划贫困地区城乡基础设施网络,促进水电路气信等基础设施城乡联网、生态环保设施城乡统一布局建设。推进贫困地区无障碍环境建设。推动城镇公共服务向农村延伸,逐步实现城乡基本公共服务制度并轨、标准统一。
推进贫困地区区域合作与对外开放。推动贫困地区深度融入“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大国家战略,与有关国家级新区、自主创新示范区、自由贸易试验区、综合配套改革试验区建立紧密合作关系,打造区域合作和产业承接发展平台,探索发展“飞地经济”,引导发达地区劳动密集型等产业优先向贫困地区转移。支持贫困地区具备条件的地方申请设立海关特殊监管区域,积极承接加工贸易梯度转移。拓展贫困地区招商引资渠道,利用外经贸发展专项资金促进贫困地区外经贸发展,优先支持贫困地区项目申报借用国外优惠贷款。鼓励贫困地区培育和发展会展平台,提高知名度和影响力。加快边境贫困地区开发开放,加强内陆沿边地区口岸基础设施建设,开辟跨境多式联运交通走廊,促进边境经济合作区、跨境经济合作区发展,提升边民互市贸易便利化水平。
第三节 加强贫困地区重大基础设施建设
构建外通内联交通骨干通道。加强革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片特困地区对外运输通道建设,推动国家铁路网、国家高速公路网连接贫困地区的重大交通项目建设,提高国道省道技术标准,构建贫困地区外通内联的交通运输通道。加快资源丰富和人口相对密集贫困地区开发性铁路建设。完善贫困地区民用机场布局规划,加快支线机场、通用机场建设。在具备水资源开发条件的贫困地区,统筹内河航电枢纽建设和航运发展,提高通航能力。形成布局科学、干支结合、结构合理的区域性综合交通运输网络。在自然条件复杂、灾害多发且人口相对密集的贫困地区,合理布局复合多向、灵活机动的保障性运输通道。依托我国与周边国家互联互通重要通道,推动沿边贫困地区交通基础设施建设。
着力提升重大水利设施保障能力。加强重点水源、大中型灌区续建配套节水改造等工程建设,逐步解决贫困地区工程性缺水和资源性缺水问题,着力提升贫困地区供水保障能力。按照“确有需要、生态安全、可以持续”的原则,科学开展水利扶贫项目前期论证,在保护生态的前提下,提高水资源开发利用水平。加大贫困地区控制性枢纽建设、中小河流和江河重要支流治理、抗旱水源建设、山洪灾害防治、病险水库(闸)除险加固、易涝地区治理力度,坚持工程措施与非工程措施结合,加快灾害防治体系建设。
优先布局建设能源工程。积极推动能源开发建设,煤炭、煤电、核电、油气、水电等重大项目,跨区域重大能源输送通道项目,以及风电、光伏等新能源项目,同等条件下优先在贫困地区规划布局。加快贫困地区煤层气(煤矿瓦斯)产业发展。统筹研究贫困地区煤电布局,继续推进跨省重大电网工程和天然气管道建设。加快推进流域龙头水库和金沙江、澜沧江、雅砻江、大渡河、黄河上游等水电基地重大工程建设,努力推动怒江中下游水电基地开发,支持离网缺电贫困地区小水电开发,重点扶持西藏、四省藏区和少数民族贫困地区小水电扶贫开发工作,风电、光伏发电年度规模安排向贫困地区倾斜。
第四节 加快改善贫困村生产生活条件
全面推进村级道路建设。全面完成具备条件的行政村通硬化路建设,优先安排建档立卡贫困村通村道路硬化。推动一定人口规模的自然村通公路,重点支持较大人口规模撤并建制村通硬化路。加强贫困村通客车线路上的生命安全防护工程建设,改造现有危桥,对不能满足安全通客车要求的窄路基路面路段进行加宽改造。加大以工代赈力度,支持贫困地区实施上述村级道路建设任务。通过“一事一议”等方式,合理规划建设村内道路。
巩固提升农村饮水安全水平。全面落实地方政府主体责任,全面推进“十三五”农村饮水安全巩固提升工程,做好与贫困村、贫困户的精准对接,加快建设一批集中供水工程。对分散性供水和水质不达标的,因地制宜实行升级改造。提升贫困村自来水普及率、供水保证率、水质达标率,推动城镇供水设施向有条件的贫困村延伸,着力解决饮水安全问题。到2020年,贫困地区农村集中供水率达到83%,自来水普及率达到75%。
多渠道解决生活用能。全面推进能源惠民工程,以贫困地区为重点,加快实施新一轮农村电网改造升级工程,实施配电网建设改造行动计划。实行骨干电网与分布式能源相结合,到2020年,贫困村基本实现稳定可靠的供电服务全覆盖,供电能力和服务水平明显提升。大力发展农村清洁能源,推进贫困村小水电、太阳能、风能、农林和畜牧废弃物等可再生能源开发利用。因地制宜发展沼气工程。鼓励分布式光伏发电与设施农业发展相结合,推广应用太阳能热水器、太阳灶、小风电等农村小型能源设施。提高能源普遍服务水平,推进城乡用电同网同价。
加强贫困村信息和物流设施建设。实施“宽带乡村”示范工程,推动公路沿线、集镇、行政村、旅游景区4G(第四代移动通信)网络基本覆盖。鼓励基础电信企业针对贫困地区出台更优惠的资费方案。加强贫困村邮政基础设施建设,实现村村直接通邮。加快推进“快递下乡”工程,完善农村快递揽收配送网点建设。支持快递企业加强与农业、供销合作、商贸企业的合作,推动在基础条件相对较好的地区率先建立县、乡、村消费品和农资配送网络体系,打造“工业品下乡”和“农产品进城”双向流通渠道。
继续实施农村危房改造。加快推进农村危房改造,按照精准扶贫要求,重点解决建档立卡贫困户、低保户、分散供养特困人员、贫困残疾人家庭的基本住房安全问题。统筹中央和地方补助资金,建立健全分类补助机制。严格控制贫困户建房标准。通过建设农村集体公租房、幸福院,以及利用闲置农户住房和集体公房置换改造等方式,解决好贫困户基本住房安全问题。
加强贫困村人居环境整治。在贫困村开展饮用水源保护、生活污水和垃圾处理、畜禽养殖污染治理、农村面源污染治理、乱埋乱葬治理等人居环境整治工作,保障处理设施运行经费,稳步提升贫困村人居环境水平。到2020年,90%以上贫困村的生活垃圾得到处理,普遍建立村庄保洁制度,设立保洁员岗位并优先聘用贫困人口。开展村庄卫生厕所改造,逐步解决贫困村人畜混居问题。提高贫困村绿化覆盖率。建设村内道路照明等必要的配套公共设施。
健全贫困村社区服务体系。加强贫困村基层公共服务设施建设,整合利用现有设施和场地,拓展学前教育、妇女互助和养老服务、殡葬服务功能,努力实现农村社区公共服务供给多元化。依托“互联网+”拓展综合信息服务功能,逐步构建线上线下相结合的农村社区服务新模式。统筹城乡社区服务体系规划建设,积极培育农村社区社会组织,发展社区社会工作服务。深化农村社区建设试点,加强贫困村移风易俗、乡风和村规民约等文明建设。
加强公共文化服务体系建设。按照公共文化建设标准,对贫困县未达标公共文化设施提档升级、填平补齐。加强面向“三农”的优秀出版物和广播影视节目生产。启动实施流动文化车工程。实施贫困地区县级广播电视播出机构制播能力建设工程。为贫困村文化活动室配备必要的文化器材。推进重大文化惠民工程融合发展,提高公共数字文化供给和服务能力。推动广播电视村村通向户户通升级,到2020年,基本实现数字广播电视户户通。组织开展“春雨工程”——全国文化志愿者边疆行活动。
着力改善生产条件。推进贫困村农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设。抓好以贫困村为重点的田间配套工程、“五小水利”工程和高效节水灌溉工程建设,抗旱水源保障能力明显提升。结合产业发展,建设改造一批资源路、旅游路、产业园区路,新建改造一批生产便道,推进“交通+特色产业”扶贫。大力整治农村河道堰塘。实施贫困村通动力电规划,保障生产用电。加大以工代赈投入力度,着力解决农村生产设施“最后一公里”问题。
第十一章 保障措施
将脱贫攻坚作为重大政治任务,采取超常规举措,创新体制机制,加大扶持力度,打好政策组合拳,强化组织实施,为脱贫攻坚提供强有力保障。
第一节 创新体制机制
精准扶贫脱贫机制。加强建档立卡工作,健全贫困人口精准识别与动态调整机制,加强精准扶贫大数据管理应用,定期对贫困户和贫困人口进行全面核查,按照贫困人口认定、退出标准和程序,实行有进有出的动态管理。加强农村贫困统计监测体系建设,提高监测能力和数据质量。健全精准施策机制,切实做到项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准。健全驻村帮扶机制。严格执行贫困退出和评估认定制度。加强正向激励,贫困人口、贫困村、贫困县退出后,国家原有扶贫政策在一定时期内保持不变,确保实现稳定脱贫。
扶贫资源动员机制。发挥政府投入主导作用,广泛动员社会资源,确保扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应。推广政府与社会资本合作、政府购买服务、社会组织与企业合作等模式,建立健全招投标机制和绩效评估机制,充分发挥竞争机制对提高扶贫资金使用效率的作用。鼓励社会组织承接东西部扶贫协作、定点扶贫、企业扶贫具体项目的实施,引导志愿者依托社会组织更好发挥扶贫作用。引导社会组织建立健全内部治理机制和行业自律机制。围绕脱贫攻坚目标任务,推进部门之间、政府与社会之间的信息共享、资源统筹和规划衔接,构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。
贫困人口参与机制。充分发挥贫困村党员干部的引领作用和致富带头人的示范作用,大力弘扬自力更生、艰苦奋斗精神,激发贫困人口脱贫奔小康的积极性、主动性、创造性,引导其光荣脱贫。加强责任意识、法治意识和市场意识培育,提高贫困人口参与市场竞争的自觉意识和能力,推动扶贫开发模式由“输血”向“造血”转变。建立健全贫困人口利益与需求表达机制,充分尊重群众意见,切实回应群众需求。完善村民自治制度,建立健全贫困人口参与脱贫攻坚的组织保障机制。
资金项目管理机制。对纳入统筹整合使用范围内的财政涉农资金项目,将审批权限下放到贫困县,优化财政涉农资金供给机制,支持贫困县围绕突出问题,以摘帽销号为导向,以脱贫攻坚规划为引领,以重点扶贫项目为平台,统筹整合使用财政涉农资金。加强对脱贫攻坚政策落实、重点项目和资金管理的跟踪审计,强化财政监督检查和项目稽察等工作,充分发挥社会监督作用。建立健全扶贫资金、项目信息公开机制,保障资金项目在阳光下运行,确保资金使用安全、有效、精准。
考核问责激励机制。落实脱贫攻坚责任制,严格实施省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法,建立扶贫工作责任清单,强化执纪问责。落实贫困县约束机制,杜绝政绩工程、形象工程。加强社会监督,建立健全第三方评估机制。建立年度脱贫攻坚逐级报告和督查巡查制度。建立重大涉贫事件处置反馈机制。集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪。
第二节 加大政策支持
财政政策。中央财政继续加大对贫困地区的转移支付力度,中央财政专项扶贫资金规模实现较大幅度增长,一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和中央预算内投资进一步向贫困地区和贫困人口倾斜。加大中央集中彩票公益金对扶贫的支持力度。农业综合开发、农村综合改革转移支付等涉农资金要明确一定比例用于贫困村。各部门安排的惠民政策、工程项目等,要最大限度地向贫困地区、贫困村、贫困人口倾斜。扩大中央和地方财政支出规模,增加基础设施和基本公共服务设施建设投入。各省(区、市)要积极调整省级财政支出结构,切实加大扶贫资金投入。
投资政策。加大贫困地区基础设施建设中央投资支持力度。严格落实国家在贫困地区安排的公益性建设项目取消县级和西部集中连片特困地区地市级配套资金的政策。省级政府统筹可支配财力,加大对贫困地区的投入力度。在扶贫开发中推广政府与社会资本合作、政府购买服务等模式。
金融政策。鼓励和引导各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持。发挥多种货币政策工具正向激励作用,用好扶贫再贷款,引导金融机构扩大贫困地区涉农贷款投放,促进降低社会融资成本。鼓励银行业金融机构创新金融产品和服务方式,积极开展扶贫贴息贷款、扶贫小额信贷、创业担保贷款和助学贷款等业务。发挥好开发银行和农业发展银行扶贫金融事业部的功能和作用。继续深化农业银行三农金融事业部改革,稳定和优化大中型商业银行县域基层网点设置,推动邮政储蓄银行设立三农金融事业部,发挥好农村信用社、农村商业银行、农村合作银行的农村金融服务主力作用。建立健全融资风险分担和补偿机制,支持有条件的地方设立扶贫贷款风险补偿基金。鼓励有条件的地方设立扶贫开发产业投资基金,支持贫困地区符合条件的企业通过主板、创业板、全国中小企业股份转让系统、区域股权交易市场等进行股本融资。推动开展特色扶贫农业保险、小额人身保险等多种保险业务。
土地政策。支持贫困地区根据第二次全国土地调查及最新年度变更调查成果,调整完善土地利用总体规划。新增建设用地计划指标优先保障扶贫开发用地需要,专项安排国家扶贫开发工作重点县年度新增建设用地计划指标。中央在安排高标准农田建设任务和分配中央补助资金时,继续向贫困地区倾斜,并积极指导地方支持贫困地区土地整治和高标准农田建设。加大城乡建设用地增减挂钩政策支持扶贫开发及易地扶贫搬迁力度,允许集中连片特困地区和其他国家扶贫开发工作重点县将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。积极探索市场化运作模式,吸引社会资金参与土地整治和扶贫开发工作。在有条件的贫困地区,优先安排国土资源管理制度改革试点,支持开展历史遗留工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发试点。
干部人才政策。加大选派优秀年轻干部到贫困地区工作的力度,加大中央单位和中西部地区、民族地区、贫困地区之间干部交流任职的力度,有计划地选派后备干部到贫困县挂职任职。改进贫困地区基层公务员考录工作和有关人员职业资格考试工作。加大贫困地区干部教育培训力度。实施边疆民族地区和革命老区人才支持计划,在职务、职称晋升等方面采取倾斜政策。提高博士服务团和“西部之光”访问学者选派培养水平,深入组织开展院士专家咨询服务活动。完善和落实引导人才向基层和艰苦地区流动的激励政策。通过双向挂职锻炼、扶贫协作等方式,推动东、中、西部地区之间,经济发达地区与贫困地区之间事业单位人员交流,大力选派培养与西部等艰苦地区优势产业、保障和改善民生密切相关的专业技术人才。充实加强各级扶贫开发工作力量,扶贫任务重的乡镇要有专门干部负责扶贫开发工作。鼓励高校毕业生到贫困地区就业创业。
第三节 强化组织实施
加强组织领导。在国务院扶贫开发领导小组统一领导下,扶贫开发任务重的省、市、县、乡各级党委和政府要把脱贫攻坚作为中心任务,层层签订脱贫攻坚责任书,层层落实责任制。重点抓好县级党委和政府脱贫攻坚领导能力建设,改进县级干部选拔任用机制,选好配强扶贫任务重的县党政班子。脱贫攻坚任务期内,县级领导班子保持相对稳定,贫困县党政正职领导干部实行不脱贫不调整、不摘帽不调离。加强基层组织建设,强化农村基层党组织的领导核心地位,充分发挥基层党组织在脱贫攻坚中的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用。加强对贫困群众的教育引导,强化贫困群众的主体责任和进取精神。大力倡导新风正气和积极健康的生活方式,逐步扭转落后习俗和不良生活方式。完善村级组织运转经费保障机制,健全党组织领导的村民自治机制,切实提高村委会在脱贫攻坚工作中的组织实施能力。加大驻村帮扶工作力度,提高县以上机关派出干部比例,精准选配第一书记,配齐配强驻村工作队,确保每个贫困村都有驻村工作队,每个贫困户都有帮扶责任人。
明确责任分工。实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。省级党委和政府对脱贫攻坚负总责,负责组织指导制定省级及以下脱贫攻坚规划,对规划实施提供组织保障、政策保障、资金保障和干部人才保障,并做好监督考核。根据国家关于贫困退出机制的要求,各省(区、市)统筹脱贫进度,制定省级“十三五”脱贫攻坚规划,明确贫困县、贫困村和贫困人口年度脱贫目标。县级党委和政府负责规划的组织实施工作,并对规划实施效果负总责。市(地)党委和政府做好上下衔接、域内协调和督促检查等工作。各有关部门按照职责分工,制定扶贫工作行动计划或实施方案,出台相关配套支持政策,加强业务指导和推进落实。
加强监测评估。国家发展改革委、国务院扶贫办负责本规划的组织实施与监测评估等工作。加强扶贫信息化建设,依托国务院扶贫办扶贫开发建档立卡信息系统和国家统计局贫困监测结果,定期开展规划实施情况动态监测和评估工作。监测评估结果作为省级党委和政府扶贫开发工作成效考核的重要依据,及时向国务院报告。
对本规划确定的约束性指标以及重大工程、重大项目、重大政策和重要改革任务,要明确责任主体、实施进度等要求,确保如期完成。对纳入本规划的重大工程项目,要在依法依规的前提下简化审批核准程序,优先保障规划选址、土地供应和融资安排。
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① 国家统计局抽样统计调查显示,截至2015年底全国农村贫困人口为5575万人。根据国务院扶贫办扶贫开发建档立卡信息系统识别认定,截至2015年底全国农村建档立卡贫困人口为5630万人。按照精准扶贫、精准脱贫要求,为确保脱贫一户、销号一户,本规划使用扶贫开发建档立卡信息系统核定的贫困人口数。
② 此外,还有新疆维吾尔自治区阿克苏地区6县1市享受片区政策。