摘要
11月，民政部对中国关心下一代健康体育基金会作出行政处罚，并公开发布对海仓慈善基金会的《行政处罚决定书》。四川省民政厅则发布通告，一次性曝光了109家遭行政处罚的民办非企业单位。
一连串的行政处罚事件引起研究人员对“民政部门通过行政处罚的方式对社会组织进行监管”这个话题的研究兴趣，本文试图系统地对我国社会组织的行政执法问题做出梳理与分析。其研究意义，一方面在于为社会组织拉响警报，告知其哪些组织行为跨越了“合规”的标准线，从而进一步规范自身行为；另一方面，倡导民政部门用公众监督的方式公布行政执法结果，从而达到对社会组织有效监管的作用。
01 行政处罚的执法依据
民政部门作为社会组织的登记机关，是社会组织最为直接的监督管理机构。根据《中华人民共和国慈善法》等法律的规定，民政部门可以通过现场检查、查询组织金融账户、年度检查、建立信用记录制度等方式对社会组织进行监督管理。其中，行政处罚是民政部门监管社会组织的重要手段之一。
我国于1996年设立《中华人民共和国行政处罚法》，对行政处罚的种类、实施机关、执行程序、适用范围等方面进行了规范和界定。2012年，民政部颁布《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》，《规定》明确了各级登记管理机关为社会组织行政处罚案件的执行主体。此外，还规定了行政处罚的标准程序、处罚原则、执行标准等一系列内容。
目前，对各类社会组织进行行政处罚的法律依据主要有《中华人民共和国慈善法》、《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》这三个行政法规。此外，相关法律依据也散见于《公益事业捐赠法》、《民办教育促进法》等特别法中。
02 行政执法数量随法规的实施而增加
自2011年起，民政部每年在《社会服务发展统计公报》（以下简称“公报”）公布当年查处社会组织违法违规案件数量。《公报》中统计的全国社会组织行政处罚总数包括中央级和31个省份的上报数据。通过数据分析不难看到，全国行政处罚数量变化较大，如：2012年的行政处罚数量最少，为1270起；2014年最多达4200起。行政处罚数量的变化趋势与近年来社会组织数量不断增长的情况并不一致。
进一步分析中央级与各省上报的行政处罚数据会发现，山东省的行政处罚数量对全国总量产生了巨大的影响。
山东省与全国行政处罚数量对比
如上表所示，除2012年，山东省对社会组织的行政处罚数量均占全国行政处罚数量的35%以上，2014、2015年度更是占到了55%以上。在去除极大值山东省的行政处罚数据后，近年来全国行政处罚数量均在1100～1900起之间，行政处罚数量占全国社会组织数量的0.19～0.33%之间。2013年和2014年行政处罚数量的增加与2012年年底开始执行的《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》有关，程序的规范化促进了行政处罚的实施。
03 2017年省级社会组织行政执法现状
2017年已经接近尾声，据不完全统计，2017年31个省级民政部门共开出了594张行政处罚的罚单。通过分析，研究人员有以下几点发现：
在594起行政处罚中，撤销登记的情况最多，为436起，占所有处罚总数的73%；其次为警告处罚，共85起，占比14%。另外，停止活动3个月、6个月和1个月的处罚为62起、10起和1起。
2017年行政处罚类型比例图
民政部门主要依据《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》中有关规定对社会组织进行行政处罚。根据统计，2017年全国共有586家社会组织因为没有按照规定接受民政部门的年度检查而受到行政处罚，占总数的98.65%。剩余8家社会组织因“未按照规定完成公益事业支出额度”、“变更住所后未到民政部门办理变更登记”、“不按章程规定办会、存在从事营利性经营活动、违规开展评比达标表彰活动”、“冒用中华慈善总会、湖北省慈善总会的名义开展公开募捐”等原因受到行政处罚。
3.受到行政处罚的社会团体和民办非企业单位远多于基金会
从被处罚的组织类型来看，在594家社会组织中，有320家社会团体、257家民办非企业单位和17家基金会。这与社会团体、民办非企业和基金会总数的整体比例相符。
民政部门公开行政处罚结果是主动接受公众监督的过程，然而只有少数地方民政部门采用了这样的监管方式。如上图所示，2017年度只有辽宁、北京、山东、安徽、浙江、湖北、江西、湖南、贵州和四川等10个省份在当地民政厅的网站上公布了当年的行政处罚决定，而其余21个省份均没有公布行政处罚情况。
在深入挖掘地方民政部门的行政处罚上报情况后发现，很多省份没有公布行政处罚并不是因为不愿意接受公众监督，而是该省份全年没有实施任何行政处罚。以2016年为例，黑龙江、吉林、辽宁、福建、江西、海南、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏等11个省份的民政部门没有向民政部上报当年行政处罚数量。
5.近年来部分省份集中处理“僵尸组织”
有些省份的民政部门在今年集中处理了一大批成立时间较早，但长期没有按照三大条例依法进行年检的社会组织。以北京市为例，北京市民政局于2017年对56家社会组织做出行政处罚，其中社会团体53家，基金会2家，民办非企业单位1家。在56家社会组织中，除了唯一的一家民办非企业单位是因为变更住所后未到民政部门办理变更登记而受到处罚外，55家社会组织均是因为没有接受年度检查而受罚。值得注意的是，北京市民政局1月集中处理了25家老牌社会团体，有些社团自1995年以来就没有参加过年度检查，民政局对其采取的行政处罚方式是“撤销登记并收缴《社会团体法人登记证书》”。
04 民政部2016-2017年的行政处罚分析
在全国层面，2016-2017年，民政部对32家社会组织执行了行政处罚，其中基金会10家，社团18家，民非2家。行政处罚的具体情况都在社会组织网进行了公布。经过初步分析发现：
1.处罚原因以未接受年度检查为主，其次是未按照机构章程开展活动
有19家社会组织因未按规定接受年度检查而受到行政处罚，占处罚总量的近60%。另外，8家社会组织在组织活动中存在超出章程规定的宗旨和业务范围的行为而受到行政处罚，如违规设立以“中国”、“中华”冠名的分支机构等。对于基金会来说，未按规定完成公益支出额度、未公布年度工作报告摘要也是受到行政处罚的原因。
2.受罚的社会组织“年龄”普遍偏大
在受罚的社会组织中，分别有7家组织成立于80年代和90年代，9家组织成立与2000-2010年间，9家成立与2010年以后。“年老”的社会组织受罚现象说明他们没有能够很好地适应现代社会组织管理制度。
3.民政部主管的社会组织受罚最多，其次是文化部、科技部、教育部和文联
被处罚社会组织的主管部门都是国家级的部位单位。其中，有8家社会组织的主管机构就是民政部本身。以文化部、科技部、教育部和中国文学艺术届联合会为主管单位的社会组织各有3家受罚。此外，工信部、共青团中央、发改委、广电总局、林业局、质检总局、国资委、作协、工商联、中国职工思想政治工作研究会等机构也有社会组织受到行政处罚。
