我国统一招生考试制度建立于新中国成立之初，在“文化大革命”时期曾一度中断，后又重新恢复。高考招生制度的建立、恢复和完善，不仅为众多学子提供了继续深造的机会，同时也拓展了社会流动的通道，对中国的教育乃至整个经济社会生活都产生了深远影响。
客观而言，普通高等学校入学考试是迄今为止社会公信力最高的国家考试，不仅最大程度地保证了入学机会均等，维护了教育公平，而且为后来陆续实施的一系列国家考试提供了宝贵的经验借鉴。但不可否认的是，近年来高考招生制度广遭社会诟病，要求改革的呼声日趋强烈；而且关注群体之众多、抨击意见之尖锐、观点建议之多样，为其他领域所鲜见。
概而言之，经济社会的快速发展和教育改革的不断深化，以及促进教育公平的时代呼唤，已经成为高考招生制度改革的重要动因。
作为我国教育制度重要组成部分的高考招生制度的存续，不可能脱离我国经济社会发展和教育事业发展的历史进程。总体而言，与经济社会发展和教育改革的现实需求相比，现行高考招生制度呈现出三个“不适应”现象：
首先是不能很好适应高等教育大众化阶段的现实需求。现行高考招生制度是在精英化高等教育阶段建立的，其目标是要从众多考生中选拔少数优秀人才，对他们实施精英教育。因此，录取学生时严格坚持学术标准，坚持“分数面前人人平等”，在实现人才选拔的同时，也达到了促进教育公平和社会公正的目标。我国从1999年开始实施大众化高等教育发展战略，招生规模连年急剧扩大，2002年高等教育毛入学率达到15%，迈入大众化发展阶段；之后10余年一路攀升，2013年高等教育毛入学率达到34.5%，高考录取率超过76%。高等教育规模的急剧扩张使“上大学难”的矛盾得到根本缓解，高校入学机会已不再是社会稀缺资源。在这样的背景下，将每年一次的高考成绩作为高校录取的唯一依据，面临越来越多的质疑。一方面，高等教育进入大众化发展阶段后，高校分层分类显著，正在根据社会需求调整发展目标定位，优化人才培养层次和类型结构，积极探索学术型人才、复合型人才和应用型人才等多样化的人才培养模式，仅用高考成绩已经难以有效满足不同类型高校的人才选拔需求；另一方面，随着高等教育普及程度的不断提高，各省高考录取分数线不断下降，低分数段成绩不具有显著的区分度，已经可以考虑在部分高职院校探索实行注册入学；同时，在本科和专科层次实行全国统一高考的必要性也值得商榷。然后，现在也不能满足科学选拔优秀人才的需求。经济社会发展对培养创新人才的迫切需求对高考招生制度提出了新的挑战。从入学考试来看，现行高考偏重考查考生一般性、程式化的知识，而难以考查创造性、批判性等创新型人才必备的能力，更难以考查社会责任感、团队精神等方面的综合素质。从招生录取来看，将高考成绩作为录取学生的主要依据或唯一依据，使那些具有特殊禀赋，但高考成绩并不理想的学生，大都难以获得升学的机会或失去了享受优质高等教育资源的机会。虽然目前已在90所大学实行自主选拔录取（亦称“自主招生”）试点改革，2013年实际录取学生逾8万名，但不论是自主招生的规模还是试点高校的人才选拔标准和考核评价内容及方式，都难以保证具有学科特长和创新潜质的学生脱颖而出，同时还出现了一些严重违背教育公平的现象，引发了社会公众和媒体的批评。最后，基础教育的变革也对基础教育提出了新的要求。随着免费义务教育的全面实施和高中阶段教育的加快普及，我国基础教育的培养模式、课程体系、教学方式以及教学管理制度等正在发生深层次的变革，对包括高考招生制度在内的各类考试评价制度提出了相应的改革要求。比如，基础教育课程改革要求改变课程评价过分强调甄别与选拔的功能，而强调发挥其促进学生全面发展、教师素质提高和改进教学效果的功能；中小学教学改革正在积极探索参与式教学、探究式学习等新的教学模式和学习方式，要求打破以教师和学科为中心的传统教学模式，培养学生的独立思考能力、问题意识和创新精神。而现行高考招生制度明显与基础教育课程和教学方面的改革不协调，滞后于基础教育改革发展的步伐，甚至在某种程度上误导了基础教育改革发展的方向。近年来，中小学课程改革推进困难、应试教育倾向严重、学生课业负担过重、竞争压力过大、健康状况下滑等问题日渐严重。在反思基础教育本身的同时，许多人将此归咎于高考招生制度，认为高考招生制度是应试教育的根源，学校的办学行为、教师的教学行为和学生的学习行为等都受其调控，只有在高考招生制度改革的基础上，基础教育改革才能不断深化。
高考招生制度设计的初衷，旨在为不同阶层、不同地域、不同民族、不同性别的考生，提供公平竞争高等教育入学机会的平台，将高考成绩作为入学的唯一依据或主要依据，借此最大限度地保障教育公平和社会公正。客观而言，现行高考招生制度在这方面确实发挥了积极的作用，得到了社会的广泛认可。但同时也应看到，经过30多年的发展演变，高考招生制度的公平性正在不断遭到侵蚀，并且面临新的问题与挑战。
近年来，由于优质高等教育资源严重短缺和教育腐败现象等种种原因，高考招生制度在实施过程中出现了一些违背制度设计初衷的现象，高考招生制度的公平性不断遭到侵蚀。比如，高考加分政策的设计初衷是为了拓宽特殊人才，如科技、体育、艺术特长生等的升学通道，但在实际操作过程中，由于加分依据缺乏统一标准、信息不透明、监管不力等原因，导致加分政策近乎失控，资格造假等现象时有发生；尤其是名目繁多的奖优性加分，为一些掌握社会资源的人谋取不正当利益提供了便利。类似问题在高校自主招生和体育、艺术等特殊类型招生中都程度不同地存在。更有甚者，“点招”现象屡禁不止，高考招生舞弊现象屡屡出现。这些问题的产生严重损害了教育公平，冲击了高考招生的社会公信力。对此，社会公众表达了强烈不满，并将批评指向了高考招生制度本身和教育系统内部，不断提出改革的诉求。
随着经济社会和教育事业的发展，一些新情况不断出现，新问题不断产生，现行高考招生制度的公平性面临着新的更加广泛的挑战。比如，改革开放使一些城市，尤其是一线城市的非户籍人口急剧膨胀，目前进城务工的农民已达2.5亿。随着时间的推移，进城务工人员随迁子女的“异地高考”问题逐渐凸显。又如，由于区域经济、社会和文化发展水平的差异，省际高等教育毛入学率、高考录取率以及高考录取分数线差异依然较大，中西部地区、农村地区、贫困家庭、少数民族等弱势群体的入学机会均等问题，尤其是享受优质高等教育资源的机会问题更加突出；并由此导致了“高考移民”和“国际高考移民”等严重违背教育公平现象的产生。解决省际招生名额科学合理配置问题，以及治理“高考移民”现象的呼声愈加强烈。再如，随着特殊教育事业的发展，呈现出从义务教育阶段向学前教育和高等教育两端延伸的趋势，构建和完善特殊教育体系的需求已经提上议程，而国家或地方政府至今还未出台残疾学生参加普通高校入学考试的特别措施和办法。
尽管改革高考招生制度的诉求十分强烈，但从目前的总体推进情况看，改革举措及效果与社会预期仍有差距，公平与效率、近期与长远、内部与外部之间的矛盾相互交织，改革任务十分艰巨。
随着高等教育规模的扩张和体制改革的不断深化，高等教育利益相关者增多，不同利益群体对高考招生制度改革表达了各自的利益诉求，提出的观点和建议体现了不同的、甚至是相悖的价值取向。有的希望通过改革，增强人才选拔的有效性，选拔出优秀生源；有的希望通过改革，促进入学机会均等，更好地实现教育公平；有的希望通过改革，为学校和学生减负，让孩子们健康快乐地成长；还有的希望通过改革，让孩子进入好的大学，读上好的专业。以“异地高考”为例，尽管除西藏之外的30个省、市、自治区已经先后出台了“异地高考”政策，去年有12个省份开始解决随迁子女在当地参加高考问题，共有4440名符合条件的随迁子女在当地参加高考，录取2770名，今年扩大到28个省份5.6万名符合条件的随迁子女报名，但社会抨击声依然不断，尤其是针对“北上广”的方案。究其原因，主要在于不同利益群体的多元利益诉求发生冲突，在保证教育公平的共识下，外来务工人员关注子女的受教育权和考试权，本地户籍人口关注子女进入“好大学”的机会不受影响，地方政府关注支撑城市可持续发展的资源条件，有些学者则关注高等教育的区域供求均衡问题，这些价值取向相互矛盾的诉求无疑增加了经济发达省份和一线城市制定“异地高考”政策的复杂性。
显然，这种多元化的诉求，一方面增强了改革的驱动力，使得高考招生制度改革势在必行；另一方面，由于目标诉求差异很大，价值取向激烈冲突，导致众说纷纭、众口难调，难以形成改革的共识和合力。高考招生制度改革决策的形成过程和改革举措的出台过程，往往体现为不同利益群体的利益“博弈”过程，也必定会触动某些利益相关者的切身利益。面对不同价值取向的激烈冲突，决策者和实施者不得不有所取舍，求得妥协和平衡，而这又往往招致各方的不满和非议，从而加大了高考招生制度改革推进的难度。比如，公平和效率是对立统一的关系，就高考招生制度改革而言，公平是指入学考试和招生录取过程本身的公平，以及通过高考招生实现入学机会均等，保障教育公平，促进社会公正；效率则是指高考招生组织实施和运行过程的效率，以及通过高考招生实现人才甄别的优化，提高人才选拔效率，满足不同类型高校培养多样化人才的需求。从理想的角度来看，应当实现公平和效率二者之间的统一，但必须承认，公平和效率往往代表了不同的价值诉求，在制度设计中不可避免地会面临取舍。
改革高考招生制度，必须对这一制度的功能有全面的认识和把握。高考招生制度的基本功能是为高等学校提供甄别和选拔人才的依据，满足高等学校的人才培养需求，但实际上还肩负着更多的社会功能和使命。比如，许多考生旨在通过这一渠道，改变个人和家庭的命运；特别是对广大农村考生来说，高考是跨越城乡二元结构的主要通道。从这个角度而言，高考招生制度成为社会流动的阶梯，关系着社会稳定和公正。又如，随着高等教育规模的急剧扩张，在“上大学难”的矛盾得到根本缓解的同时，“上好大学难”的矛盾日益凸显，优质高等教育资源严重短缺已经成为当前我国高等教育发展的主要矛盾。但必须清醒地认识到，高考招生制度改革只能解决当前有限的优质高等教育资源的合理配置问题，尽可能实现入学机会公平；而要满足社会公众接受高质量高等教育的迫切愿望，让更多的考生进入好的大学就读，则要通过转变高等教育发展方式，引导高校加强内涵建设、不断提高人才培养质量来逐步加以解决。再如，“异地高考”不仅涉及教育自身政策的调整，还涉及户籍制度和社会管理等教育外部的配套改革。社会管理改革不配套，尤其是一线城市的户籍管理制度改革滞后，城市人口身份的“双轨制”长期存在，无疑增加了解决“异地高考”问题的难度；从长远看，户籍制度改革到位了，“异地高考”问题也就从根本上解决了。
可见，高考招生制度改革必须应对多元化的目标诉求，并受政治、经济、文化等诸多因素的制约。在进行高考招生制度改革的顶层设计时，必须要处理好近期与长远、内部与外部的关系，既要遵循教育规律，服务于教育自身改革发展的目标；又要具有广阔的视野和全局意识，加强系统研究和综合改革，“跳出教育看教育”。
优化标准 选拔合适人才
高考招生制度改革的目标，应是有利于高校优化人才标准和评价方式，科学甄别选拔合适人才；有利于引导基础教育深化改革，促进学生健康成长；有利于促进高等教育入学机会均等，保障教育公平和社会公正。高考招生制度改革在内容设计上十分复杂，主要涉及入学考试、招生录取和名额配置等关键环节，必须在坚持高考招生制度核心价值取向和基本框架的基础上，紧密围绕改革目标，针对现实问题，统筹进行设计。
现行入学考试制度的主要问题是：每年仅提供一次考试，考生选择机会少，往往“一考定终身”；考试内容过度强调统一性，不足以为特定学科和专业人才的选拔提供充足的依据，难以满足高校多元化的人才选拔需求；文、理分科考试，不利于对考生综合素质的考察，而且会导致高中生偏科；非户籍学生不能在流入地参加考试，公平性受到影响等。因此，必须改革入学考试的方式和内容，增加考生的自主选择权，保证高考的科学性和规范性。一是改革入学考试方式，调整考试科目。比如，探索本科和高职高专分类入学考试，高职院校尝试“文化素质+职业技能”考试，以利于学校选拔技术技能型人才和学生选择适合自己的教育，部分高职院校可以试行“注册入学”、“宽进严出”；探索外语等科目一年两考，增加学生的选择性，分散学生的考试压力；进一步完善非户籍人口子女在流入地参加考试（“异地高考”）的政策等。二是改革入学考试内容。根据高校人才选拔全面性和多样性的要求，以国家基础教育课程标准和高校人才选拔标准为依据，突出对学生基础知识、学习能力、分析能力和综合素质的考察；完善高中学业水平考试，提高其规范性、科学性和公信力，促进学生认真学习每门课程；探索文、理不分科，发挥高考的甄别选拔功能和对基础教育的导向作用，扭转基础教育过度强调应试的倾向和学生偏科的现象。三是改革高考命题方式。加强命题专家队伍的建设，重视对考试规律和标准的研究，完善考试科目试题库建设，提高试题的信度和效度，保证全国和分省命题质量；对于水平明显较差的单独命题的省份，应收回自主命题权并实行全国统一命题。
现行招生录取机制的主要问题是：将高考成绩作为唯一依据，标准单一，高校自主权小，加剧了基础教育学校的应试倾向，特殊人才难以脱颖而出；设立了名目繁多的加分政策，破坏了高校录取的公平政策环境等。因此，必须改革招生录取方式，扩大高校招生自主权，健全人才选拔的综合评价和多元录取机制。
解决这个问题首先要建立和完善考生的综合评价机制，探索将高中学生学业水平测试成绩和综合素质测评档案作为高校录取的重要参考，使评价方式更科学，评价内容更丰富，全面考量学生的素质与能力；其次逐步淡化或取消录取批次，改进投档录取模式，增加学生和学校的双向选择，引导高校加强质量建设，办出特色，提高社会声誉；还要逐步扩大高校的招生录取自主权，强化高校招生录取的主体地位，探索高校自主录取、注册录取、定向录取、破格录取等多种录取方式，建立和完善有利于人才选拔的多元录取机制。比如，对具有创新潜质、特殊禀赋或学科特长，并且符合培养要求的学生，高校可依据自主测试的结果自主录取；对高中阶段全面发展、表现优异的学生，经所在学校或校长推荐，高校可决定是否录取；对符合条件、自愿到国家需要的行业和地区就业的学生，可通过签订协议的方式实行定向录取；对在实践岗位做出突出贡献或具有特殊才能的人才，可实行破格录取等。
另外，目前我国高校招生的名额配置采取的是行政主导的招生计划分配方式，目前存在的主要问题是：刚性有余、柔性不足，地方和高校的权力有限；区域间高等教育入学机会差距仍然较大；优质高等教育资源配置不均衡，农村学生上重点高校人数偏少等。因此，必须通过加强宏观调控和实施专项计划，进一步促进入学机会公平。要将招生名额向入学机会少的人口大省、贫困地区和农村家庭适当倾斜，提高中西部地区和人口大省的高考录取率；要逐步降低部属高校属地招生计划比例，促进优质高等教育资源在全国范围内的均衡配置；要部属高校和省属重点高校安排一定比例的招生名额投向边远、贫困、民族地区，招收优秀农村学生，增加农村学生上重点高校的人数。
高考招生制度改革关系到上亿学生的前途，社会关注度极高，涉及教育观念的转变、制度的更新、利益格局的调整和相关技术的应用，需要政府、高校和社会各方面的参与，是一场涉及面广、意义重大、影响深远的深层次变革。在改革过程中难免会遇到各种各样的阻力，而且稍有不慎，即会招致责难，影响改革进程。因此，必须遵循规律、积极稳妥、试点先行、逐步推进。
首先做好顶层设计，实行渐进式改革。要加强系统研究和科学论证，细化高考招生制度改革的目标与任务，形成清晰的路线图和时间表。要明晰中央与地方、政府与高校的责任，确立高校的招生主体地位；建立跨部门工作机制，形成推进改革的合力，并开展综合改革试点。要加强风险评估和改革试点的跟踪与评价，建立纠错机制，确保风险可控。
其次加大治理力度，规范考试招生秩序。要防惩并举，坚决打击各种高考舞弊行为和违规招生行为，规范考试招生秩序，维护考试安全和制度的公信力；要清理和规范各种加分政策，尤其是严格控制或取消各种奖励性加分，让广大考生在相同起点上公平竞争；要加大对高校和地方招生工作的监管，尤其是进一步规范艺术、体育类专业招生，严格监督各类“专项计划”招生，进一步完善“自主招生”改革试点。
制度的改革还要充分考虑到不同地区、不同群体对于高考招生制度改革的利益诉求，坚持综合协调、循序渐进，尽可能实行增量改革或建立利益补偿机制，依法依规保障合理合法的利益，避免造成既得利益的激烈对抗。另一方面，对于违规或非法获取的利益，无论面临多大阻力，都要坚决予以取缔，保证改革顺利平稳推进。
高考招生制度改革的系统性很强，只有高等教育和基础教育、教育系统内部和教育系统外部协调改革，才能顺利推进。因此，在组织好考试和招生这两个环节改革的同时，还要推进和实施一系列配套改革，如高中课程改革、学生评价制度改革、高校人才培养模式改革，以及包括户籍制度改革在内的社会管理改革等。
